I OSK 88/09

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Maria Wiśniewska Sędziowie NSA Małgorzata Pocztarek (spr.) NSA Leszek Leszczyński Protokolant Edyta Pawlak po rozpoznaniu w dniu 25 września 2009 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej W. F. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 24 października 2008 r. sygn. akt II SA/Wa 1033/08 w sprawie ze skargi W. F. na decyzję Ministra Sprawiedliwości z dnia [...] czerwca 2006 r. nr [...] w przedmiocie cofnięcia zezwolenia na odbywanie pozaetatowej aplikacji prokuratorskiej oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 24 października 2008 r., sygn. akt II SA/Wa 1033/08 po rozpoznaniu skargi W. F. na decyzję Ministra Sprawiedliwości - Prokuratora Generalnego z dnia [...] czerwca 2006 r., nr [...] w przedmiocie cofnięcia zezwolenia na odbywanie pozaetatowej aplikacji prokuratorskiej, oddalił skargę. Z uzasadnienia wyroku wynika, że decyzją z dnia [...] września 2004 r. Prokurator Apelacyjny w Warszawie zezwolił W. F. na odbywanie aplikacji pozaetatowej w okręgu Prokuratury Okręgowej w O. W. F. rozpoczął odbywanie aplikacji z dniem 1 października 2004 r. Na drugim roku aplikacji aplikant W. F. przystąpił do kolokwium przeprowadzonego w terminie 23 stycznia - 15 lutego 2006 r. i uzyskał ocenę ogólną - niedostateczną. W dniach 31 marca i 4 kwietnia 2006 r. aplikant W. F. przystąpił do kolokwium poprawkowego uzyskując wynik ogólny niedostateczny. Powyższa sytuacja stała się podstawą do wydania przez Prokuratora Apelacyjnego w W. w dniu [...] maja 2006 r. decyzji o cofnięciu W. F. zezwolenia na odbywanie aplikacji prokuratorskiej pozaetatowej. Organ wskazał, że dwukrotne uzyskanie przez wymienionego aplikanta negatywnej oceny z kolokwium spowodowało, że spełnione zostały przesłanki określone w art. 94b ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 20 czerwca 1985 r. o prokuraturze (tekst jedn. Dz.U. z 2002 r. Nr 21, poz. 206 ze zm.) w związku z § 39 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 5 września 2002 r. w sprawie aplikacji sądowej i prokuratorskiej (Dz.U. Nr 154, poz. 1283 ze zm.). W. F. w dniu [...] czerwca 2006 r. złożył w Prokuraturze Apelacyjnej w W. odwołanie od rozstrzygnięcia z dnia [...] maja 2006 r. do Ministra Sprawiedliwości - Prokuratora Generalnego, w którym wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji. W uzasadnieniu wniesionego środka zaskarżenia podniósł, iż w jego ocenie, dwukrotne uzyskanie negatywnej oceny z kolokwium przeprowadzonego na drugim roku aplikacji nie zasługuje na uznanie jako rażące naruszenie obowiązków aplikanta. Odwołujący się stwierdził ponadto, że jako aplikant sumiennie wykonywał powierzone obowiązki, polecenia przełożonych oraz uczestniczył w zajęciach szkoleniowych. Wskazał również, że wystawienie oceny niedostatecznej z kolokwium nie odzwierciedla w pełni poziomu jego wiedzy. Minister Sprawiedliwości - Prokurator Generalny decyzją z dnia [...] czerwca 2006 r. nr [...] utrzymał w mocy decyzję Prokuratora Apelacyjnego w W. z dnia [...] maja 2006 r. nr [...] cofającą W. F. zezwolenie na odbywanie pozaetatowej aplikacji prokuratorskiej w okręgu Prokuratury Okręgowej w O. Ustawa z dnia 20 czerwca 1985 r. o prokuraturze w art. 94b ust. 1 pkt 2 stanowi, że prokurator apelacyjny, na wniosek prokuratora okręgowego, cofa aplikantowi zezwolenie na odbywanie aplikacji pozaetatowej, jeżeli rażąco narusza obowiązki aplikanta. Z kolei w § 39 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości w sprawie aplikacji sądowej i prokuratorskiej stwierdza się, że zwolnienie aplikanta w toku aplikacji następuje, jeżeli nie czyni postępów w toku aplikacji. Obowiązek przeprowadzenia kolokwium wynika z treści § 24 w zw. z § 48 powołanego wyżej rozporządzenia. Celem kolokwium jest sprawdzenie wiedzy zdobytej przez aplikantów oraz znajomości przepisów prawnych, jak również umiejętności stosowania prawa w praktyce. W związku z powyższym zaliczenie kolokwium jest niezbędne do kontynuowania aplikacji i następnie, do przystąpienia do egzaminu prokuratorskiego. Tymczasem aplikant W. F. zarówno z kolokwium w pierwszym terminie, jak i z kolokwium poprawkowego uzyskał oceny niedostateczne, co wskazywało, że przez dotychczasowy okres aplikacji nie poczynił wystarczających postępów w nauce, pomimo iż zgodnie § 6 pkt 3 ww. rozporządzenia był zobowiązany stale podnosić poziom swojej wiedzy zawodowej. Naruszenie tego obowiązku należało ocenić jako rażące, ponieważ dwukrotne sprawdzenie wiedzy zawodowej aplikanta w drodze kolokwium dało wynik negatywny. W. F. zaskarżył decyzję Ministra Sprawiedliwości - Prokuratora Generalnego z dnia [...] czerwca 2006 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. W uzasadnieniu skargi wskazał m.in., iż jego zdaniem, rozpatrując sam postęp w nauce w toku aplikacji, należy brać pod uwagę nie tylko negatywne oceny z prowadzonego kolokwium, ale również opinie patronów, wykonywanie poleceń służbowych uczestnictwo w zajęciach, postawę i doświadczenie zawodowe oraz podnoszenie wiedzy ogólnej. Skoro na stan podnoszenia wiedzy mają wpływ ww. przesłanki, które zainteresowany spełniał, to nie można przyjąć, że w sposób rażący naruszył obowiązki aplikanta. Ponadto, skarżący nie zgodził się z tezą, iż uzyskanie pozytywnej oceny z kolokwium jest czynnością niezbędną do kontynuowania aplikacji oraz dopuszczenia do egzaminu końcowego. Stanowisko Ministra w tym zakresie nie posiada oparcia w przepisach prawa. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie oraz podtrzymał argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. W powołanym na wstępie wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie skargę oddalił. Sąd wskazał, że przepis art. 94b ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 20 czerwca 1985 r. o prokuraturze, stanowi samodzielną podstawę do cofnięcia aplikantowi zezwolenia na odbywanie aplikacji pozaetatowej. Jednocześnie w uzasadnieniu wyroku podniesiono, że z § 24 ust. 1 rozporządzenia, jednoznacznie wynika, że nie wcześniej niż po upływie pierwszego roku aplikacji, aplikant składa kolokwium z dziedziny prawa, która była przedmiotem zajęć seminaryjnych w okresie poprzedzającym kolokwium, co też należy traktować jako bezwzględny obowiązek nałożony na aplikanta. Złożenie kolokwium dochodzi do skutku w przypadku uzyskania z niego oceny pozytywnej. Tylko w takiej sytuacji można przyjąć, iż aplikant podnosi poziom swojej wiedzy zawodowej. Sąd podzielił przy tym stanowisko organów, że celem kolokwium jest sprawdzenie wiedzy zdobytej przez aplikantów oraz znajomości przepisów prawnych, jak również stosowania prawa w praktyce. W związku z tym, uzyskanie pozytywnej oceny z kolokwium jest niezbędne do kontynuowania aplikacji i następnie przystąpienia do egzaminu prokuratorskiego. W § 6 pkt 3 powołanego rozporządzenia, zapisany jest obowiązek nałożony na aplikanta - stałego podnoszenia wiedzy zawodowej. W ocenie Sądu nie ma racji skarżący twierdząc, że naruszenia obowiązku stałego podnoszenia wiedzy zawodowej (przejawiającego się brakiem zaliczenia kolokwium sprawdzającego) nie można zaliczyć do rażącego naruszenia obowiązków aplikanta. Wskazując na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 11 sierpnia 2008 r. sygn. akt II SA/Wa 945/08 (niepublikowanym), Sąd pierwszej instancji podzielił wyrażony w nim pogląd, iż przesłanka "rażącego naruszenia obowiązków aplikanta" jest określeniem bardzo szerokim i zawiera w sobie również nieczynienie postępów w nauce, a w tym określeniu mieści się uzyskanie dwóch negatywnych ocen z kolokwium. Odnosząc się do zarzutu skargi dotyczącego błędnej interpretacji przez organ § 39 ust. 1 pkt 2 ww. rozporządzenia, Sąd stwierdził, iż nie jest on trafny. Powołany przepis stanowi, że zwolnienie aplikanta w toku aplikacji następuje jeżeli aplikant nie czyni postępów w toku aplikacji, a zwłaszcza, jeżeli uzyskał dwie negatywne opinie patronów. Użyty w tym przepisie zwrot "a zwłaszcza" wskazuje, że uzyskanie dwóch negatywnych opinii patronów nie jest jedyną przesłanką zwolnienia, lecz stanowi jeden z przykładów nieczynienia postępu w toku aplikacji. Dostrzec należy, iż powołana regulacja prawna dotyczy aplikantów etatowych, o czym świadczy użycie zwrotu "zwolnienia aplikanta". Z aplikacji zwalnia się aplikanta etatowego, natomiast w stosunku do aplikanta pozaetatowego cofa się zezwolenie na odbywanie aplikacji. Organy orzekające w sprawie uzupełniająco powołały ten przepis w podstawie prawnej rozstrzygnięcia. Nie stanowi to jednak o wadliwości zaskarżonej decyzji. Trzeba mieć bowiem na uwadze, iż art. 94b ustawy o prokuraturze stanowi samodzielną podstawę do cofnięcia aplikantowi pozaetatowemu zezwolenia na odbywanie aplikacji pozaetatowej. Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie skargi oddalił. Od powyższego wyroku skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniósł skarżący W. F., zaskarżając tenże wyrok w całości i zarzucając mu naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie przepisów art. 94b ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 20 czerwca 1985 r. o prokuraturze (tekst jedn. Dz.U. z 2002 r. Nr 21, poz. 206 ze zm.) w związku z art. § 39 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 5 września 2002 r. w sprawie aplikacji sądowej i prokuratorskiej (Dz.U. Nr 154, poz. 1283 ze zm.) poprzez uznanie, iż skarżący nie czyni postępów w toku aplikacji z uwagi na fakt, że otrzymał negatywne oceny z kolokwiów. Jednocześnie skarżący wskazał, że w niniejszej sprawie istnieje zagadnienie prawne, które budzi wątpliwości. Bowiem brak jest jednoznacznego doprecyzowania w przepisach prawnych sytuacji kiedy to Minister Sprawiedliwości - Prokurator może cofnąć zezwolenie na odbywanie aplikacji. Brak jest określenia znaczenia zwrotu "nie czyni postępów w toku aplikacji". Czy zatem można uznać uzyskanie ocen negatywnych za brak postępów w toku aplikacji? W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący zarzucił, że zaskarżony wyrok zawiera zastosowanie przez Sąd niewłaściwego przepisu oraz jego wykładni. Błąd orzeczenia polega na niewłaściwym zrozumieniu treści i znaczenia przepisu prawnego oraz na mylnym zanegowaniu związku, jaki zachodzi pomiędzy ustalonymi w procesie faktami a przepisem prawnym. Skarżący podniósł, że w czasie trwania pozaetatowej aplikacji w sposób właściwy, zgodnie z rotą przyrzeczenia wykonywał powierzone obowiązki i wydawane polecenia. Uczestniczył także w zajęciach szkoleniowych. W związku z wykonywaniem tych obowiązków nie wniesiono żadnej skargi i nie przeprowadzono postępowania dyscyplinarnego wobec niego. Poprzez te działania podnosił poziom swojej wiedzy oraz postawę etyczną aplikanta. Kończąc praktyczne szkolenie zawodowe, w jednostkach organizacyjnych organów ścigania, uzyskał bardzo dobre wyniki i opinie bezpośrednich patronów. Tak więc, nie można przychylić się do twierdzenia, iż nie czynił on postępów w toku aplikacji. Przystępując do obowiązkowego kolokwium wprawdzie nie zaliczył go, ale nie można zgodzić się z twierdzeniem Sądu, iż w ten sposób nie czynił postępów w nauce i rażąco naruszył swoje obowiązki. Zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną, zawarte w przepisie § 24 ust. 1 rozporządzenia w sprawie aplikacji sądowej i prokuratorskiej, sformułowanie "składa kolokwium" należy traktować jako bezwzględny obowiązek nałożony na aplikanta. Złożenie kolokwium dochodzi do skutku poprzez przystąpienie do niego i nie jest uzależnione od wyniku tego kolokwium. Tylko w przypadku gdy aplikant nie dochował swoich obowiązków wynikających z § 6 ww. rozporządzenia i łącznie mógł uzyskać negatywną opinie patronów i uzyskał negatywną oceną kolokwium, można mówić o tym, iż nie podnosi on swojej wiedzy i rażąco narusza swoje obowiązki. W przedstawianym stanie faktycznym nie stwierdzono innych wspomnianych uchybień co do postępowania aplikanta. Zatem, nie jest niezbędne, by uzyskanie pozytywnej oceny z kolokwium było niezbędne do kontynuowania aplikacji i następnie przystąpienia do egzaminu prokuratorskiego. W konkluzji skargi kasacyjnej skarżący wniósł o: 1) zmianę zaskarżonego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego i uchylenie decyzji Ministra Sprawiedliwości - Prokuratora Generalnego z dnia [...] czerwca 2006 r. w przedmiocie cofnięcia zezwolenia na odbywanie pozaetatowej aplikacji prokuratorskiej, 2) zasądzenie na podstawie art. 203 P.p.s.a. zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przypisanych; ewentualnie o: 1) uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania; 2) zasądzenie na podstawie art. 203 P.p.s.a. zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Wobec stwierdzenia, że w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 ww. ustawy, Naczelny Sąd Administracyjny dokonał kontroli zaskarżonego wyroku w zakresie wyznaczonym podstawami skargi kasacyjnej. Skarga kasacyjna złożona w rozpoznawanej sprawie w swej podstawie opiera się na zarzucie naruszenia prawa materialnego - błędnej wykładni i niewłaściwym zastosowaniu art. 94b ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 20 czerwca 1985 r. o Prokuraturze (Dz.U. z 2002 r. Nr 21, poz. 206 ze zm.) w zw. z art. 39 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 5 września 2002 r. w sprawie aplikacji sądowej i prokuratorskiej (Dz.U. Nr 154, poz. 1283) - poprzez uznanie, iż skarżący z uwagi na to, że otrzymał negatywne oceny z kolokwium nie czyni postępów w toku aplikacji. W myśl art. 94b ust. 1 pkt 2 ustawy o Prokuraturze, w brzmieniu obowiązującym w czasie wydania zaskarżonej decyzji, prokurator apelacyjny, na wniosek prokuratora okręgowego, cofa aplikantowi zezwolenie na odbywanie aplikacji pozaetatowej jeżeli rażąco narusza obowiązki aplikanta. W myśl § 6 rozporządzenia w sprawie aplikacji sądowej i prokuratorskiej aplikant jest obowiązany: 1) sumiennie wykonywać powierzone obowiązki i polecenia przełożonego oraz dbać w czasie pracy i poza pracą o powagę sądu i prokuratury; 2) uczestniczyć w zajęciach szkoleniowych; 3) stałe podnosić poziom swojej wiedzy zawodowej. W szczególności obowiązkiem aplikanta jest uczestniczenie w zajęciach seminaryjnych, odbywanie praktyki zgodnie z harmonogramem aplikacji, przystąpienie i zaliczenie kolokwium oraz egzaminu. Celem każdej aplikacji prawniczej jest wyszkolenie i przygotowanie aplikantów do wykonywania w przyszłości konkretnego zawodu. Zawód prokuratora identycznie jak ma to miejsce w odniesieniu do zawodu sędziego zaliczony jest do grupy zawodów zaufania publicznego. Od przedstawicieli tej grupy zawodowej oczekuje się m.in. wysokich kwalifikacji popartych przygotowaniem praktycznym, samodzielności i niezależności w podejmowaniu decyzji oraz poczucia odpowiedzialności za należyte wykonywanie zadań. Z tych względów niezwykle ważny jest proces aplikacji, w toku którego dochodzi do przygotowania aplikanta pod kątem czekających go w przyszłości obowiązków, ale i którego treścią jest także sprawdzenie poziomu przygotowania, a więc sprawdzenie predyspozycji do wykonywania zawodu, wiedzy i praktycznych umiejętności. Następuje to w drodze pisemnych opinii o postępach poczynionych przez aplikanta, sporządzonych przez wyznaczonych patronów oraz w wyniku kontroli poczynionej w trakcie kolokwium, a następnie egzaminu. Wyznacznikiem sposobu realizacji w trakcie aplikacji przez aplikanta obowiązku w zakresie podnoszenia poziomu wiedzy zawodowej są oceny uzyskane z kolokwium z dziedziny prawa, które było przedmiotem zajęć seminaryjnych w okresie poprzedzającym kolokwium. Ocena z kolokwium ma też istotne znaczenie dla dalszego przebiegu aplikacji. Pozytywne oceny z kolokwium świadczą o nie tylko celowości dalszego kształcenia, ale są warunkiem koniecznym decydującym o możliwości przystąpienia aplikanta do egzaminu końcowego. A contrario negatywne oceny z kolokwium świadczą o braku postępów w toku aplikacji. Z bezspornych ustaleń faktycznych poczynionych w rozpoznawanej sprawie wynika, że skarżący W. F. z kolokwium przeprowadzonego w dniach 23-25 stycznia 2006 r., 30 stycznia - 15 lutego 2006 r. uzyskał ocenę niedostateczną. Również oceną niedostateczną zakończyło się dla skarżącego kolokwium poprawkowe, do którego przystąpił w dniach 31 marca 2006 r. i 4 kwietnia 2006 r. Powyższe okoliczności, co trafnie ocenił Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uzasadniały uznanie przez organ, iż skarżący nie czyni postępów w toku aplikacji, czym narusza obowiązek zapisany w § 6 pkt 3 rozporządzenia w sprawie aplikacji sądowej i prokuratorskiej. Niewątpliwie czynienie postępów w aplikacji jest skutkiem dążenia przez aplikanta do podniesienia poziomu wiedzy teoretycznej i doskonalenia umiejętności jej praktycznego zastosowania. Są to pojęcia ze sobą nierozerwalnie związane i łącznie składają się na ocenę sposobu realizacji obowiązków nałożonych na aplikanta. Brak postępów w toku aplikacji jest jedną z przesłanek uzasadniających zwolnienie aplikanta etatowego na podstawie § 39 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia. Dla bytu tej podstawy zwolnienia nie jest konieczne aby aplikant uzyskał dwie negatywne opinie patronów, choć niewątpliwie w takim przypadku ocena braku postępów w toku aplikacji znajduje dodatkowe uzasadnienie. Przepis § 39 § 1 rozporządzenia znajduje zastosowanie do aplikantów pozaetatowych, z tą różnicą, iż nie wydaje się decyzji o zwolnieniu, lecz decyzję o cofnięciu aplikantowi zezwolenia na odbywanie aplikacji pozaetatowej. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego uzyskanie przez aplikanta pozaetatowego dwukrotnie oceny niedostatecznej z kolokwium z dziedziny prawa, która była przedmiotem zajęć seminaryjnych w okresie poprzedzającym kolokwium, stanowiło rażące naruszenie obowiązku aplikanta określonego w § 6 pkt 3 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 5 września 2002 r. w sprawie aplikacji sądowej i prokuratorskiej (Dz.U. Nr 154, poz. 1283) i uzasadniało cofnięcie zezwolenia na odbywanie aplikacji pozaetatowej na podstawie art. 94b ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 20 czerwca 1985 r. o Prokuraturze (Dz.U. z 2002 r. Nr 21, poz. 206 ze zm.). Mając na uwadze powyższe rozważania nie można zgodzić się ze stawianym zaskarżonemu wyrokowi zarzutem błędnej wykładni ww. przepisów. Wręcz przeciwnie zaprezentowany w skardze kasacyjnej sposób pojmowania obowiązków aplikanta, zgodnie z którym wyniki z kolokwium nie świadczą o poziomie wiedzy aplikanta, pozostaje w sprzeczności z założeniami i ideą samej aplikacji. Z tych wszystkich względów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł jak w sentencji.