II GSK 284/09

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Andrzej Kisielewicz Sędziowie NSA Rafał Batorowicz Zofia Borowicz (spr.) Protokolant Magdalena Sagan po rozpoznaniu w dniu 6 stycznia 2010 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej A. E. K. Spółki z o.o. w B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 28 października 2008 r. sygn. akt VIII SA/Wa 260/08 w sprawie ze skargi A. E. K. Spółki z o.o. w B. na decyzję Dyrektora M. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w W. z dnia [...] lutego 2008 r. nr ONW/71/2008 w przedmiocie przyznania płatności z tytułu wspierania działalności rolniczej na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania w pomniejszonej wysokości 1) uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w W.; 2) zasądza od Dyrektora M. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w W. na rzecz A. E. K. Spółki z o.o. w B. kwotę 340 (trzysta czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Zaskarżonym skargą kasacyjną wyrokiem z dnia 28 października 2008 r. o sygn. akt VIII SA/Wa 260/08 Wojewódzki Sąd Administracyjny w W., po rozpoznaniu sprawy ze skargi A. E. K. Sp. z o.o. z siedzibą w B. na decyzję Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w W. z [...] lutego 2008 r. nr [...] w przedmiocie przyznania płatności z tytułu wspierania działalności rolniczej na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania w pomniejszonej wysokości - oddalił skargę. Sąd I instancji orzekał w następującym, stanie faktycznym. W dniu 15 maja 2006 roku A. E. K. Sp. z o.o. z siedzibą w B. złożyła wniosek o przyznanie płatności z tytułu wspierania działalności rolniczej na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania na 2006 rok. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w B. decyzją z dnia [...] czerwca 2007 r. przyznał skarżącej Spółce płatność z tytułu wspierania działalności rolniczej na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania w pomniejszonej o 1238,68 zł wysokości. W uzasadnieniu decyzji organ wywiódł, że w trakcie kontroli administracyjnej wniosku wykryto nieścisłości, w związku z czym wezwano skarżącą do złożenia stosownych wyjaśnień. W skutek złożonych korekt do wniosku powierzchnia działek deklarowana we wniosku uległa zmniejszeniu z 465,37 ha do 462,34 ha, z tym że błędy dotyczące nieścisłości na działkach o nr [...] oraz [...] zostały uznane jako błędy oczywiste w myśl art. 19 rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004 z dnia 21 kwietnia 2004 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wdrażania wzajemnej zgodności, modulacji oraz zintegrowanego systemu administracji i kontroli przewidzianych w rozporządzeniu Rady (WE) nr 1782/2003 ustanawiającego wspólne zasady dla systemów pomocy bezpośredniej w zakresie wspólnej polityki rolnej oraz określonych systemów wsparcia dla rolników (Dz. Urz. L 141, 30/04/2004 P. 0018 - 005), dalej jako "rozporządzenie nr 796/2004", z uwagi na to, iż skarżąca Spółka nie zmieniła ich powierzchni deklarowanej we wniosku jako "powierzchni działki ewidencyjnej wykorzystywanej w celu rolniczym" w stosunku do powierzchni tych działek po dokonaniu korekt. Natomiast dokonano przez Spółkę w korektach pomniejszenia powierzchni działek ewidencyjnych wykorzystywanych w celu rolniczym w odniesieniu do wniosku. Organ wskazał też, że w dniach [...] października 2006 r., [...] listopada 2006 r. oraz od [...] marca do [...] marca 2007 r. w gospodarstwie Spółki jako beneficjenta przeprowadzona została kontrola na miejscu metodą inspekcji terenowej w oparciu o art. 27 rozporządzenia nr 796/2004, która wykazała, że Spółka zawyżyła powierzchnie gruntów uprawnionych do przyznanych płatności w wymiarze 0,43 ha. W wyniku złożonego przez Spółkę odwołania Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego ARiMR w W. decyzją z dnia [...] lutego 2008 r. utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Organ odwoławczy nie uznał zasadności zarzutów podniesionych w odwołaniu a dotyczących nieuwzględnienia tzw. tolerancji przy dokonywaniu pomiarów oraz wyłączenia wskazanych działek z kompensacji, a także zmniejszenia powierzchni działek na skutek bezprawnego "worania" przez sąsiadów. W konsekwencji organ odwoławczy uznał, że w tym stanie rzeczy miał zastosowanie art. 51 rozporządzenia nr 796/2004, zgodnie z którym, jeżeli różnica wynosi więcej niż 3% lub dwa hektary, ale nie więcej niż 20% zatwierdzonego obszaru, wysokość pomocy oblicza się na podstawie obszaru zatwierdzonego, pomniejszonego o dwukrotność stwierdzonej różnicy, jeżeli różnica pomiędzy obszarem zadeklarowanym a zatwierdzonym przekracza 20% zatwierdzonego obszaru pomoc nie zostanie przyznana na dany rok kalendarzowy. Na powyższą decyzję Spółka złożyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. skargę, zarzucając naruszenie zasad wynikających z przepisów kodeksu postępowania administracyjnego oraz rozporządzenia nr 796/2004 i wniosła o uchylenie skarżonego aktu oraz poprzedzającej go decyzji organu I instancji w części dotyczącej nieuzasadnionego zmniejszenia należnych płatności. Nadto w piśmie procesowym z dnia [...] października 2008 r. Spółka zarzuciła naruszenie art. 7 w zw. z art. 75, art. 77 i 78 k.p.a. poprzez nieprzeprowadzenie wyczerpującego postępowania dowodowego oraz nieprzeanalizowanie w należyty sposób treści raportów z kontroli. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Ponadto podniósł, że stosowanie techniki GPS wykorzystywanej do pomiarów powierzchni w kontroli na miejscu wynika z rozporządzenia nr 796/2004 oraz rekomendacji technicznych. Wojewódzki Sąd Administracyjny w W., jak to już wskazano na wstępie, oddalił skargę. Sąd I instancji wywiódł, że powodem wydania decyzji przyznającej płatność z tytułu wspierania działalności rolniczej na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania w pomniejszonej wysokości była stwierdzona różnica pomiędzy powierzchnią deklarowaną przez Spółkę we wniosku o przyznanie płatności rolnych a stwierdzoną w trakcie kontroli. Różnice w powierzchni działek zadeklarowanych przez skarżącą a stwierdzonych przez Agencję były następstwem nieprawidłowości leżących po stronie skarżącej i nie mieściły się w granicach tolerancji błędu. Stosowanie przez Agencję do pomiaru gruntów techniki GPS wynika z przepisów rozporządzenia nr 796/2004 oraz stosownych rekomendacji technicznych. Sąd I instancji powołał się w tej mierze na stanowisko organu odwoławczego. I tak, wielkość tolerancji obliczona jest zgodnie z zasadami określonymi przez Komisję Europejską i zamieszczonymi w Dokumencie Informacji Technicznej Komisji Europejskiej JRC IPSC(G)3/P/SKA/ska D(2003)(1576). Sposób obliczenia tolerancji pomiaru zależy od narzędzia zastosowanego do pomiaru. W przypadku pomiaru powierzchni wykonanego przy użyciu odbiorników GPS tolerancja pomiaru jest równa powierzchni będącej iloczynem obwodu działki rolnej i szerokości strefy buforowej. Jak podkreślił Sąd I instancji, przy każdej kontroli Spółka była reprezentowana przez swojego przedstawiciela, który podpisywał protokoły kontrolne, nie składając żadnych zastrzeżeń ani uwag w przedmiocie błędów dokonanych w pomiarach, czy też nieprawidłowo zastosowanej metody pomiaru. Zastrzeżeń ani uwag nie składano również do właściwego miejscowo oddziału regionalnego Agencji, zgodnie z art. 28 rozporządzenia Nr 796/2004, osobiście lub listownie, w terminie 14 dni od otrzymania kopii protokołu z czynności kontrolnych. Zdaniem Sądu I instancji, skoro przedstawiciele skarżącej podpisywali przedmiotowe protokoły bez zastrzeżeń, to nie tylko potwierdzali fakt kontroli, ale i godzili się z przyjętą metodą pomiaru. Dopiero na etapie skargi skarżąca zgłosiła zastrzeżenia dotyczące dokonanego pomiaru i nieścisłości dotyczące gruntów. Odnosząc się do zarzutu skargi w kwestii błędów, które skarżąca uważa za oczywiste a dotyczących tolerancji błędu pomiaru, zdaniem Sądu również i ten zarzut nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ przepisy prawa, które zostały powołane w zaskarżonej decyzji, dopuszczają możliwość zastosowania metod i sposobów pomiaru zastosowanego przez Agencję. Przechodząc do zarzutu dotyczącego zastosowania metody "innej", co zdaniem skarżącej stanowi naruszenie przepisu art. 28 rozporządzenia nr 796/2004, jak wskazał Sąd I instancji, wymienione kody mają służyć jedynie do zestandaryzowania szczegółowych wyników kontroli. Nadto, art. 28 ust 1 litera c/ rozporządzenia nr 796/2004 określa jedynie elementy jakie powinien zawierać prawidłowo sporządzony raport z kontroli, tj. m.in. sprawdzone działki rolne, zmierzone działki rolne, w stosownych przypadkach łącznie z liczbą drzew oraz z ich rozmieszczeniem na działce, wyniki pomiarów każdej zmierzonej działki i zastosowane metody pomiaru. Zgodnie z wyjaśnieniami Agencji zawartymi w odpowiedzi na skargę, pomiary na kontrolowanych obszarach odbywały się metodą GPS, co w protokole oznaczane jest kodem "GP". W wypadku pomiaru łącznego działek w kolumnie metoda pomiaru wpisuje się kod "In" lub "Inne". Tak więc, kody stosowane podczas kontroli mają znaczenie czysto techniczne i nie rzutują na prawidłowość pomiarów. Jak podkreślił Sąd I instancji, w trakcie kontroli Spółka była reprezentowana przez przedstawiciela lub pełnomocnika, tak więc winna zdawać sobie sprawę z tego w jaki sposób kontrolujący dokonywali pomiarów. Według Sądu I instancji, z przepisu art. 28 rozporządzenia, wbrew stanowisku skarżącej, nie wynika niedopuszczalność łącznego pomiaru dwóch lub więcej dziełek. Wymagane jest natomiast, co miało miejsce, aby dla każdej działki została podana odrębna wartość pomiaru. Zdaniem Sądu, zapis zawarty w tym przepisie w brzmieniu "wyniki pomiarów każdej zmierzonej działki" jest jednoznaczny i dotyczy wyniku pomiaru, a nie zastosowanej metody pomiaru. Innymi słowy, dla każdej działki musi zostać podana odrębna wartość pomiaru, co też Agencja uczyniła. Ponadto, zdaniem Sądu I instancji, Agencja miała podstawy do nieuwzględnienia zarzutów skarżącej, uzasadniającej nieprawidłowość pomiarów w związku z woraniem się w jej działki przez właścicieli gruntów sąsiednich. Skarżąca bowiem nie dopełniła przewidzianego w art. 68 rozporządzenia wymogu poinformowania Agencji wcześniej o tym fakcie. Sąd I instancji odnosząc się do zarzutu dotyczącego niewpisania odpowiedniego kodu DR 13- (tj. zadeklarowana powierzchnia mniejsza od stwierdzonej), który jej zdaniem "sankcjonowałby niezależnie zwiększenie płatności", wyjaśnił, że faktycznie co do tej działki przyjęto zadeklarowaną przez Spółkę powierzchnię (8,6 ha), ale ponieważ powierzchnia zmierzona w czasie kontroli mieści się w granicach powierzchni określonej przez Spółkę z uwzględnieniem tolerancji, bezzasadnym byłoby zastosowanie kodu DR 13-. Sąd uznał także za bezzasadny zarzut mierzenia łącznie działek o symbolach AG i AM, skoro łącznego pomiaru działek nie zakazuje jakikolwiek przepis. Sąd podniósł, że w kwestii działek o symbolach AM i K wiążące były deklaracje Spółki. Ponadto nie be znaczenia dla określenia prawidłowej powierzchni tych działek był fakt, iż skarżąca nie jest posiadaczem tych działek w zakresie powierzchni określonej we wniosku, co ustaliły organy w toku postępowania wyjaśniającego oraz czynności kontrolnych. Sąd I instancji nie dopatrzył się w działalności organów orzekających zasadności zarzutu naruszenia przepisów postępowania. Wskazał na uczestnictwo przedstawiciela skarżącej w czynnościach kontrolno-pomiarowych oraz małą aktywność w trakcie postępowania administracyjnego. A. E. K. Sp. z o.o. zaskarżyła powyższy wyrok w całości skargą kasacyjną, wnosząc o jego uchylenie w całości i zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi skarżąca zarzuciła: na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej: p.p.s.a.,: 1) naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: a) art. 133 §1 p.p.s.a., którego konsekwencją jest błędne ustalenie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny stanu faktycznego sprawy w zakresie dotyczącym powierzchni użytkowanych rolniczo przez skarżącą spółkę w 2006 roku działek i tym samym bezkrytyczną akceptację naruszenia przez organy administracji art. 7 i 77 k.p.a., b) poprzez oparcie rozstrzygnięcia na niepełnym materiale dowodowym, tj. z pominięciem części akt sprawy w postaci zarzutów zgłoszonych w piśmie procesowym skarżącego z dnia 1 października 2008 r.; 2) naruszenie prawa materialnego, tj.: a) art. 51 w związku z art. 30 Rozporządzenia Komisji WE nr 796/2004 poprzez błędną jego wykładnię polegającą na wadliwym przyjęciu, iż powierzchnia poszczególnej działki rolnej miast sumarycznej powierzchni działek stanowiących w myśl definicji z art. art. 49 ww. rozporządzenia stanowi bazę (podstawę obliczeniową) do stosowania tej normy prawnej; b) art. 28 Rozporządzenia Komisji WE nr 796/2004 poprzez błędną jego wykładnię polegającą na wadliwym przyjęciu, iż zastrzeżenia i inne wnioski mające sanować błędy osób uczestniczących w kontroli dokonywanej na miejscu metodą (fizycznej) inspekcji terenowej jedynie w drodze uwag zapisanych w raporcie z kontroli albo w drodze złożenia pisma do Oddziału Regionalnego Agencji w zawitym czternastodniowym terminie. Ponadto skarżąca powołała się na pkt 58 preambuły do rozporządzenia nr 796/2004, w myśl którego "W odniesieniu do wniosków o pomoc obszarową, nieprawidłowości zazwyczaj dotyczą części obszarów. Przekroczenie powierzchni wnioskowanej w odniesieniu do jednej działki może być zrównoważone poprzez zaniżenie powierzchni wnioskowanej działek z tej samej grupy upraw. Z pewnym marginesem tolerancji należy przewidzieć, że wnioski pomocowe będą dostosowywane wyłącznie do obszaru zadeklarowanego oraz że potrącenia zaczną być stosowane po przekroczeniu tego marginesu". W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżąca zarzuciła, że obowiązkiem Sądu I instancji jest skontrolowanie stanu faktycznego ustalonego w sprawie przez orzekające organy w oparciu o wszystkie materiały dowodowe zgromadzone w toku prowadzonego postępowania, co wynika z art. 133 § 1 p.p.s.a. Natomiast w rozpoznawanej sprawie Sąd I instancji nie zwrócił uwagi, iż w aktach administracyjnych brak dokumentacji fotograficznej sporządzonej przez organy kontrolujące. Uchybienie to w ocenie skarżącego miało wpływ na wynik sprawy, gdyż Sąd pomijając w swej ocenie te dowody, podzielił bezkrytycznie błędne ustalenia organów administracji odnośnie powierzchni rzeczywiście użytkowanych w 2006 roku działek. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, a z urzędu bierze pod uwagę jedynie nieważność postępowanie, której przesłanki zostały wymienione w § 2 tego artykułu, a które w niniejszej sprawie nie występują. Oznacza to, co wymaga podkreślenia, że zakres badania zaskarżonego orzeczenia wyznaczają wskazane przez stronę skarżącą podstawy kasacyjne i ich uzasadnienie. Skarżąca Spółka wniosła skargę kasacyjną na podstawach określonych w art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a., tj. zarzutach naruszenia przepisów prawa materialnego przez błędną wykładnię i zarzucie naruszenia przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego nie zasługują na uwzględnienie zarzuty skarżącej Spółki, które kwestionują prawidłowość (rzetelność) pomiarów gruntów rolnych deklarowanych przez skarżącą. Zgodzić się bowiem należy ze stanowiskiem Sądu I instancji, podzielającym stanowisko Agencji co do poprawności pomiarów gruntów, zresztą dokonanych przy obecności przedstawiciela Spółki, gdyż zastosowana przez organ metodyka pomiarów, a w szczególności oparcie ich na technice GPS, znajduje uzasadnienie w przepisach rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004 oraz w rekomendacjach technicznych. Trudno byłoby kwestionować rzetelność pomiarów choćby i z tego względu, że w odniesieniu do niektórych działek stwierdzono większy areał gruntów rolnych niż to skarżąca wcześniej deklarowała. Natomiast usprawiedliwiony jest podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia przez Sąd I instancji przepisu art. 133 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 7 i 77 k.p.a. i art. 51 ust. 1 w zw. z pkt 58 preambuły rozporządzenia nr 796/2004, a to w związku z nieskontrolowaniem zaskarżonej decyzji pod kątem zarzutu niedokonania przez Agencję kompensacji zawyżenia przez skarżącą wielkości gruntów rolnych o wielkość ich niedoszacowania na niektórych działkach. Na brak takiej kompensacji skarżąca wskazywała w piśmie procesowym z dnia [...] października 2008 r. skierowanym do Sądu I instancji. Pod tym kątem Sąd I instancji nie skontrolował zaskarżonej decyzji. Zauważyć należy, że Sąd I instancji w motywach zaskarżonego wyroku odniósł się do zarzutów dotyczących wadliwego dokonania kompensacji działek wskazanych w skardze. Umknęło natomiast uwadze Sądu I instancji, iż skarżąca w piśmie procesowym z dnia [...] października 2008 r. podniosła, poza szeregiem innych zarzutów, także zarzuty dotyczące omawianej kwestii wobec innych działek o wskazanych w tym piśmie symbolach, podkreślając przy tym, że w ten sposób organy określając błędnie obszar, który powinien być uwzględniony do obliczenia płatności, wadliwie obliczyły płatności i kwotę sankcji w przypadku płatności ONW. Ponieważ Sąd I instancji w tym zakresie nie skontrolował zaskarżonej decyzji, zatem Sąd kasacyjny nie mógł ocenić zarzutów w tym względzie formułowanych w skardze kasacyjnej. W szczególności z motywów zaskarżonego wyroku nie wynika, czy Sąd dokonał kontroli legalności zaskarżonej decyzji, mając na względzie rodzaj upraw objętych poszczególnymi działkami, a także i to, czy niektóre z nich nie były wyłączone z tego rodzaju płatności. Należy bowiem zauważyć, że z istoty sądowej kontroli administracji wynika, iż sąd orzeka wedle stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie wydania zaskarżonego aktu, a wynikającego z akt sprawy. Ma zatem ocenić na podstawie akt sprawy, jaki stan faktyczny sprawy wynika z tych akt i czy w świetle istniejącego wówczas stanu prawnego podjęte przez organ rozstrzygnięcie sprawy jest zgodne z obowiązującym prawem. Uwzględniając powyższe stwierdzić należy, że Sąd I instancji nie kontrolując zaskarżonej decyzji w powyższym zakresie naruszył tym samym przepisy wskazane w skardze kasacyjnej. Powyższe uchybienie Sądu I instancji mogło mieć istotny wpływ na wysokość pomniejszonej kwoty pomocy finansowej, wyliczonej na podstawie art. 51 ust. 1 rozporządzenia nr 796/2004. Trafnie także zarzuca skarżąca, iż z akt administracyjnych wynika, iż organ I instancji w toku prowadzonego postępowania wyjaśniającego zgromadził materiał dowodowy w postaci dokumentacji fotograficznej, której w tych aktach brak. Zdaniem skarżącej, orzekanie przez WSA w oparciu o niekompletne akta administracyjne miało wpływ na wynik sprawy, gdyż uniemożliwiło Sądowi dokonanie pełnej kontroli zaskarżonej decyzji w zakresie kwestionowanego przez skarżącą stanu faktycznego. Zarzut ten o tyle jest trafny, iż nie dysponując pełnymi aktami sprawy, tj. materiałem dowodowym dotyczącym przeprowadzonej kontroli terenowej, Sąd nie mógł odnieść się w swej ocenie do tych dowodów oraz zarzutów skarżącego. Błędnie jedynie zarzuca skarżący, że dowody te (tj. materiał fotograficzny) nie zostały mu doręczone. Przeczy temu treść notatki sporządzonej na karcie 143 akt administracyjnych. W tym stanie sprawy Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżony wyrok i sprawę przekazał do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w W. (art. 185 p.p.s.a.). Rozpoznając ponownie sprawę Sąd I instancji ograniczy zakres kontroli do kwestii wspomnianej wyżej kompensacji gruntów rolnych. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 p.p.s.a.