II OSK 143/12

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Roman Hauser /spr./ Sędziowie sędzia NSA Maria Czapska – Górnikiewicz sędzia del. NSA Anna Żak Protokolant Marcin Sikorski po rozpoznaniu w dniu 17 kwietnia 2012 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej G. M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 11 marca 2009 r. sygn. akt II SA/Gd 639/08 w sprawie ze skargi G. M. oraz S. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z dnia [...] czerwca 2008 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za usunięcie drzew uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gdańsku . Wyrokiem z dnia 11 marca 2009 r., II SA/Gd 639/08 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku (zwany dalej "WSA") - po rozpatrzeniu sprawy ze skargi G. M. oraz S. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku (zwanego dalej "SKO") z dnia [...] czerwca 2008 r., nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za usunięcie drzew - skargę oddalił. W uzasadnieniu wskazano, że zaskarżoną decyzją SKO utrzymało w mocy decyzję Burmistrza Rumi z dnia [...] stycznia 2008 r., nr [...] w sprawie wymierzenia G. i S. M. kary pieniężnej w wysokości 16965,57 zł za usunięcie bez zezwolenia z terenu działki o nr ewidencyjnym [...], położonej w R. przy ul. [...], dwóch świerków. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia wskazano, że podstawą prawną skarżonej decyzji jest art. 88 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz. U. Nr 92, poz. 880 ze zmianami - zwanej dalej "uop") w związku z art. 89 uop i rozporządzeniem Ministra Środowiska z 13 października 2004 r. w sprawie wysokości stawek opłat dla poszczególnych rodzajów drzew i gatunków drzew (Dz. U. Nr 228, poz. 2306 ze zmianami - zwanym dalej "rozporządzeniem"). Adresatami decyzji byli G. i S. M. jako władający działką nr [...], położoną w R., z terenu której usunięte zostały drzewa. Jak wynika z akt sprawy w dniu 19 lipca 2007 r. dwa świerki, na polecenie G. i S. M. zostały usunięte z przedmiotowej działki, przy czym nie uzyskali oni zezwolenia na ich usunięcie. W ocenie SKO do ponoszenia odpowiedzialności za usunięcie drzew lub krzewów bez zezwolenia wystarczy samo wykazanie związku przyczynowego między działaniem określonego podmiotu a zniszczeniem drzew lub krzewów. Ten związek w ocenie organu jest niewątpliwy, gdyż świerki, zasadzone około 15 lat wcześniej, zostały usunięte przez osobę trzecią na polecenie i za zgodą współwłaścicieli nieruchomości o nr ewidencyjnym [...] w R., tj. S. i G. M. W ocenie SKO, wysokość kary została obliczona prawidłowo, zgodnie z regulacją art. 89 uop i powołanego wyżej rozporządzenia. Skargę na powyższą decyzję złożyli G. i S. M., domagając się jej uchylenia i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji bądź uchylenia i umorzenia postępowania jako bezprzedmiotowego. W uzasadnieniu skargi wskazano, że drzewa chorowały i zagrażały fundamentom domu. W miejsce wyciętych drzew zostały posadzone nowe niskopienne drzewka i krzaki trzmieliny. Ponadto, wycinając drzewa, skarżący nie wiedzieli o konieczności uzyskania zezwolenia na wycięcie drzew. W tej sytuacji, w ocenie skarżących uzasadnione byłoby umorzenie kary lub jej pomniejszenie, tym bardziej, że skarżący są emerytami. W ocenie skarżących SKO nie uwzględniło ich argumentów, że drzewa były chore i zagrażały fundamentom domu, oraz że w zamian za drzewa wycięte dokonano nowych nasadzeń. Ponadto nie uwzględniono faktu, że skarżący działali w dobrej wierze, bez świadomości, że konieczne jest zezwolenie na usunięcie drzew. W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o jej oddalenie, podtrzymując argumenty podniesione w uzasadnieniu skarżonej decyzji. W piśmie procesowym z dnia 3 lutego 2009 r., wniesionym przez pełnomocnika skarżących, sformułowano wniosek o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. Zaskarżonym decyzjom zarzucono naruszenie art. 7 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zmianami - dalej jako: kpa) poprzez brak uwzględnienia interesu skarżących i okoliczności, że drzewa zasłaniały światło dzienne i zagrażały budynkowi, co stanowi ważny fakt usprawiedliwiający oraz naruszenie art. 6 kpa poprzez potraktowanie przepisów w sposób formalny - bez odwołania się do celowości wprowadzenia danych regulacji prawnych. W ocenie pełnomocnika skarżących, skoro nie został naruszony cel uop to zasady praworządności wymagają odstąpienia od stosowania rygoru karnego. W piśmie uzupełniającym z dnia 9 marca 2009 r. pełnomocnik skarżących wskazał na uchybienia procesowe, które miały miejsce w toku postępowania, w szczególności na niekompletność protokołu z wizji lokalnej terenu objętego wycinką drzew, jego niezgodność z rzeczywistością (zwłaszcza brak określenia, gdzie znajdują się pnie wyciętych drzew, oględzin ich położenia i pomiaru pni). Wskazano także na wątpliwości co do daty wycięcia drzew. Zdaniem pełnomocnika skarżących, oprócz tych uchybień, nieprawidłowo przesłuchano G. M. jako świadka, a nie stronę, będącą też nieprawidłowo pouczoną o przysługujących jej uprawnieniach procesowych w związku z przesłuchaniem. Z kolei S. M. - jako strona - w ogóle nie brał udziału w postępowaniu, nie został przesłuchany, ani nie brał udziału w przesłuchaniu innych osób. Nadto, nie przesłuchano w charakterze świadka bezpośredniego świadka wycinki, który zgłosił zdarzenie miejskiej służbie porządkowej. W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku WSA wskazał, że skarga jest nieuzasadniona, gdyż zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem. Sąd pierwszej instancji podkreśli, że fakt wycięcia drzew nie jest kwestionowany przez strony, ani też ich udział w wycince, która została dokonana na polecenie właściciela nieruchomości, adresat decyzji wymierzającej karę pieniężną za usunięcie przedmiotowych świerków został w niniejszym stanie faktycznym prawidłowo określony, a wysokość naliczonej kary nie była kwestionowana przez skarżących. Ustosunkowując się do zarzutów skargi, wskazujących na fakt choroby drzew i związaną z tym konieczność ich usunięcia, a także na fakt, że zagrażały one fundamentom domu skarżących, WSA wskazał, że okoliczności te nie mają znaczenia dla oceny zasadności nałożenia administracyjnej kary pieniężnej za usunięcie drzew bez zezwolenia. Ustosunkowując się natomiast do zarzutów sformułowanych w pismach procesowych pełnomocnika skarżących z dnia 3 i dnia 9 marca 2009 r., dotyczących uchybień procesowych w postępowaniu przed organami administracji, Sąd pierwszej instancji stwierdził, że protokół z oględzin terenu nieruchomości sporządzony został prawidłowo i zgodnie z wymogami rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 22 września 2004 r. w sprawie trybu nakładania administracyjnych kar pieniężnych za usuwanie drzew lub krzewów bez wymaganego zezwolenia oraz za zniszczenie terenów zieleni, zadrzewień albo drzew lub krzewów (Dz. U. Nr 219, poz. 2229), a argument, iż z treści protokołu nie wynika, gdzie znajdywała się kłoda usuniętych drzew, podniesiony dopiero w postępowaniu przed Sądem, nie może być skuteczny, bowiem obecnie nie można ustalić, czy kłód tych nie było w ogóle na terenie nieruchomości skarżących i dlatego w protokole brak informacji na ten temat, czy też były, ale okoliczności tej nie odnotowano. Odnosząc się zaś do zarzutów zmierzających do zakwestionowania poprawności trybu przesłuchania świadka oraz stron, WSA zauważył zaś, że nie sposób zarzucić organom uchybienia obowiązkowi zapewnienia czynnego udziału stron w postępowaniu, gdyż strony o wszystkich czynnościach procesowych były informowane i ze swego prawa mogły korzystać. Wnosząc skargę kasacyjną pełnomocnik G. M. zaskarżył ww. wyrok w całości i wniósł o jego zmianę poprzez uwzględnienie skargi i uchylenie zaskarżonych do WSA decyzji administracyjnych i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez organ administracyjny I instancji. Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucono: 1) naruszenie przepisów postępowania administracyjnego przez organ administracyjny wydający decyzję o ukaraniu skarżących karą za wycięcie drzew bez wymaganego zezwolenia wymienionych i uzasadnionych w piśmie skarżących z dnia 3 lutego 2009 r. złożonym w WSA w dniu 6 marca 2009 r., co miało istotny wpływ na wynik sprawy; oraz 2) naruszenie prawa materialnego - przepisu art. 88 ust. 1 pkt 2 uop poprzez błędną jego wykładnię. W uzasadnieniu wskazano, że Sąd nie ustosunkował się do zarzutów skarżących dotyczących naruszenie przez organ administracyjny I instancji przepisów postępowania w toku prowadzenie sprawy, podniesionych przez skarżących - m. in. że: protokół sporządzony w dniu 20 lipca 2007 r. z oględzin i czynności ustalenia okoliczności wycięcia drzew został sporządzony z naruszenie prawa i nie zawiera bardzo istotnej okoliczności, gdzie się znajdują pnie wyciętych świerków i po ustaleniu miejsca ich położenia, wyniku ich oględzin i pomiarów oraz ewentualnego zabezpieczenie jako dowód do dalszego postępowania. Z nieprawidłowo sporządzonym protokołem wiążą się również wątpliwości co do sposobu wyliczenia kary. Istnieją też wątpliwości co do daty dokonania wycięcia. Odnośnie innych dowodów, w szczególności z zeznań świadków i stron stwierdzono, że dowody te nie mają żadnej wartości dowodowej, albowiem zostały przeprowadzone z naruszeniem prawa, gdyż organ prowadzący postępowanie nie odróżnia sytuacji prawnej strony postępowania, która ma interes prawny w sposobie rozstrzygnięcia sprawy, od świadka. Dodatkowo postępowanie zawiera bardzo istotny brak w postaci nieprzesłuchania w charakterze świadka osoby, która była bezpośrednim świadkiem wycinki i zgłosiła to wydarzenie bezpośrednio miejskiej służbie porządkowej oraz funkcjonariuszy miejskiej służbie porządkowej, którzy przybyli na miejsce wycinki bezpośrednio po zdarzeniu i mogą zeznać na temat grubości pni wyciętych drzew na wysokości 130 cm w relacji do grubości pni w miejscu przecięcia. Odnośnie zarzutu naruszenia art. 88 ust. 1 pkt 2 uop wskazano, że obowiązek uzyskania zezwolenia na wycięcie drzew nie obejmuje drzew posadzonych przez właścicieli posesji na ich małych działkach przydomowych, a ingerencja Państwa w tego typu sferę jest naruszeniem prawa własności - jednego z podstawowych praw obywatelskich gwarantowanych Konstytucją. W szczególności razi niewspółmierność kar finansowych w stosunku do stopnia naruszenia prawa. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna jest uzasadniona. Zgodnie z art. 183 § 1 ppsa NSA rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc jednak z urzędu pod rozwagę przesłanki uzasadniające nieważność postępowania sądowego, określone w art. 183 § 2 ppsa. W tej sprawie przesłanki te nie wystąpiły. W związku z tym rozważenie oceny zasadności wniesionej skargi kasacyjnej należy rozpocząć od zarzutu naruszenia prawa procesowego, gdyż zarzuty dotyczące naruszenia prawa materialnego mogą podlegać ocenie Sądu tylko w odniesieniu do prawidłowo ustalonego stanu faktycznego, stanowiącego podstawę zastosowania prawa materialnego. Przechodząc do analizy podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów naruszenia przepisów postępowania należy wskazać, że sposób sformułowania przez autora skargi kasacyjnej zarzutów skargi kasacyjnej powoduje, że NSA nie jest w stanie się do nich ustosunkować, bo w rzeczywistości nie bardzo wiadomo, jaka de facto jest treść tych zarzutów. Tak więc ich zbyt ogólne i pozbawione wymaganej przepisami ppsa minimum precyzji winno niejako automatycznie dyskwalifikować tak nieporadnie sformułowaną skargę kasacyjną. NSA w składzie orzekającym w niniejszej sprawie zgadza się jednak ze stanowiskiem NSA zajętym w uchwale pełnego składu z dnia 26 października 2009 r., I OPS 10/09 (http://orzeczenia.nsa.gov.pl), z którego wynika, że "przytoczenie podstaw kasacyjnych, rozumiane jako wskazanie przepisów, które - zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną - zostały naruszone przez wojewódzki sąd administracyjny, nakłada na Naczelny Sąd Administracyjny, stosownie do art. 174 pkt 1 i 2 oraz art. 183 § 1 ppsa, obowiązek odniesienia się do wszystkich zarzutów przytoczonych w podstawach kasacyjnych". Tak więc, pomimo pewnej niestaranności pełnomocnika strony skarżącej w formalnej warstwie skargi kasacyjnej NSA uznał, że zarzuty skargi kasacyjnej odnośnie naruszenia przepisów postępowania przez Sąd pierwszej instancji zasługują na uwzględnienie. Wbrew twierdzeniom WSA argument, iż z treści protokołu nie wynika, gdzie znajdowała się kłoda usuniętych drzew, podniesiony dopiero w postępowaniu przed Sądem, jest skuteczny. NSA wskazuje, że w postępowaniu administracyjnym jedną z podstawowych zasad jest zasada prawdy obiektywnej, nakładająca na organy administracji prowadzące takie postępowanie obowiązek zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego, aby ustalić stan faktyczny sprawy zgodny z rzeczywistością. W szczególności organ administracji jest obowiązany dokonać wszechstronnej oceny okoliczności konkretnego przypadku na podstawie analizy całego materiału dowodowego, a stanowisko wyrażone w decyzji uzasadnić w sposób wymagany przez przepisy kodeksu postępowania administracyjnego (por. np. wyrok NSA z dnia 26 maja 1981 r., SA 810/81, ONSA z 1981 r., nr 1, poz. 45). NSA podkreśla, że "jako dowolne należy traktować ustalenia faktyczne znajdujące wprawdzie potwierdzenie w materiale dowodowym, ale niekompletnym, czy nie w pełni rozpatrzonym. Zarzut dowolności wykluczają dopiero ustalenia dokonane w całokształcie materiału dowodowego (art. 80 kpa), zgromadzonego i zbadanego w sposób wyczerpujący (art. 77 § 1 kpa), a więc przy podjęciu wszystkich kroków niezbędnych dla dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, jako warunku niezbędnego wydania decyzji o przekonującej treści (art. 7 kpa)" (tak: Sąd Najwyższy w wyroku z dnia 23 listopada 1994 r., III ARN 55/94, OSNAPiUS z 1995 r., nr 7, poz. 83). Wskazana zasada musi być przestrzegana w każdym postępowaniu, ale z pewnością w sposób maksymalnie skrupulatny w postępowaniu mającym charakter karno-administracyjny jak ma to miejsce w rozpatrywanej sprawie. Słusznie więc autor skargi kasacyjnej podnosi, że - wbrew twierdzeniom WSA - brak informacji, na temat w jakim stanie i czy w ogóle wycięte drewno (kłody) po wyciętym drzewie znajduje się na posesji ma kluczowe znaczenie dla kwestii wymierzonej stronie skarżącej kary administracyjnej. NSA w pełni akceptuje też kolejny argument autora skargi kasacyjnej, że "zaniedbanie to prowadzi do potrzeby wyliczenia kary za pomocą wzoru, czego wynik może być mylny. Z doświadczenia wiadomo, że objętość pni świerków, mierzonych bezpośrednio przy ziemi jest bardzo różna. Są świerki o mniej więcej równej grubości pnia od samej ziemi wzwyż, a są też takie, które przy przyziemiu mają bardzo szerokie pnie, następnie mocno zwężające się ku górze. Ma to szczególne znaczenie w sytuacji, kiedy świerki były ścięte od ziemi w odległości 2 i 5 cm.". Nie ulega wątpliwości, że skorzystanie z dyspozycji art. 89 ust. 3 uop, a więc ustalenie obwodu do wyliczenia administracyjnej kary pieniężnej przyjąwszy najmniejszy promień pnia i pomniejszając wyliczony obwód o 10 % jest możliwe dopiero, gdy ustalenie obwodu zniszczonego lub usuniętego bez zezwolenia drzewa jest niemożliwe, z powodu braku kłody. Jak sam zaś wskazał WSA w swoim uzasadnieniu "w protokole brak informacji na ten temat, czy też były, ale okoliczności tej nie odnotowano". Z powyższych względów należy uznać, iż zarzut skargi kasacyjnej obejmujący naruszenie przepisów postępowania okazał się zasadny. Naruszenie przez Sąd pierwszej instancji przepisów proceduralnych czyni przedwczesnym odniesienie się do zarzutów skargi kasacyjnej dotyczących naruszenia pozostałych przepisów przez WSA, w tym w szczególności prawa materialnego, gdyż ocena zastosowania przepisów prawa materialnego jest ściśle uzależniona od ustalenia prawidłowego stanu faktycznego sprawy. Dopiero bowiem po przesądzeniu, że stan faktyczny przyjęty w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy, albo że nie został skutecznie podważony, można przejść do skontrolowania procesu subsumcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przez Sąd przepis prawa materialnego. Jako że w sprawie doszło do naruszenia przepisów postępowania NSA nie mógł uwzględnić wniosku autora skargi kasacyjnej o zmianę zaskarżonego wyroku poprzez uwzględnienie skargi i uchylenie zaskarżonych do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego decyzji administracyjnych i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez organ administracyjne I instancji, bowiem NSA może uchylić zaskarżone orzeczenie i rozpoznać skargę tylko, gdy nie ma naruszeń przepisów postępowania, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a zachodzi jedynie naruszenie prawa materialnego (art. 188 ppsa). Mając powyższe na uwadze należało, na podstawie art. 185 § 1 ppsa, orzec jak w sentencji wyroku. Rozpatrując sprawę ponownie WSA powinien wziąć pod uwagę zawarte w tym uzasadnieniu wskazówki NSA i prawidłowo je zastosować, biorąc pod uwagę wymagania, jakie stawiają przepisy procesowe przed kontrolującym legalność działań organów administracji Sądem pierwszej instancji. Szczególnie WSA powinien pamiętać o wadze zasady prawdy obiektywnej w postępowaniach o charakterze karno-administracyjnym, mając na uwadze, że także na gruncie prawa administracyjnego obowiązuje - oczywiście w przenośnym sensie - znana prawu karnemu zasada domniemania niewinności, rozumiana jako obowiązek wydania rozstrzygnięcia tylko, gdy zgromadzono i zbadano materiał dowodowy w sposób wyczerpujący, a więc przy podjęciu wszystkich kroków niezbędnych dla dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, jako warunku niezbędnego wydania decyzji o przekonującej treści.