II OSK 1891/08

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Maria Czapska - Górnikiewicz (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Wojciech Chróścielewski Sędzia del. NSA Jerzy Solarski Protokolant Elżbieta Maik po rozpoznaniu w dniu 3 grudnia 2009 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej R. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 3 września 2008 r. sygn. akt VII SA/Wa 978/08 w sprawie ze skargi R. S. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2008 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę kasacyjną. II OSK 1891 / 08 UZASADNIENIE Zaskarżonym wyrokiem z dnia 3 września 2008 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę R. S. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2008 r. utrzymującą w mocy decyzję Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru z dnia [...] listopada 2007 r., którą to decyzją odmówiono wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji dotyczącej pozwolenia na użytkowanie. W uzasadnieniu powyższego wyroku Sąd pierwszej instancji wskazał, iż R. S. wnioskiem z dnia 15 października 2007 r. zwrócił się o stwierdzenie nieważności decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla m. st. Warszawy z dnia [...] stycznia 2007 r. Po rozpatrzeniu powyższego wniosku decyzją z dnia [...] listopada 2007 r. Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla m. st. Warszawy z dnia [...] stycznia 2007 r., udzielającej Spółdzielni Mieszkaniowej [...] pozwolenia na użytkowanie II etapu realizacji zespołu zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej z garażami w podziemiu i usługami na działce nr ewid. [...] z obrębu [...] przy ul. [...] róg ul. [...] (obecny adres ul. [...] w W.) uznając, iż pochodzi on od podmiotu, który nie jest stroną postępowania, w sprawie dotyczącej wydanego pozwolenia na użytkowanie. Następnie decyzją z dnia [...] stycznia 2008 r. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., po rozpatrzeniu odwołania R. S. od decyzji z dnia [...] listopada 2007 r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji. Organ odwoławczy stwierdził, iż stosownie do treści art. 59 ust. 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2003 r. Nr 207, poz. 2016 ze zm.- dalej zwanej Prawem budowlanym) w brzmieniu obowiązującym w dacie podjęcia przez organ I instancji ww. decyzji, jak również w dacie wydania pozwolenia na użytkowanie stroną w postępowaniu w sprawie pozwolenia na użytkowanie jest wyłącznie inwestor. W ocenie organu odwoławczego, biorąc pod uwagę, że R. S. nie posiada przymiotu strony w prowadzonym postępowaniu administracyjnym, dotyczącym wydanego pozwolenia na użytkowanie, Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego nie miał podstaw do wszczęcia i prowadzenia postępowania w przedmiotowej sprawie na jego wniosek. Jednocześnie organ zaznaczył, że nie znalazł również podstaw prawnych do wszczęcia i przeprowadzenia postępowania z urzędu. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł R. S., zarzucając jej nieprawidłowe zastosowanie art. 156k.p.a. i art. 156 § 2 k.p.a., polegające na tym, iż organ nie podjął postępowania z urzędu pomimo takiego obowiązku oraz nie dokonał analizy materiału dowodowego w celu dokonania oceny, czy zaistniały po temu podstawy. W ocenie skarżącego podstawą decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego była szczegółowa analiza braku przymiotu strony przez skarżącego, podczas gdy organ ma obowiązek wszcząć sprawę z urzędu (art. 157 § 2 k.p.a.), jeżeli stwierdzi przesłanki nieważności. Jednak pomimo wskazania takich przesłanek przez skarżącego, organ nie dokonał analizy materiału w sprawie i nie odniósł się do podniesionych zarzutów. Ponadto, jak wskazał skarżący, uzasadnienie zaskarżonej decyzji jest nierzetelne i nie dokumentuje rzeczywiście przeprowadzonego postępowania, gdyż sprowadza się wyłącznie do formalnego odniesienia do przepisu prawa. W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swe dotychczasowe ustalenia faktyczne i prawne oraz argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że zaskarżona decyzja jest zgodna z przepisami prawa. Sąd pierwszej instancji stwierdził, iż ustawodawca w mającym charakter przepisu szczególnego wobec przepisu art. 28 k.p.a., przepisie art. 59 ust. 7 ustawy Prawo budowlane dodanym w wyniku nowelizacji ustawy z dnia 27 marca 2003 r., ograniczył krąg podmiotów, mogących mieć w postępowaniu w sprawie pozwolenia na użytkowanie status strony, do inwestora. Nie pozostawia, zatem wątpliwości w ocenie Sądu, że w obecnym stanie prawnym w postępowaniu w sprawie pozwolenia na użytkowanie strona może wywodzić swój interes prawny z przepisu szczególnego w stosunku do art. 28 k.p.a., czyli z art. 59 ust. 7 Prawa budowlanego. Wojewódzki Sąd Administracyjny wskazał, że organy orzekające w niniejszej sprawie nie naruszyły przepisu art. 157 § 3 k.p.a., stwierdzając, iż R. S. nie ma interesu prawnego do wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji udzielającej pozwolenia na użytkowanie i prawidłowo odmówiły wszczęcia tego postępowania. Odnosząc się do zarzutów skarżącego dotyczących w szczególności nie podjęcia postępowania nieważnościowego z urzędu i nierozpoznania meritum sprawy, Sąd pierwszej instancji stwierdził, iż organ zawsze zobowiązany jest do dokonania wstępnej oceny dopuszczalności wniosku, w tym zbadania, czy wniosek ten pochodzi od strony postępowania. Dopiero po wyeliminowaniu ewentualnych przeszkód w prowadzeniu postępowania organ może prowadzić dalsze postępowanie wyjaśniające w zakresie merytorycznego rozpoznania sprawy. Ponadto stosownie do art. 157 § 2 k.p.a. postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. W rozstrzyganej sprawie organ związany był wnioskiem R. S., co oznacza, że nie mógł wszcząć postępowania administracyjnego na wniosek strony, a następnie orzec jako organ działający z urzędu, gdyż oznaczałoby to niedopuszczalne połączenie trybu postępowania prowadzonego w oparciu o zasadę skargowości z postępowaniem prowadzonym z urzędu, czyli na zasadzie oficjalności. Oczywiście organ może wszcząć postępowanie nieważnościowe z urzędu, co zależy wyłącznie od jego uznania i stwierdzenia prawdopodobieństwa wystąpienia przesłanek określonych w art. 156 k.p.a., jednakże możliwość ta pozostaje bez wpływu na ocenę legalności kontrolowanych decyzji w niniejszej sprawie, których treść sprowadza się wyłącznie do oceny, czy skarżący dysponował przymiotem strony do wszczęcia postępowania nieważnościowego. Ta ocena organu jest, zdaniem Sądu, prawidłowa i znajduje oparcie w obowiązujących przepisach prawa. Za nieuzasadniony uznał Sąd pierwszej instancji również zarzut nierzetelnego uzasadnienia zaskarżonej decyzji. Trudno, bowiem organowi zarzucić, że nie dokumentuje rzeczywiście przeprowadzonego postępowania w sprawie wystąpienia ewentualnych przesłanek nieważnościowych, w sytuacji, gdy zobowiązany jest wyłącznie uzasadnić odmowę wszczęcia takiego postępowania ze względu na brak interesu prawnego wnioskodawcy. W ocenie Sądu uzasadnienie zaskarżonej decyzji odpowiada wymogom określonym w art. 107 § 2 k.p.a. Sąd pierwszej instancji uznał również, że decyzje wydane w kontrolowanym postępowaniu, dotyczącym odmowy wszczęcia postępowania nieważnościowego, nie są dotknięte innymi wadami prawnymi, które Sąd uwzględnia z urzędu, a uzasadniającymi ich uchylenie i wyeliminowanie z obrotu prawnego. W tym stanie sprawy Wojewódzki Sąd Administracyjny na mocy art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.- zwanej dalej p.p.s.a.) oddalił skargę. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł R. S., zaskarżając go w całości i zarzucając mu: 1. naruszenie przepisu prawa materialnego, a to art. 156 § 1 pkt. 2 k.p.a. polegające na jego nie zastosowaniu i nie rozpoznaniu materialnoprawnych podstaw wniosku o stwierdzenie nieważności; 2. powyższe w związku z naruszeniem przepisu postępowania mającym wpływ na wynik sprawy, a to naruszeniem art. 141 § 4 p.p.s.a., polegającym na nie odniesieniu się w uzasadnieniu wyroku do przesłanek nieważności postępowania i w ogóle nie dokonaniu oceny tej kwestii; 3. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, a to: a. art. 156 § 1 zdanie pierwsze (organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji) i art. 157 § 2 k.p.a. - poprzez błędne przyjęcie, iż organ nie jest obowiązany rozpoznać wniosku o stwierdzenie nieważności zgłoszonego przez osobę nie będącą stroną w postępowaniu o pozwolenie na użytkowanie, pomimo iż postępowanie o stwierdzenie nieważności jest osobnym postępowaniem, a ponadto organ ma obowiązek z urzędu dokonać oceny ważności postępowania w przypadku, gdy zaistnieją wątpliwości w tym przedmiocie; b. art. 6, art. 7, art. 8 k.p.a. poprzez nie zastosowanie dyrektyw ogólnych określonych w tych przepisach; c. art. 59 ust. 7 Prawa budowlanego, będącego w istocie przepisem postępowania przyznającym przymiot strony wyłącznie inwestorowi, poprzez jego nieprawidłowe zastosowanie do postępowania o stwierdzenie nieważności; d. powyższe podstawy kasacyjne opisane w pkt a - c w związku z naruszeniem art. 141 § 4 p.p.s.a. polegającym na przedstawieniu w uzasadnieniu wyroku błędnej podstawy prawnej i jej niewystarczającym uzasadnieniu. Wskazując na przedstawione w skardze kasacyjnej zarzuty skarżący wniósł o uchylenie wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania sądowi, który wydał orzeczenie. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący stwierdził, iż uzasadnienie wyroku Sądu pierwszej instancji nie zawiera odniesienia do wskazanych przez skarżącego "materialnoprawnych podstaw wniosku o wznowienie postępowania". Pomimo wskazania konkretnych zarzutów wobec zaskarżanych decyzji, takich rozważań nie zawierają także decyzje organów obu instancji. Powyższe oznacza więc, że ani organy administracji, ani Sąd pierwszej instancji i nie przeprowadziły postępowania w przedmiocie przesłanek ważności decyzji o pozwoleniu na użytkowanie. Odwołując się do orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego, skarżący wskazał, iż wady decyzji, o których mówi art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. ze swojej istoty nie są wadami o charakterze procesowym, lecz mają charakter materialnoprawny. Wobec tego podważenie zasadności rozstrzygnięcia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, oddalającego skargę na decyzję w przedmiocie stwierdzenia nieważności może nastąpić w oparciu o zarzut naruszenia prawa materialnego (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.). Oznacza to, iż nie rozpoznanie przedstawionych przez wnioskodawcę zarzutów jest w istocie naruszeniem prawa materialnego, decydującym o wadliwości wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego. Zdaniem skarżącego Wojewódzki Sąd Administracyjny wskazał w wyroku właściwie tylko jeden argument, iż wnioskodawca nie jest uprawniony do skutecznego złożenia wniosku o stwierdzenie nieważności, bo nie posiada interesu prawnego, a to z uwagi na treść art. 28 k.p.a. w związku z art. 59 ust. 7 Prawa budowlanego. Argument ten jest jednak wadliwy, bowiem świadczy o niezgodnym z prawem przeniesieniu przez Sąd pierwszej instancji (i wcześniej organy administracji) regulacji dotyczącej postępowania o wydanie decyzji o pozwoleniu na użytkowanie na odrębne postępowanie o stwierdzenie nieważności. Odwołując się natomiast do orzecznictwa Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skarżący wskazał, iż przepis art. 59 ust. 7 Prawa budowlanego stanowiący, iż stroną w postępowaniu w sprawie pozwolenia na użytkowanie jest wyłącznie inwestor dotyczy tylko postępowania zwykłego. Ograniczenia tego nie można przenosić na postępowanie o stwierdzenie nieważności. Prawo żądania wszczęcia postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej przysługuje, bowiem stronie, co wynika z treści art. 157 § 2 k.p.a. Należy przy tym uwzględnić, że stroną postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest nie tylko strona postępowania zwykłego zakończonego wydaniem kwestionowanej decyzji, lecz również każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczyć mogą skutki stwierdzenia nieważności tej decyzji. Zdaniem skarżącego, Wojewódzki Sąd Administracyjny odmówił skarżącemu przymiotu strony w postępowaniu o stwierdzenie nieważności wyłącznie w oparciu o treść art. 59 ust. 7 Prawa budowlanego. Pomimo wskazania art. 28 k.p.a. jako przepisu regulującego przymiot strony, Sąd pierwszej instancji nie odniósł się do uzasadnienia interesu prawnego podanego przez skarżącego, w ogóle nie biorąc pod uwagę, że wniosek o wszczęcie postępowania o stwierdzenie nieważności wszczyna nowe w stosunku do pozwolenia na użytkowanie postępowanie, w którym od nowa, na podstawie dostępnych argumentów należy ocenić interes prawny wnioskodawcy. Skarżący przytoczył także orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego, w którym wskazano, iż zarzuty wymienione w skardze odnośnie naruszenia przepisów k.p.a. w związku z naruszeniem przepisu art. 141 § 4 k.p.a. są w istocie uchybieniami procesowymi w rozumieniu art. 174 pkt 2 p.p.s.a. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Spółdzielnia Mieszkaniowa [...] wniosła o jej "odrzucenie" na mocy art. 178 p.p.s.a., a to z uwagi na brak legitymacji skargowej po stronie R. S. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Wyjaśnienia wymaga na wstępie, iż wbrew stanowisku prezentowanemu w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniesiona w niniejszej sprawie kasacja podlega merytorycznemu rozpoznaniu, brak jest bowiem zaistnienia warunków, o jakich mowa w art. 178 p.p.s.a. Odnosząc się do zarzutów skargi kasacyjnej, koniecznym jest podkreślenie, iż przedmiotowe postępowanie prowadzone jest w trybie tzw. nieważnościowym, co ma wpływ na granice postępowania wyjaśniającego, prowadzonego w odniesieniu do decyzji badanej, a więc decyzji w odniesieniu, do której prowadzony jest ten tryb postępowania. Ponieważ zarówno w skarżonej decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2008 r., jak i wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 3 września 2008 r. stwierdzono, iż skarżący R. S. nie posiada przymiotu strony w prowadzonym postępowaniu administracyjnym, dotyczącym stwierdzenia nieważności pozwolenia na użytkowanie, co implikowało konieczność odmowy wszczęcia postępowania w sprawie oraz uniemożliwiało merytoryczne odniesienie się do treści samego wniosku skarżącego, należało w pierwszej kolejności rozpoznać zarzut naruszenia art. 59 ust. 7 Prawa budowlanego, jako zagadnienia kluczowego dla niniejszej sprawy. Prawidłowo podnosi w uzasadnieniu skargi kasacyjnej jej autor, iż co do zasady stroną postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest nie tylko strona postępowania zwykłego zakończonego wydaniem kwestionowanej decyzji, lecz również każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczyć mogą skutki stwierdzenia nieważności decyzji (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 1 grudnia 1999 r. sygn. IV SA 2520/98, LEX nr 48669; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 stycznia 1994 r. sygn. II SA 2164/92, ONSA 1995 r. Nr 1, poz. 32). Tak więc oczywistym winno być, że nie zawsze musi zachodzić tożsamość między podmiotami w postępowaniu zwykłym i w postępowaniu, którego przedmiotem jest stwierdzenie nieważności decyzji, niemniej jednak to przedmiot decyzji pierwotnej, określa krąg podmiotów będących stroną postępowania zarówno zwykłego, jak i prowadzonego w tzw. trybie nieważnościowym. Trzeba stwierdzić, iż skoro w niniejszej sprawie przedmiotem decyzji, której dotyczył wniosek o stwierdzenie nieważności była decyzja o pozwoleniu na użytkowanie, to należy w niniejszym postępowaniu uwzględniać te normy, które obowiązywały w dacie wydania decyzji badanej, w tym także regulacje określające krąg podmiotów mogących występować jako strony tegoż postępowania. Badana decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego została wydana w dniu [...] stycznia 2007 r., zaś wniosek o stwierdzenie jej nieważności został złożony w dniu 15 października 2007 r. Oznacza to, iż zarówno ww. decyzja, jak i ww. wniosek zostały złożone po dniu wejścia w życie (tj. po dniu 11 lipca 2003 r.) ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o zmianie ustawy Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. Nr 80, poz. 718), która to ustawa w art. 1 pkt 49 wprowadziła zmianę do ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, polegającą na dodaniu do art. 59 nowego postanowienia, określonego w ust. 7, w brzmieniu: "Stroną w postępowaniu w sprawie udzielenia pozwolenia na użytkowanie jest wyłącznie inwestor". Powyższa zmiana przepisu była, więc w intencji ustawodawcy zamierzonym ograniczeniem kręgu podmiotów, którym będzie przysługiwał przymiot strony w postępowaniu administracyjnym w szeroko rozumianym procesie budowlanym, jako konsekwencja ograniczenia wynikająca z art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego. Legalne, bowiem postępowanie inwestora, który zamierza przystąpić do użytkowania obiektu wykonanego zgodnie z pozwoleniem na budowę powoduje, iż można przyjąć, że interesy innych podmiotów, które były eksponowane i podlegały ocenie we wcześniejszych etapach szeroko pojmowanego procesu budowanego, nie zostaną naruszone. Zupełnie inna przedmiotowo i podmiotowo sytuacja ma miejsce, gdy decyzja o zezwoleniu na użytkowanie obiektu jest efektem niezgodnego z prawem zachowania się inwestora (np. art. 51 Prawa budowlanego), taka jednak sytuacja w niniejszej sprawie nie zaistniała. W okolicznościach, bowiem rozpoznawanej sprawy decyzja o pozwoleniu na użytkowanie poprzedzona była pozostającą w obiegu prawnym decyzją o pozwoleniu na budowę. Tak, więc wobec wykonania przedmiotowej inwestycji na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę tzn. wykonania jej w warunkach legalnie przeprowadzonego procesu inwestycyjnego, dla ustalenia kwestii, kto posiadał legitymację do złożenia wniosku o stwierdzenie nieważności należało odwołać się do treści przepisu art. 59 ust. 7 Prawa budowlanego. Przepis ten ma charakter przepisu szczególnego w stosunku do art. 28 k.p.a., a jako taki, wbrew opinii autora skargi kasacyjnej, powoduje wyłączenie stosowania w przedmiotowym postępowaniu przepisu ogólnego, jakim jest art. 28 k.p.a. W związku z przytoczonymi wyżej okolicznościami faktycznymi, jak i uwarunkowaniami wynikającymi ze stanu prawnego, argumentację Sądu pierwszej instancji należało uznać za prawidłową, zaś stanowisko prezentowane we wniesionej skardze kasacyjnej nie mogło zostać zaakceptowane. Tym samym zarzuty kasacji dotyczące naruszenia art. 156 § 1 pkt. 2 k.p.a. polegające na jego nie zastosowaniu i na naruszeniu art. 59 ust. 7 Prawa budowlanego poprzez jego nieprawidłowe zastosowanie do postępowania o stwierdzenie nieważności uznać należy za wadliwe. Na marginesie wskazać trzeba, iż powoływany przez skarżącego wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 19 lipca 2007 r. sygn. VII SA/Wa 746/07 dotyczył innej sytuacji faktycznoprawnej sprawy, w której w stosunku do obiektu budowlanego została przeprowadzona procedura przewidziana przepisami art. 50 i art. 51 Prawa budowlanego (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 grudnia 2008 r. sygn. II OSK 1574/07 niepubl. rozpoznającego skargę kasacyjną od ww. wyroku Sądu pierwszej instancji). Tym samym nie można do niniejszego postępowania odnieść stanowiska prezentowanego we wskazanym wyżej wyroku. Nie zasługiwał również na uwzględnienie zarzut kasacji dotyczący naruszenia art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. polegający na nie zastosowaniu i nie rozpoznaniu materialnoprawnych podstaw wniosku o stwierdzenie nieważności. Skoro, bowiem organ w pierwszej fazie postępowania ustalił, że nie zostały spełnione warunki formalnoprawne poprzez brak legitymacji podmiotu wnoszącego żądanie wszczęcia postępowania, to nie mógł tenże organ rozpatrywać sprawy merytorycznie. Nie można było też skutecznie zarzucić Sądowi pierwszej instancji na podstawie art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 6 k.p.a., art. 7 k.p.a. i art. 8 k.p.a. oraz w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., iż nie dokonał on w uzasadnieniu wyroku oceny przesłanek nieważności postępowania. Skarżący formułując tak postawiony zarzut, zdaje się w ogóle nie dostrzegać, na czym polega sądowa kontrola decyzji administracyjnych. Sąd administracyjny dokonuje, bowiem jedynie oceny legalności decyzji, a jego działania nie mogą wkraczać w sferę dokonywania samodzielnych ustaleń faktycznych. Skoro organ administracyjny stwierdził, iż wniosek o wszczęcie postępowania nie spełnia wymagań formalnych, uniemożliwiając jego merytoryczną ocenę, to Sąd nie mógł podejmować działań, które by zastępowały ustalenia organów. Obowiązkiem Sądu była jedynie ocena prawidłowości stanowiska zaprezentowanego w skarżonej decyzji. Ponadto treść art. 141 § 4 p.p.s.a. wskazuje na elementy konstrukcyjne uzasadnienia wyroku sądu i w jego ramach nie mieści dokonywanie ustaleń ani ocen, wykraczających poza ramy prowadzonego postępowania administracyjnego. Wobec tego stawiany zarzut należało uznać za bezzasadny. Również na uwzględnienie nie zasługiwał zarzut naruszenia art. 156 § 1 w zw. z art. 157 § 2 k.p.a. Zarzuty skarżącego w tej kwestii sprowadzają się do błędnego, jego zdaniem przyjęcia, iż organ ma obowiązek wszczęcia postępowania z urzędu i dokonania oceny decyzji w sytuacji, gdy wniosek o stwierdzenie nieważności złożył podmiot nie posiadający legitymacji. W tym aspekcie ustalenia Sądu pierwszej instancji są prawidłowe i jako takie zasługują na akceptację. Uznanie prawdziwości tezy postawionej przez skarżącego prowadziłoby w rzeczywistości do niedopuszczalnego połączenia trybów postępowania skargowego i działania z urzędu (na zasadzie oficjalności). Uprawnienie organu administracyjnego do działania z urzędu pozostawiono w sferze uznaniowości organu, co pozostaje bez wpływu na ocenę legalności kontrolowanych decyzji w niniejszej sprawie. Na uwzględnienie nie zasługiwał również zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 i art. 157 § 2 k.p.a. i z art. 6, art. 7, art. 8 k.p.a. oraz z art. 59 ust. 7 Prawa budowlanego, poprzez przedstawienie w uzasadnieniu wyroku w ocenie autora kasacji błędnej podstawy prawnej i jej niewystarczającym uzasadnieniu. Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że uzasadnienie skarżonego wyroku nie zawiera powyżej wskazanych braków, odpowiada ono w pełni dyspozycji art. 141 § 4 p.p.s.a. Mając powyższe okoliczności na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny wobec nie stwierdzenia nieważności postępowania oraz braku uzasadnionych podstaw, na mocy art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.