II SA/Bk 512/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Grażyna Gryglaszewska, Sędziowie sędzia NSA Elżbieta Trykoszko,, sędzia NSA Danuta Tryniszewska-Bytys (spr.), Protokolant Marta Anna Lawda, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 28 października 2008 r. sprawy ze skargi E. i F. N. na decyzję Wojewody P. z dnia [...] czerwca 2008 r. nr [...] w przedmiocie zgłoszenia sprzeciwu w sprawie zamiaru budowy ogrodzeń 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzające jej wydanie decyzje Starosty Powiatowego w B. P. z dnia [...].05.2008r. nr [...] oraz [...], 2. stwierdza, że zaskarżone decyzje nie mogą być wykonane do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku, 3. zasądza od Wojewody P. na rzecz skarżących E. i F. N. kwotę 500 (pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. II SA/Bk 512/08 UZASADNIENIE W dniu 23 kwietnia 2008 r. E. i F. małżonkowie N. zgłosili Staroście w B. P. zamiar przystąpienia do budowy: bramy o szerokości 6 m i ogrodzenia działki nr [...] płotem betonowo-drewniano-drutowym od strony drogi gminnej nr 83, jak również F. N. tego samego dnia zgłosił w/w organowi zamiar budowy bramy o szerokości 6 m i ogrodzenia działki nr [...] płotem betonowo-drewniano-drutowym również od strony drogi gminnej nr 83. W obydwu zgłoszeniach podano, iż bramy mają zostać wykonane z betonu, żelaza i drewna. W toku postępowania zainicjowanego w/w zgłoszeniami Starosta B. wydał następujące rozstrzygnięcia zobowiązujące inwestorów do usunięcia nieprawidłowości występujących w przedłożonych zgłoszeniach budowy: - w stosunku do inwestycji na działce nr [...] - postanowieniem z dnia [...] maja 2008r. znak [...] zobowiązał małżonków N. do przedłożenia do dnia 12 maja 2008 r. aktualnej odbitki z mapy zasadniczej z wyrysowaną i zwymiarowaną lokalizacją projektowanego ogrodzenia i bramy wjazdowej, zaś postanowieniem z dnia [...] maja 2008 r. znak [...] zobowiązał te same podmioty do uzgodnienia w terminie do 18 maja 2008 r. lokalizacji projektowanej bramy wjazdowej z [...] Dystrybucja Sp. z o. o. Zakład Sieci B. P.; - w stosunku do inwestycji na działce nr [...] – postanowieniem z dnia [...] maja 2008r. znak [...] zobowiązał F. N. do przedłożenia do dnia 12 maja 2008 r. aktualnej odbitki z mapy zasadniczej z wyrysowaną i zwymiarowaną lokalizacją projektowanego ogrodzenia i bramy wjazdowej, zaś postanowieniem z dnia [...] maja 2008 r. znak [...] zobowiązał w/w do uzgodnienia w terminie do 18 maja 2008 r. lokalizacji projektowanej bramy wjazdowej pod linią SN z [...] Dystrybucja Sp. z o. o. Zakład Sieci B. P. We wszystkich czterech postanowieniach wskazano, iż niewykonanie określonych w nich obowiązków w terminie spowoduje wydanie decyzji w formie sprzeciwu do realizacji projektowanego zamierzenia budowlanego. Dwoma decyzjami z dnia [...] maja 2008 r. oznaczonymi nr [...] oraz [...] Starosta B. wniósł sprzeciwy dotyczące budowy przedmiotowych ogrodzeń na działkach odpowiednio nr [...] i [...]. Obydwie decyzje zawierają identyczne uzasadnienia, w których wskazano, iż inwestorzy nie wykonali zobowiązań z postanowień z dnia [...] maja 2008 r. dotyczących uzgodnienia lokalizacji bram wjazdowych z [...] Dystrybucja Sp. z o. o. Zakład Sieci B. P. we wskazanym terminie do 18 maja 2008 r., w związku z czym organ był zobowiązany do złożenia sprzeciwów. Odwołanie od obydwu w/w decyzji złożyli E. i F. małżonkowie N. Podnieśli, iż wezwanie do przedłożenia aktualnej odbitki z mapy zasadniczej było nieuzasadnione, albowiem odbitka ta dotyczy mapki powykonawczej przebudowy linii średniego napięcia, która nie odzwierciedla rzeczywistego stanu rzeczy. Mapka wskazuje, jakoby w dniu 08 maja 2008 r. na gruncie znajdował się kabel energetyczny ziemny i słup SN, podczas gdy w rzeczywistości urządzenia te nie zostały jeszcze posadowione w terenie. Odwołujący się podali, iż bezprzedmiotowe było również zobowiązywanie ich do uzgodnienia lokalizacji bramy wjazdowej na działce nr [...] pod linią SN z [...] w B. P., albowiem linia ta nie jest użytkowana. O wyjaśnienia w tej sprawie zwrócili się do [...] w B. P., albowiem, ich zdaniem, linię SN posadowiono na tej działce bezprawnie i powinna zostać usunięta. Podnieśli także, iż termin końcowy wykonania zobowiązania z postanowienia z dnia [...] maja 2008 r. przypadał na dzień 18 maja 2008 r. tj. niedzielę. W stosunku do sprzeciwu dotyczącego zamierzenia budowlanego na działce nr [...] podali, iż nie uzgadniano z nimi posadowienia słupa SN naprzeciw tej działki. Zarzucili naruszenie wynikającej z Konstytucji RP zasady równości stron poprzez faworyzowanie zamierzeń [...] w B. P., którego inwestycje lokalizowane są dowolnie, bez stosownych uzgodnień z zainteresowanymi stronami – właścicielami działek, co narusza prawa stron postępowania oraz prawo do swobodnego dysponowaniu własnym gruntem wynikające z art. 5 pkt 9 ustawy prawo budowlane. Decyzją z dnia [...] czerwca 2008 r. znak [...] Wojewoda P. utrzymał w mocy obydwie decyzje z dnia [...] maja 2008 r. zawierające sprzeciwy. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, iż zarzuty podniesione przez inwestorów są nieuzasadnione, albowiem decyzje organu I instancji o wniesieniu sprzeciwów były wynikiem niezastosowania się przez strony do zobowiązań wynikających z obydwu postanowień z dnia [...] maja 2008 r. oznaczonych jako [...] i [...]. Żądanie uzgodnienia lokalizacji bram wjazdowych z zakładem energetycznym było, zdaniem Wojewody, konieczne zważywszy, że przedmiotowe bramy mają być zlokalizowane w bezpośrednim sąsiedztwie linii energetycznych, a słupy znajdą się pośrodku tych bram. Organ podał również, iż poza zakresem jego kompetencji leży rozstrzyganie kwestii pozostawienia lub usunięcia nieużytkowanej linii energetycznej, jak również legalność braku uzgodnień lokalizacji przedmiotowych linii. Skargę na powyższą decyzję złożyli do sądu administracyjnego E. i F. małżonkowie N. W uzasadnieniu skargi podnieśli, iż realizacja inwestycji w postaci ogrodzenia i bram wjazdowych ma na celu zabezpieczenie ich nieruchomości przed zniszczeniami wywoływanymi przez zwierzęta przepędzane drogą nr 83, przy której znajdują się należące do nich działki nr [...]. Wyrazili sprzeciw wobec konieczności uzyskania dla realizacji własnej inwestycji zgody [...] w B. P., który nie był zobowiązany do otrzymania ich akceptacji na projektowane posadowienie naprzeciwko działki o nr [...] słupa energetycznego. W ten sposób, jak podnieśli, doszło do naruszenia zasady równości stron, albowiem uprzednie bezprawne posadowienie linii energetycznej odbiera im obecnie prawo do ogrodzenia nieruchomości. Podnieśli również, iż ubiegali się o wydanie uzgodnienia od [...] i otrzymali je na piśmie dopiero 15 czerwca 2008 r. tj. po miesiącu od chwili złożenia wniosku. Wskazali, iż słup SN przy działce nr [...] do chwili obecnej nie został posadowiony. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując w całości argumentację z uzasadnienia zaskarżonej decyzji oraz podając, iż co do istniejącej, jak i projektowanej linii SN toczy się odrębne postępowanie, natomiast prawo własności nieruchomości nie zapewnia właścicielowi możliwości dowolnego jej zagospodarowania. W przedmiotowej sprawie lokalizacja ogrodzenia i bram koliduje z istniejącą i projektowaną linią energetyczną, stąd zasadne było uzgodnienie tego przedsięwzięcia z właściwym zakładem energetycznym. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie, albowiem organy administracyjne rozpoznające przedmiotową sprawę dopuściły się licznych naruszeń norm procesowych, nie wskazanych w skardze, a dostrzeżonych przez sąd z urzędu, które to naruszenia miały istotny wpływ na wynik sprawy i zobowiązywały sąd do uchylenia decyzji wydanych w obydwu instancjach na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w zw. z art. 135 i art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), powoływanej dalej jako p.p.s.a. Przede wszystkim organ I instancji przedwcześnie zadecydował o wniesieniu obydwu sprzeciwów, a więc zarówno w sprawie dotyczącej ogrodzenia na działce nr [...], jak i ogrodzenia na działce nr [...]. W postanowieniach z dnia [...] maja 2008 r. zobowiązujących małżonków N. (znak [...]) oraz F. N. (znak [...]) do uzgodnienia lokalizacji projektowanych bram wjazdowych z Zakładem Energetycznym ustalono ostatni dzień wykonania zobowiązania na 18 maja 2008 r. Jak trafnie zauważyli skarżący w odwołaniu – była to niedziela, a więc dzień ustawowo wolny od pracy. Zgodnie z przepisem art. 57 § 4 Kpa, jeżeli koniec terminu przypada na dzień ustawowo wolny od pracy, za ostatni dzień terminu uważa się najbliższy następny dzień powszedni. Przeniesienie tej regulacji w realia sprawy niniejszej oznacza, iż ostatnim dniem na wykonanie przez skarżących zobowiązania do przedstawienia uzgodnienia z Zakładem Energetycznym powinna być nie ustawowo wolna od pracy niedziela 18 maja 2008 r., ale następny dzień powszedni, czyli poniedziałek 19 maja 2008r. Tymczasem właśnie w poniedziałek, a więc ostatniego dnia, w którym mogło zostać wykonane zobowiązanie, zostały wniesione w obydwu sprawach sprzeciwy. Takie postępowanie jest nie tylko naruszeniem przepisu art. 57 § 4 Kpa, ale również podważa zaufanie obywateli do organów władzy publicznej, przez co stanowi uchybienie podstawowej zasadzie postępowania administracyjnego wyrażonej w art. 8 Kpa – zasadzie zaufania do tych organów. Wskazać również trzeba na nieprawidłowości w doręczeniu stronom wezwań do przedłożenia uzgodnień z Zakładem Energetycznym. Obydwa doręczenia postanowień z dnia [...] maja 2008 r. naruszały zasady doręczeń przewidziane w art. 43 (doręczenie zastępcze) i 46 Kpa. Przede wszystkim na zwrotnych potwierdzeniach odbioru tych postanowień widnieją jedynie imiona i nazwiska osób, którym doręczyciel korespondencję zostawił: w sprawie znak [...] – "M. N.", w sprawie znak [...] – "B. N.", bez wskazania dat odebrania korespondencji oraz bez wskazania na odwrotnej stronie potwierdzenia odbioru relacji osoby kwitującej odbiór korespondencji w stosunku do adresatów (co powinno nastąpić poprzez zakreślenie specjalnie w tym celu przygotowanego pola). Tymczasem art. 43 Kpa wyraźnie uzależnia skuteczność doręczenia w przypadku nieobecności adresata (tzw. doręczenia zastępczego) od tego, by przesyłka została odebrana przez osobę uprawnioną, tzn. dorosłego domownika, sąsiada, dozorcę domu, a nadto pod warunkiem, że osoby te podjęły się oddania pisma adresatowi. Powyższy krąg osób został tak pomyślany, by prawdopodobieństwo domniemania, iż przesyłka dotarła do rąk uprawnionej osoby, było jak najwyższe. Zachowanie reguł ustalonych w art. 43 Kpa ma bowiem zagwarantować adresatowi, iż przesyłka, na wypadek jego nieobecności, zostanie mu przekazana w najbliższym możliwym terminie. Z kolei zgodnie z art. 46 Kpa odbierający pismo potwierdza doręczenie swym podpisem ze wskazaniem daty doręczenia, która co do zasady umożliwia ustalenie początkowej daty biegu różnego rodzaju terminów w postępowaniu administracyjnym. Przedmiotowych dat nie wskazano. Biorąc pod uwagę, iż zwrotne potwierdzenia odbioru postanowień z dnia [...] maja 2008 r. nie zawierały ani wskazania daty doręczenia, ani relacji podmiotu podpisanego na nich w stosunku do stron, nie można było przyjąć, iż zobowiązania do przedstawienia uzgodnień z Zakładem Energetycznym zostały skutecznie stronom doręczone, że strony miały realną możliwość wykonania tych zobowiązań, a w związku z tym, że organy mogły zastosować wskazany w tych postanowieniach rygor wniesienia sprzeciwu. W tym miejscu podnieść również trzeba, iż nawet przyjmując, że postanowienia z dnia [...] maja 2008 r. zostałyby doręczono stronom prawidłowo, nie do zaakceptowania byłby wyznaczony przez organ termin na wykonanie zobowiązania w postaci przedłożenia uzgodnień z Zakładem Energetycznym. Postanowienia ustalające w/w obowiązki wydano [...] maja 2008 r. wyznaczając końcową datę złożenia uzgodnień na 18 maja 2008 r. (prawidłowo – 19 maja 2008 r.). Biorąc pod uwagę, iż przeznaczono zaledwie 10 dni na wykonanie przedmiotowego zobowiązania, a więc faktycznie na: doręczenie postanowień, udanie się przez strony do Zakładu Energetycznego celem złożenia wniosku o uzgodnienie, wydanie uzgodnienia, jego doręczenie organowi oraz mając na uwadze przypadające w tym czasie dni wolne od pracy (sobota, niedziela), należy uznać, iż termin ten był zdecydowanie zbyt krótki i faktycznie uniemożliwiał stronom prawidłowe wykonanie obowiązku. Należy również wskazać, iż nałożenie na inwestora w drodze postanowienia wydanego na podstawie art. 30 ust. 2 ustawy z dnia 07 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.) obowiązku uzupełnienia zgłoszenia o określone braki powoduje przerwanie trzydziestodniowego terminu do zgłoszenia sprzeciwu. Konsekwentnie więc uzupełnienie zgłoszenia powoduje, że ten termin liczy się od początku tj. od daty złożenia uzupełnienia. Organ powinien mieć czas na zapoznanie się z kompletnym zgłoszeniem. Może się bowiem okazać na skutek uzupełnienia, że będzie miał do czynienia z innym rodzajowo zgłoszeniem niż pierwotnie złożone (vide Z. Niewiadomski "Prawo budowlane. Komentarz", Wydawnictwo C.H.Beck, Warszawa 2006, s. 373). Skoro zatem termin wynikający z art. 30 ust. 5 pr. budowlanego nie biegnie po wezwaniu do uzupełnienia zgłoszenia, organ w sprawie niniejszej nie był ograniczony dochowaniem terminu 30 dni na wniesienie sprzeciwu, liczonego od dnia wpływu zgłoszeń w ich pierwotnej, niekompletnej wersji tj. od 23 kwietnia 2008 r., ale od daty uzupełnienia. W konsekwencji termin wyznaczony stronom na przedstawienie uzgodnienia powinien być znacznie dłuższy, przez to bardziej realny do dochowania. Nie jest również możliwa, zdaniem składu orzekającego w sprawie niniejszej, pozytywna ocena dokonanego przez organ odwoławczy połączenia do wspólnego rozpoznania w II instancji dwóch oddzielnych spraw, rozstrzygniętych w I instancji dwoma odrębnymi postanowieniami z dnia [...] maja 2008 r.: znak [...] dotyczącym działki nr [...] i znak [...] dotyczącym działki nr [...]. Kodeks postępowania administracyjnego tylko w jednym przepisie reguluje zasady łączenia dwóch lub więcej toczących się spraw do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia. Zgodnie z art. 62 Kpa w sprawach, w których obowiązki wynikają z tego samego stanu faktycznego oraz z tej samej podstawy prawnej i w których właściwy jest ten sam organ administracji publicznej, można wszcząć i prowadzić jedno postępowania dotyczące więcej niż jednej strony. Przepis ten, jak wskazuje się w orzecznictwie i doktrynie, ma zastosowanie wyłącznie w sytuacji wielości (różnych) stron, których interesy prawne oparte są na tej samej podstawie (tym samym przepisie prawa) i faktycznej (identyczny zespół okoliczności). Jest to tzw. konstrukcja współuczestnictwa formalnego. Charakterystyczną jej cechą jest, że mamy do czynienia z różnymi i odrębnymi sprawami administracyjnymi, które tylko formalnie są prowadzone łącznie (w jednym postępowaniu), z uwagi na to, że dotyczą tego samego przedmiotu (np. identycznego zamierzenia budowlanego, identycznego przedmiotu wywłaszczenia), jednak w wyniku tego procesowego połączenia żadna z nich nie traci swojej indywidualności (vide B. Adamiak, J. Borkowski "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz", Wydawnictwo C.H.Beck, Warszawa 2006, tezy do art. 62 Kpa). Z przedstawioną sytuacją nie mamy do czynienia w sprawie niniejszej, w której organ odwoławczy orzekł jednym rozstrzygnięciem w dwóch różnych, także pod względem przedmiotowym, sprawach, bo dotyczących innych zamierzeń budowlanych - odrębnych ogrodzeń działki nr [...] i działki nr [...], przy braku tożsamości stron (jedno zgłoszenie wspólne małżonków, drugie wyłącznie F. N.), nadto w których organ pierwszoinstancyjny prowadził dwa odrębne postępowania zakończone dwoma odrębnymi rozstrzygnięciami. Każda z tych spraw była oddzielną sprawą administracyjną, zainicjowaną odrębnym zgłoszeniem o zamiarze budowy różnych ogrodzeń (oddzielnie co do działki nr [...] i działki [...]). Przedstawiony stan faktyczny nie wyczerpywał dyspozycji przepisu art. 62 Kpa i brak było podstaw do połączenia postępowań i rozstrzygnięcia tych spraw jedną decyzją (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 08 czerwca 2006 r. w sprawie sygn. akt IV SA/Wa 152/06, Lex nr 219269). Nota bene odzwierciedlenia czynności połączenia w aktach sprawy nie można zauważyć, jej wyrazem pozostaje wyłącznie "wspólna" decyzja organu odwoławczego. Dodać trzeba, że fakt złożenia przez strony odwołań w jednym piśmie procesowym nie stał na przeszkodzie rozdzielnemu ich rozpoznaniu (nadaniu biegu jednocześnie dwóm wniesionym w jednym piśmie odwołaniom i ich rozpoznaniu dwiema decyzjami). Przepisy Kpa nie zawierają wyrażonego expressis verbis warunku wnoszenia odwołania oddzielnie dla każdej decyzji, zatem dopuszczalne jest złożenie ich w jednym piśmie procesowym, co nie oznacza jednak, iż w takiej sytuacji – ma również nastąpić ich łączne rozpoznanie. Ponadto organ odwoławczy nie wskazał w sentencji swego rozstrzygnięcia, na jakiej podstawie orzekł jedną decyzją w dwóch sprawach oraz nie wskazał motywów takiego postępowania w uzasadnieniu decyzji z dnia [...] czerwca 2008 r. Wskazać także należy, iż sentencja tego rozstrzygnięcia jest wewnętrznie sprzeczna, albowiem podano w niej, iż rozpatrzeniu poddano dwa odwołania od dwóch decyzji, a sentencja brzmi "utrzymuję w mocy zaskarżoną decyzję". Nadto trzeba podnieść, iż zgodnie z przepisem art. 30 ust. 2 ustawy z dnia 07 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.) w zgłoszeniu zamiaru budowy należy określić rodzaj, zakres i sposób wykonywania robót budowlanych oraz termin ich rozpoczęcia. Organ obowiązany był zatem ocenić, czy przedstawione zgłoszenia odpowiadają w/w warunkom. Na mapie stanowiącej załącznik do zgłoszenia budowy ogrodzenia działki nr [...] planowane ogrodzenie zaznaczono nie tylko po granicy z działką nr [...], ale również z działką [...]. Okoliczność ta nie została wyjaśniona. Podzielić należy natomiast stanowisko organu, iż nie miała wpływu na przedmiotowe postępowanie ocena legalności posadowienia na gruncie urządzeń przesyłowych (zarówno istniejących, jak i projektowanych). Powinna być ona przeprowadzona w odrębnych postępowaniach, nie mających wpływu na wynik niniejszego. Z tego też względu sąd nie znalazł podstaw do uwzględnienia wniosku skarżących "o przełożenie terminu rozprawy" z dnia 17 października 2008 r. (k. 24). Biorąc pod uwagę, że stwierdzone przez sąd nieprawidłowości wystąpiły zarówno w postępowaniu przed organem I instancji, jak i przed organem odwoławczym, który nie tylko nie wyeliminował uchybień pierwszoinstancyjnych, ale i sam orzekł z naruszeniem zasad prowadzenia postępowania administracyjnego, należało uchylić zarówno zaskarżoną decyzję, jak i obydwa rozstrzygnięcia wydane w I instancji z dnia [...] maja 2008 r. na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w zw. z art. 135 p.p.s.a. Przy ponownym rozpoznawaniu sprawy na skutek niniejszego wyroku organ I instancji wyeliminuje wskazane uchybienia, przede wszystkim ponownie oceni prawidłowość zgłoszeń o zamiarze prowadzenia robót budowlanych, rozważy konieczność uzupełnienia zgłoszenia, w tym uwzględni złożoną do akt decyzję Starosty B. z dnia [...] lipca 2007 r. o pozwoleniu na budowę oraz demontaż linii energetycznych i stacji transformatorowych, jak również pozostałe dokumenty znajdujące się w aktach dotyczące modernizacji sieci energetycznych w rejonie wsi B. Nadto rozważy sposób liczenia terminów procesowych (rozdział 10 Kpa), jak również prawidłowo zastosuje przepisy procesowe o doręczeniach, w tym doręczeniach zastępczych (rozdział 8 Kpa). W wypadku ponownego zaskarżenia przez strony wydanych w sprawie w przyszłości rozstrzygnięć organ II instancji będzie miał na uwadze uregulowane w Kpa zasady łącznego rozpoznawania różnych spraw administracyjnych i właściwie oceni możliwość zastosowania przepisu art. 62 Kpa. Mając powyższe na uwadze na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w zw. z art. 135 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzeczono jak w sentencji. W pkt 2. wyroku orzeczono w oparciu o art. 152 cyt. ustawy. O zwrocie kosztów postępowania sądowego od organu na rzecz skarżących orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a.