II OSK 1399/09

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Bożena Walentynowicz sędzia NSA Maria Czapska-Górnikiewicz (spr.) sędzia del. WSA Maciej Dybowski Protokolant Marta Romanowska po rozpoznaniu w dniu 23 września 2010 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej J. G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 11 lutego 2009 r. sygn. akt VII SA/Wa 1557/08 w sprawie ze skargi J. G. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2008 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę kasacyjną. II OSK 1399 / 09 UZASADNIENIE Zaskarżonym wyrokiem z dnia 11 lutego 2009 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę J. G. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2008 r., utrzymującą w mocy decyzję organu I instancji z dnia [...] lipca 2008 r., którą to decyzją odmówiono wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Zamościu z dnia [...] stycznia 2005 r. w przedmiocie pozwolenia na użytkowanie stacji bazowej telefonii komórkowej. W uzasadnieniu powyższego wyroku Sąd pierwszej instancji wskazał, iż Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] sierpnia 2008 r. po rozpatrzeniu odwołań K. B., Z. B. oraz M. i J. G. utrzymał w mocy decyzję Lubelskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2008 r. w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Zamościu z dnia [...] stycznia 2005 r., udzielającej inwestorowi [...] Sp. z o.o. w [...] pozwolenia na użytkowanie stacji bazowej telefonii komórkowej nr [...][...] zlokalizowanej na działce nr geod. [...]w miejscowości [...], gm. [...]. W uzasadnieniu swej decyzji organ odwoławczy podzielił pogląd organu I instancji, iż osoby, które złożyły wniosek o wszczęcie postępowania nieważnościowego nie mają przymiotu strony. Kwestionowana, bowiem w postępowaniu nieważnościowym decyzja o pozwoleniu na użytkowanie wydana została w oparciu o art. 59 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2003 r. Nr 207, poz. 2016 ze zm.), który to przepis ogranicza krąg stron uczestniczących w postępowaniu o pozwolenie na użytkowanie do osoby inwestora. Powyższa decyzja wydana została przy tym w czasie, gdy w obrocie prawnym funkcjonowało pozwolenie na budowę tego obiektu. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożył J. G., wnosząc o jej uchylenie. W uzasadnieniu skargi powołał się on na okoliczności sprawy związane z usytuowaniem stacji bazowej telefonii komórkowej i bliskimi odległościami od tej stacji budynków mieszkalnych, w tym skarżącego J. G. Usytuowanie to w jego ocenie powoduje szkodliwe dla zdrowia emitowanie pól elektromagnetycznych z zamontowanych anten. Powołując się na wyroki sądów administracyjnych, skarżący wskazał na konieczność rozszerzenia kręgu podmiotów uczestniczących w postępowaniu o pozwoleniu na użytkowanie. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko przedstawione w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę. Sąd pierwszej instancji stwierdził, że przepis art. 59 ust. 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawa budowlanego (tekst jedn. Dz. U. z 2006 r. Nr 156 poz. 1118 ze zm.- zwanej dalej Prawem budowlanym) wprowadzony został ustawą z dnia 27 marca 2003 r. o zmianie ustawy Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. Nr 80 poz. 718). Przepis ten ma charakter lex specialis w stosunku do art. 28 k.p.a. Jak wynika natomiast z art. 157 § 2 k.p.a. prawo żądania wszczęcia postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej przysługuje stronie. Cytując orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd pierwszej instancji podkreślił, iż nie ma jednoznacznych i uniwersalnych zasad w zakresie posiadania przymiotu strony i interesu prawnego na tle art. 28 k.p.a. Art. 28 k.p.a. wytycza tylko pewne zasady ogólne, które wymagają konkretyzacji w każdej sprawie, w odniesieniu do konkretnego stanu faktycznego i konkretnych przepisów prawa materialnego, w tym przypadku art. 59 ust. 7 Prawa budowlanego. Z istoty postępowania nieważnościowego wynika, że w tym postępowaniu decyzję wydaną w postępowaniu zwykłym poddaje się kontroli przesłanek z art. 156 § 1 k.p.a. Tym samym należy dokonywać tego w oparciu o przepisy prawa obowiązujące w dacie wydania kwestionowanej decyzji. Przedmiotowa inwestycja została zrealizowana na podstawie pozwolenia na budowę wydanego w dniu [...] stycznia 2004 r. Decyzja ta, tak samo jak decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Zamościu z dnia [...] stycznia 2005 r. zostały wydane już po nowelizacji Prawa budowlanego, która nastąpiła w 2003 r. Jak wskazał Sąd pierwszej instancji, orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego dotyczące zastosowania art. 59 ust. 7 Prawa budowlanego uznaje, iż przepis ten ma zastosowanie tylko w stanie prawnym i faktycznym, w którym inwestor uprzednio uzyskał pozwolenie na budowę. A więc przepis ten nie dotyczy sytuacji, gdy decyzja o pozwoleniu na użytkowanie jest skutkiem legalizacji samowoli budowlanej- budowy prowadzonej bez wymaganego pozwolenia na budowę. W rozpoznawanej sprawie niewątpliwym jest fakt, iż inwestor w chwili wydawania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie ([...] stycznia 2005 r.) legitymował się decyzją o pozwoleniu na budowę. Decyzja o pozwoleniu na budowę została wyeliminowana z obiegu prawnego wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego, który zapadł w dniu 16 maja 2005 r., a więc po dacie uzyskania ostatecznej decyzji o pozwoleniu na użytkowanie. Odnosząc się natomiast do powołanego przez skarżącego postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie, którym w dniu 5 lipca 2004 r. wstrzymano wykonanie decyzji II instancji o pozwoleniu na budowę z dnia [...] marca 2004 r., Sąd pierwszej instancji podkreślił, iż ten sam Sąd w dniu 1 marca 2005 r. sygn. akt II SA/Lu 193/04 uchylił decyzję Wojewody Lubelskiego z dnia [...] marca 2004 r., jak i decyzję Starosty Zamojskiego z dnia [...] stycznia 2004 r. w przedmiocie pozwolenia na budowę stacji telefonii komórkowej w miejscowości [...]. Wskazując na powyższe daty, Sąd przyjął, iż w chwili wydawania kwestionowanej decyzji o pozwoleniu na użytkowanie, decyzja o pozwoleniu na budowę pozostawała w obiegu prawnym. Okoliczność, iż Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wstrzymał wykonanie decyzji o pozwoleniu na budowę, nie powodowało wyeliminowania jej z obiegu prawnego. Odwołując się do orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd pierwszej instancji wskazał, iż wydanie postanowienia o wstrzymaniu wykonania zaskarżonej decyzji o pozwoleniu na budowę, nie stanowi przeszkody do prowadzenia postępowania w przedmiocie pozwolenia na użytkowanie. Tym bardziej wpływu na postępowanie o pozwolenie na użytkowanie nie powoduje uchylenie decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu dla tej inwestycji. Przyjmując więc, iż niniejsza inwestycja nie stanowiła samowoli budowlanej, prawidłowo w sprawie zastosowany został przepis art. 59 ust. 7 Prawa budowlanego, ograniczający krąg osób legitymowanych do uczestnictwa w pozwoleniu na użytkowanie wyłącznie do osoby inwestora. Przepis ten, zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego ogranicza również do osoby inwestora, krąg podmiotów uprawnionych do złożenia wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji o pozwoleniu na użytkowanie. Z tych przyczyn Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, iż decyzje organów obu instancji, odmawiające skarżącemu J. G. wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na użytkowanie są zgodne z prawem. Odmawiając wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej organy administracyjne nie mogły oceniać merytorycznych zarzutów zawartych we wniosku o wszczęcie tego postępowania, a dotyczących kwestionowanej decyzji. Wskazując na powyższe okoliczności Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.- zwane dalej p.p.s.a.) oddalił skargę. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł J. G., zaskarżając go w całości i zarzucając mu "na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a." "naruszenie prawa materialnego tj. art. 59 ust 7 Prawa budowlanego poprzez jego niewłaściwe zastosowanie skutkujące przyjęciem, że w postępowaniu o stwierdzenie nieważności pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego przymiot strony posiada jedynie inwestor, podczas gdy krąg osób legitymowanych do wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji, co potwierdza orzecznictwo Wojewódzkich Sądów Administracyjnych w podobnych sprawach, powinien być wyznaczony w oparciu o art. 157 § 2 w zw. z art. 28 k.p.a." Wskazując na powyższy zarzut skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz o zasądzenie na podstawie art. 203 pkt 1 w zw. z art. 250 p.p.s.a. kosztów postępowania, w tym kosztów nieopłaconej w całości ani w części pomocy prawnej według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący podniósł, że krąg osób legitymowanych do wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji wyznaczony jest dyspozycją art. 157 § 2 k.p.a., a stroną w rozumieniu przepisów k.p.a. jest każdy, czyjego interesu prawnego dotyczy postępowanie (art. 28 kpa). Nie ma dostatecznych podstaw, aby przyjąć, iż to art. 59 ust. 7 Prawa budowlanego jako lex specialis wobec art. 28 k.p.a. ma wyznaczać krąg podmiotów uprawnionych do wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności. Ustawodawca, używając sformułowania "strona" na gruncie k.p.a., miał na myśli ten sam krąg podmiotów, co określony w art. 28 k.p.a. Odstępstwo od tej reguły powinno wyraźnie wynikać z ustawy i jako wyjątek nie powinno być interpretowane rozszerzająco. W związku z powyższym całkowicie zasadne jest przyjęcie, iż zastosowanie art. 59 ust. 7 Prawa budowlanego, wyznaczającego krąg pomiotów mogących uczestniczyć w charakterze strony w postępowaniu o udzielenie pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego nie rozciąga się na postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji o udzieleniu pozwolenia na przedmiotowe użytkowanie. W doktrynie i orzecznictwie nie ma w powyższym zakresie jednoznacznego stanowiska. Wskazując na orzecznictwo sądowoadministracyjne skarżący podkreślił, iż art. 59 ust. 7 Prawa budowlanego dotyczy tylko postępowania zwykłego. Ograniczenia tego nie można przenosić na postępowanie o stwierdzenie nieważności, które jest postępowaniem nadzwyczajnym, odrębnym od postępowania o udzielenie pozwolenia na użytkowanie, w którym przymiot strony powinien być badany w oparciu o przepis art. 28 k.p.a. Stroną postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest nie tylko strona postępowania zwykłego zakończonego wydaniem kwestionowanej decyzji, lecz również każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczyć mogą skutki stwierdzenia nieważności decyzji. W ocenie skarżącego art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, ograniczający krąg stron postępowania w sprawie pozwolenia na budowę, nie może być stosowany w innych postępowaniach niż postępowanie w sprawie pozwolenia na budowę i należy go uznać za przepis szczególny w stosunku do art. 28 k.p.a., który nie ma zastosowania do ustalenia kręgu osób, będących stronami w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę. Natomiast art. 59 ust. 7 Prawa budowlanego wyznacza krąg osób legitymowanych do uczestnictwa w charakterze strony tylko w postępowaniu o udzielenie pozwolenia na użytkowanie. Ograniczenia tego nie należy rozszerzać także na postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji o udzielenie pozwolenia na użytkowanie. Krąg osób legitymowanych do wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności takiej decyzji ustalany powinien być w oparciu o art. 157 § 2 kpa w zw. z art. 28 k.p.a. Zdaniem autora kasacji decyzje, będące przedmiotem niniejszego postępowania sądowoadministracyjnego, godzą w dyspozycję art. 7 k.p.a., bowiem w sytuacji niejednolitego orzecznictwa i istniejących wątpliwości interpretacyjnych, przepis ten powinien stanowić drogowskaz do rozstrzygnięcia zgodnego z żądaniem skarżącego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zawiera uzasadnionych podstaw. Podkreślić należy, iż postępowanie prowadzone przed Naczelnym Sądem Administracyjnym jest ograniczone. Sprowadza się ono, bowiem jedynie do kontroli orzeczenia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. w granicach skargi kasacyjnej, przy uwzględnieniu z urzędu jedynie przesłanek nieważności postępowania. Jeśli zatem nie wystąpiły przesłanki wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a., jak to ma miejsce w niniejszej sprawie, to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej, a więc podstawami zaskarżenia przedstawionymi w kasacji. Oceniając w powyższych granicach zasadność wniesionej skargi kasacyjnej, za chybiony należało uznać postawiony w niej zarzut naruszenia prawa materialnego art. 59 ust. 7 Prawa budowlanego poprzez jego niewłaściwe zastosowanie. Autor skargi kasacyjnej powiązał powyższy zarzut również z art. 157 § 2 w związku z art. 28 k.p.a. wskazując, iż to te przepisy powinny stanowić podstawę rozstrzygnięcia. Zarówno w skarżonej decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2008 r., jak i wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 11 lutego 2009 r. stwierdzono, iż skarżący J. G. nie posiada przymiotu strony w prowadzonym postępowaniu, dotyczącym stwierdzenia nieważności pozwolenia na użytkowanie. Implikowało to konieczność odmowy wszczęcia postępowania w sprawie oraz uniemożliwiało merytoryczne odniesienie się do treści samego wniosku skarżącego. Kluczowym zatem zagadnieniem dla niniejszej sprawy było rozpoznanie zarzutu naruszenia art. 59 ust. 7 Prawa budowlanego. Należy przede wszystkim podkreślić, co słusznie podnosi w uzasadnieniu skargi kasacyjnej jej autor, iż co do zasady stroną postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest nie tylko strona postępowania zwykłego, zakończonego wydaniem kwestionowanej decyzji, lecz również każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczyć mogą skutki stwierdzenia nieważności decyzji (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 1 grudnia 1999 r. sygn. IV SA 2520/98, LEX nr 48669; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 stycznia 1994 r. sygn. II SA 2164/92, ONSA 1995 r. Nr 1, poz. 32). Tak więc, oczywistym winno być, że nie zawsze musi zachodzić tożsamość między podmiotami w postępowaniu zwykłym i w postępowaniu, którego przedmiotem jest stwierdzenie nieważności decyzji, niemniej jednak to przedmiot decyzji badanej, określa krąg podmiotów będących stroną postępowania zarówno zwykłego, jak i prowadzonego w tzw. trybie nieważnościowym. Trzeba stwierdzić, iż skoro w niniejszej sprawie przedmiotem decyzji, której dotyczył wniosek o stwierdzenie nieważności była decyzja o pozwoleniu na użytkowanie, to należy w niniejszym postępowaniu uwzględniać te normy, które obowiązywały w dacie wydania decyzji badanej, w tym także regulacje określające krąg podmiotów mogących występować jako strony tegoż postępowania. Badana decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego została wydana w dniu [...] stycznia 2005 r., zaś wniosek o stwierdzenie jej nieważności został złożony w dniu [...] czerwca 2008 r. Oznacza to, iż powyższa decyzja wydana została po dniu wejścia w życie (tj. po dniu 11 lipca 2003 r.) ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o zmianie ustawy Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. Nr 80, poz. 718), która to ustawa w art. 1 pkt 49 wprowadziła zmianę do ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, polegającą na dodaniu do art. 59 nowego postanowienia, określonego w ust. 7, w brzmieniu: "Stroną w postępowaniu w sprawie udzielenia pozwolenia na użytkowanie jest wyłącznie inwestor". Przedstawiona wyżej zmiana przepisu była, więc w intencji ustawodawcy zamierzonym ograniczeniem kręgu podmiotów, którym będzie przysługiwał przymiot strony w postępowaniu administracyjnym w procesie budowlanym, jako konsekwencja ograniczenia wynikająca z art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego. Legalne, bowiem postępowanie inwestora, który zamierza przystąpić do użytkowania obiektu wykonanego zgodnie z pozwoleniem na budowę powoduje, iż można przyjąć, że interesy innych podmiotów, które były eksponowane i podlegały ocenie we wcześniejszych etapach procesu budowanego, nie zostaną naruszone. Zupełnie inna przedmiotowo i podmiotowo sytuacja ma miejsce, gdy decyzja o zezwoleniu na użytkowanie obiektu jest efektem niezgodnego z prawem zachowania się inwestora (np. art. 51 Prawa budowlanego), taka jednak sytuacja w niniejszej sprawie nie zaistniała. W okolicznościach, bowiem rozpoznawanej sprawy decyzja o pozwoleniu na użytkowanie poprzedzona była pozostającą w obiegu prawnym na dzień wydania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie, decyzją o pozwoleniu na budowę. Na powyższą kwestię zasadnie zwrócono uwagę w skarżonym wyroku. Tak, więc wobec wykonania przedmiotowej inwestycji na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę tzn. wykonania jej w warunkach legalnie przeprowadzonego procesu inwestycyjnego, dla ustalenia kwestii, kto posiadał legitymację do złożenia wniosku o stwierdzenie nieważności należało odwołać się do treści przepisu art. 59 ust. 7 Prawa budowlanego. Przepis ten ma charakter przepisu szczególnego w stosunku do art. 28 k.p.a., a jako taki, wbrew opinii autora skargi kasacyjnej, powoduje wyłączenie stosowania w przedmiotowym postępowaniu przepisu ogólnego, jakim jest art. 28 k.p.a. Takie też stanowisko wyrażono w wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego np. z dnia 29 października 2008 r. sygn. akt II OSK 1174/07, z dnia 3 grudnia 2009 r. sygn. akt II OSK 1891/08. Słusznie również zauważył Sąd pierwszej instancji, iż późniejsze wyeliminowanie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego Lublinie z dnia 1 marca 2005 r., od którego skarga kasacyjna została oddalona wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 maja 2006 r., pozostawało bez znaczenia dla sprawy skoro w momencie wydania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie, ostateczna decyzja o pozwoleniu na budowę pozostawała w obrocie prawnym. W związku z przytoczonymi wyżej okolicznościami faktycznymi, jak i uwarunkowaniami wynikającymi ze stanu prawnego, argumentację Sądu pierwszej instancji należało uznać za prawidłową, zaś stanowisko prezentowane we wniesionej skardze kasacyjnej za chybione. Z przedstawionych wyżej względów, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, iż skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw i na podstawie art. 184 p.p.s.a. podlega oddaleniu. Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekł w wyroku o przyznaniu wynagrodzenia pełnomocnikowi ustanowionemu w ramach prawa pomocy, gdyż przepisy art. 209 i art. 210 p.p.s.a. mają zastosowanie tylko do kosztów postępowania między stronami. Natomiast wynagrodzenie dla pełnomocnika ustanowionego z urzędu za wykonaną pomoc prawną, należne od Skarbu Państwa (art. 250 p.p.s.a.) przyznawane jest przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w postępowaniu określonym w przepisach art. 258 -261 p.p.s.a.