II OSK 1574/07

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Wiesław Kisiel Sędziowie sędzia NSA Krystyna Borkowska sędzia NSA Zygmunt Zgierski /spr./ Protokolant Marcin Sikorski po rozpoznaniu w dniu 10 grudnia 2008 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 19 lipca 2007 r., sygn. akt VII SA/Wa 746/07 w sprawie ze skargi Z. I. oraz W. I. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2007 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz Z. I. oraz W. I. kwotę 220 (dwieście dwadzieścia) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. II OSK 1574/07 U Z A S A D N I E N I E Wyrokiem z dnia 19 lipca 2007 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu skargi Z. I. i W. I., uchylił decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2007 r. w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie nieważności decyzji o pozwoleniu na użytkowanie. W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji przytoczył następujące okoliczności faktyczne i prawne: Decyzją z dnia [...] stycznia 2007 r. Śląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, działając na podstawie art. 158 § 1 w zw. z art. 157 § 1 i § 2 oraz art. 156 § 1 pkt 2 kpa, stwierdził nieważność decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Jaworznie z dnia [...] października 2006 r., mocą której udzielono J. S. pozwolenia na użytkowanie części budynku mieszkalnego wraz z warsztatem samochodowym w przyziemiu w zakresie pomieszczeń: klatki schodowej, trzech boksów warsztatowych w przyziemiu, w tym jednego od strony zachodniej oraz dwóch pomieszczeń wc, umywalni, szatni, jadalni i kuchni dla pracowników warsztatu, dwóch pomieszczeń biurowych, węzła sanitarnego gospodarczego (biura), dwóch magazynów oraz komunikacji, a także wc damskiego na poziomie I piętra, w budynku położonym w Jaworznie. Po rozpatrzeniu odwołania J. S., Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] marca 2007 r., podjętą na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 kpa, uchylił zaskarżoną decyzję i umorzył postępowanie prowadzone przez organ I instancji w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] października 2006 r. W uzasadnieniu Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego podał, iż zgodnie z art. 59 ust. 7 ustawy Prawo budowlane stroną w sprawie pozwolenia na użytkowanie jest wyłącznie inwestor, a przepis ten odnosi się także do postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności pozwolenia na użytkowanie. Wobec powyższego Z. I. i W. I. nie posiadają przymiotu strony w postępowaniu nieważnościowym. W skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie Z. I. i W. I. nie podzielili stanowiska organu, podnieśli, że z ich wniosków toczy się szereg postępowań dotyczących realizowanej przez J. S. inwestycji i w żadnym z nich organy nie kwestionowały ich statusu jako strony postępowania. Uchylając zaskarżoną decyzję Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wskazał, iż prawo żądania wszczęcia postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej przysługuje stronie. Stroną postępowania administracyjnego, zgodnie z art. 28 kpa, jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Stroną postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest zaś nie tylko strona postępowania zwykłego zakończonego wydaniem kwestionowanej decyzji, lecz również każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczyć mogą skutki stwierdzenia nieważności tej decyzji. Sąd I instancji nie podzielił stanowiska Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, że stroną w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji o pozwoleniu na użytkowanie jest wyłącznie inwestor. W ocenie Sądu I instancji ograniczenia wynikającego z art. 59 ust. 7 ustawy - Prawo budowlane nie można przenosić na postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności, które jest postępowaniem nadzwyczajnym, odrębnym od postępowania w sprawie udzielenia pozwolenia na użytkowanie. Sąd uznał, iż w rozpoznawanej sprawie Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego nie badał przymiotu strony skarżących w oparciu o przepis art. 28 kpa i bezzasadnie przyjął, że w postępowaniu tym ma wprost zastosowanie art. 59 ust. 7 ustawy - Prawo budowlane. Ponadto organ nie wykazał, iż wnoszący odwołanie nie posiadają przymiotu strony, czym naruszył przepisy postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W skardze kasacyjnej skierowanej do Naczelnego Sądu Administracyjnego Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, reprezentowany przez pełnomocnika w osobie radcy prawnego, podniósł zarzut naruszenia prawa materialnego, tj. art. 59 ust. 7 ustawy Prawo budowlane, w brzmieniu ustalonym ustawą z dnia 27 marca 2003 r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych ustaw, poprzez błędną jego wykładnię, polegającą na przyjęciu, że stroną w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji o pozwoleniu na użytkowanie nie jest wyłącznie inwestor, lecz każda osoba, której interesu prawnego lub obowiązku postępowanie dotyczy albo która żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Autor skargi kasacyjnej podzielił pogląd wyrażony w zaskarżonym orzeczeniu, że postępowanie w sprawie o stwierdzenie nieważności decyzji jest nowym postępowaniem administracyjnym. Jednakże przy ustalaniu kręgu podmiotów, którym przysługuje przymiot strony w tym postępowaniu, zastosowanie mają przepisy ustawy - Prawo budowlane, w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 27 marca 2003 r. Zgodnie z art. 7 ustawy o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych ustaw, do spraw wszczętych, lecz niezakończonych decyzją ostateczną, stosuje się przepisy dotychczasowe. Skoro zatem postępowanie w sprawie pozwolenia na użytkowanie oraz w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji zostało wszczęte po wejściu w życie noweli, to do obu postępowań stosuje się przepisy ustawy w nowym brzmieniu. Przepis art. 59 ust. 7 ustawy - Prawo budowlane ma charakter lex specialis wobec art. 28 kpa, co oznacza, że krąg stron w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji o pozwoleniu na użytkowanie winien zostać ustalony w oparciu o art. 59 ust. 7 ustawy Prawo budowlane, nie zaś w oparciu o art. 28 kpa. Powołując powyższy zarzut w ramach podstawy kasacyjnej, o której mowa w art. 174 pkt 1 p.p.s.a., autor skargi kasacyjnej wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Sąd I instancji, a także o rozstrzygnięcie o kosztach postępowania według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Stosownie do treści art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U.Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.) - dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Mając na względzie fakt, iż w rozpoznawanej sprawie żadna z przesłanek wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. nie wystąpiła, Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany był rozpoznać sprawę wyłącznie w granicach zakreślonych skargą kasacyjną. Rozpoznawana skarga kasacyjna zawiera zarzut naruszenia przepisu prawa materialnego, tj. art. 59 ust. 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (tekst jedn.: Dz.U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118), jednak w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego nie jest on uzasadniony. Stosownie do treści art. 59 ust. 7 ustawy - Prawo budowlane stroną w postępowaniu w sprawie pozwolenia na użytkowanie jest wyłącznie inwestor. Podzielić należy jednak pogląd wyrażony w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 listopada 2006 r. o sygn. akt II OSK 1281/05 (LEX nr 317393), iż przepis ten znajduje zastosowanie jedynie w sytuacji, gdy decyzja o pozwoleniu na użytkowanie wydawana jest po zakończeniu budowy, realizowanej na podstawie funkcjonującego w obrocie prawnym pozwolenia na budowę. Stosowanie powyższego przepisu musi być zaś wyłączone w przypadku, gdy decyzja o pozwoleniu na użytkowanie zapada na skutek legalizacji samowoli budowlanej lub w postępowaniu wywołanym istotnym odstąpieniem od warunków pozwolenia na budowę i zatwierdzonego projektu budowlanego. W rozpoznawanej sprawie inwestor pierwotnie dysponował decyzją o pozwoleniu na budowę. Jednak wobec stwierdzenia nieważności części tejże decyzji, która to część nie była objęta odstępstwami od udzielonego pozwolenia, inwestor nie legitymował się już w żadnym zakresie dokumentem, który mógłby stanowić podstawę do użytkowania przedmiotowej części obiektu budowlanego. Z uwagi na fakt, iż roboty budowlane zostały wykonane w okresie ważności decyzji o pozwoleniu na budowę, należy je traktować jako inny przypadek w rozumieniu art. 50 ust. 1 pkt 1 ustawy - Prawo budowlane, wymagający wykonania określonych robót lub czynności w celu doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z prawem. W takiej sytuacji, decyzja wydana na podstawie art. 59 ust. 7 ustawy Prawo budowlane kończy jedynie postępowanie prowadzone w trybie art. 51 ustawy, w którym ustalenie przymiotu strony następuje w oparciu o art. 28 kpa. Niezależnie od powyższego zważyć należy, iż przedmiotem oceny przez Sąd I instancji był akt uchylający decyzję wydaną w postępowaniu nieważnościowym. Postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji organu administracji jest postępowaniem w nowej sprawie. Konsekwencją rozpoznania nowej sprawy jest konieczność ustalenia kręgu stron postępowania, a zatem podmiotów, które wykażą istnienie interesu prawnego, wynikającego z możliwości zastosowania wobec nich normy prawa materialnego. Stroną w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej jest nie tylko strona postępowania prowadzonego w trybie zwykłym, zakończonego wydaniem kwestionowanego rozstrzygnięcia, ale również każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczyć mogą skutki stwierdzenia nieważności tego rozstrzygnięcia (tak Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 1 grudnia 1999 r. o sygn. akt IV SA 2520/98, LEX nr 48669). Interes prawny nie jest kategorią abstrakcyjną i nie można wypowiedzieć się co do jego istnienia bądź nieistnienia bez wszechstronnego zbadania prawdopodobnego wpływu decyzji na sferę praw określonego podmiotu. Jeżeli zatem organ administracji miał wątpliwości co do tego, czy Z. I. i W. I. przysługuje przymiot strony w sprawie, zobligowany był do ich wezwania w celu wskazania konkretnych przepisów prawa materialnego, z których wywodzą oni swój interes prawny. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego właściciele sąsiedniej nieruchomości mogą mieć interes prawny, w rozumieniu art. 28 kpa, w sprawie dotyczącej stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na użytkowanie obiektu budowlanego, w stosunku do którego przeprowadzona została procedura przewidziana przepisami art. 50 i art. 51 ustawy - Prawo budowlane, jako że ich interesu prawnego mogą dotyczyć skutki stwierdzenia nieważności decyzji- interes ten może być wywodzony z prawa własności. W tym kontekście podzielić należy pogląd Sądu I instancji, iż organ administracji zaniechał ustalenia kręgu stron w nowym, nieważnościowym postępowaniu, przyjmując w sposób arbitralny, że stroną tego postępowania jest jedynie strona postępowania zwykłego. Wskazać ponadto należy, że skoro w skardze kasacyjnej nie podniesiono zarzutu naruszenia przepisów postępowania, a Sąd I instancji oparł swojej orzeczenie na naruszeniu przez organy procedury administracyjnej (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.), które to naruszenie Sąd uznał za mające istotny wpływ na wynik sprawy i z tego tylko powodu uchylił zaskarżoną decyzję, to należy uznać, że również z tej przyczyny skarga kasacyjna nie może odnieść oczekiwanego rezultatu. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 p.p.s.a.