II SA/Łd 430/08

Dnia 28 października 2008 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi - Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Grzegorz Szkudlarek, Sędzia WSA Renata Kubot-Szustowska (spr.), Sędzia WSA Jolanta Rosińska, Protokolant asystent sędziego Anna Łuczyńska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 października 2008 roku sprawy ze skargi P. L. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie hurtowni i magazynu 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. na rzecz P. L. kwotę 757 (siedemset pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. LS Decyzją z dnia [...] nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. utrzymało w mocy decyzję z dnia [...] nr [...], wydaną przez Architekta Miasta, Dyrektora Wydziału Planowania Przestrzennego i Ochrony Zabytków Urzędu Miasta Ł., działającego z upoważnienia Prezydenta Miasta Ł., po rozpatrzeniu wniosku P. L., prowadzącego Przedsiębiorstwo Wielobranżowe P. w Ł. o odmowie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji, polegającej na budowie hurtowni i magazynu artykułów przemysłowych wraz z przyłączami oraz infrastrukturą drogową i wjazdem na działkę z ul. Ś. T., przewidzianej do realizacji w Ł., przy ul. Ś. T. nr 55 (działka nr 4). W sprawie ustalono następujący stan faktyczny: Decyzją z dnia [...] nr [...] Prezydent Miasta Ł. odmówił P. L. ustalenia warunków zabudowy dla opisanej wyżej inwestycji. W uzasadnieniu decyzji wskazano, iż działka sąsiaduje z działką niezabudowaną oraz działką zabudowaną jednorodzinnym budynkiem mieszkalnym. W obszarze poddanym analizie występuje podział funkcji terenu na strefy: po zachodniej stronie A. W. rzeka S. oddziela dzielnicę składowo – przemysłową z elementami handlu od zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, po wschodniej stronie – wzdłuż rzeki S. rozciąga się szeroki pas zieleni nieurządzonej ze szczątkową, drobną zabudową mieszkaniową, po południowej stronie ulicy Ś. T. znajdują się tereny Klubu Sportowego S., zaś na północ od rzeki S., poza pasem zieleni, występuje zabudowa jednorodzinna. Zdaniem organu, wprowadzenie funkcji składowania i handlu wraz z intensywną obsługą komunikacyjną w obszar drobnej zabudowy jednorodzinnej i zieleni nieurządzonej nie znajduje uzasadnienia. Po stronie wschodniej A. W. nie występują budynki o tak dużych gabarytach jak wnioskowana inwestycja, a zatem nie można wyznaczyć wskaźnika powierzchni nowej zabudowy. Ponadto przedmiotowa działka przylega bezpośrednio do koryta rzeki S., zaś zgodnie z art. 83 ust. 1 Prawa wodnego, na obszarach dolin rzecznych zabrania się wykonywania robót oraz czynności, które mogą utrudniać ochronę przed powodzią. W wyniku złożonego przez P. L. odwołania, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł., decyzją z dnia [...] nr [...] uchyliło powyższe rozstrzygnięcie w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Decyzją z dnia [...] Prezydent Miasta Ł. ponownie odmówił P. L. ustalenia warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji na terenie nieruchomości przy ul. Ś. T. nr 55. Decyzją z dnia [...] nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł., po rozpatrzeniu kolejnego odwołania, złożonego przez P. L., utrzymało w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie organu I instancji. Na powyższą decyzję P. L. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi, który wyrokiem wydanym w dniu 17 października 2006 r. w sprawie o sygn. akt II SA/Łd 688/06 uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, że dla terenu, na którym znajduje się działka, należąca do P. L., brak jest ustalonego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, co oznacza, iż inwestor zobowiązany jest do uzyskania decyzji o warunkach zabudowy stosownie do treści art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. nr 80, poz. 717 z późn. zm.). Ponadto wydanie decyzji o warunkach zabudowy terenu musi być poprzedzone przeprowadzeniem przez właściwy organ postępowania wyjaśniającego w zakresie spełnienia przesłanek, o których mowa w art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, przy zachowaniu warunków określonych w przepisach rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 roku w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. nr 164, poz. 1588). W ocenie Sądu, w rozpatrywanej sprawie, na podstawie zgromadzonego w sprawie materiału, w tym zwłaszcza załączników graficznych nie sposób zweryfikować, czy spełnione zostały zasady wyznaczania obszaru analizowanego określone w § 3 ust. 2 rozporządzenia, tj. czy granice obszaru zostały wyznaczone w prawidłowej odległości, gdyż nie wskazano, jaka jest szerokość działki objętej wnioskiem ani jaką skalę odległości przyjęto. Ponadto nie znajduje, zdaniem Sądu, uzasadnienia w przepisach prawa sposób dokonania analizy urbanistycznej tego obszaru. Zaniechano bowiem, na mapie wyznaczającej granice obszaru analizowanego, wyznaczenia tych działek sąsiednich, które położone są po zachodniej stronie A. W. Sąd wskazał wszakże, że uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji z uwagi na dostrzeżone uchybienia, nie przesądza, że po ich usunięciu winna zapaść pozytywna dla inwestora decyzja o warunkach zabudowy. Obowiązkiem organów administracji publicznej jest bowiem dokonanie ponownej analizy wniosku strony o wydanie decyzji o warunkach zabudowy. Rozpoznając sprawę ponownie organy będą zaś miały na uwadze, iż spośród działek znajdujących się na obszarze analizowanym, należy dokonać takiego wyboru działek zabudowanych i dostępnych z tej samej drogi publicznej, który to wybór zapewni zachowanie ładu przestrzennego oraz uwzględni walory architektoniczno – krajobrazowe. Obowiązkiem organów będzie również rozpoznanie zgłoszonego wniosku w kontekście regulacji zawartej w art. 61 ust. 1 pkt 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W przypadku bezpośredniego przylegania nieruchomości skarżącego do koryta rzeki, chodzi tu o zgodność żądanej decyzji z przepisami ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. – Prawo wodne (Dz. U. z 2005 r. nr 239, poz. 2019 ze zm.). W dniu 12 czerwca 2007 r. Prezydent Miasta Ł. wydał decyzję nr [...], którą ponownie odmówił ustalenia warunków zabudowy dla wnioskowanej inwestycji. Od powyższej decyzji P. L. wniósł odwołanie. Decyzją nr [...] z dnia [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze uchyliło powyższą decyzję i przekazało sprawę organowi I instancji do ponownego rozpoznania stwierdzając, że organy nie wypełniły zaleceń zawartych w uzasadnieniu przywołanego wyżej wyroku Sądu. Po ponownym rozpoznaniu sprawy, decyzją z dnia [...] nr [...], Prezydent Miasta Ł. powtórnie odmówił P. L. ustalenia warunków zabudowy dla wnioskowanej inwestycji. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ I instancji wskazał, że planowana inwestycja nie spełnia warunku tzw. dobrego sąsiedztwa, sformułowanego w pkt 1 ust.1 art. 61 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, gdyż w bezpośrednim sąsiedztwie wnioskowanego terenu brak jest wzorców, których funkcja i gabaryty pozwoliłyby na ustalenie cech dla planowanego zamierzenia budowlanego. Dodatkowo podniesiono również, iż brak jest możliwości stwierdzenia, czy decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi, tj. ustawą z dnia 18 lipca 2001r. Prawo wodne, ponieważ strefa przypływów i wezbrań powodziowych powinna zostać określona w planie zagospodarowania terenu. Umożliwiłoby to formułowanie zakazów, określonych w art.83 ust.1 tej ustawy. W ocenie organu brak ten oznacza, iż nie został spełniony warunek, określony w art.61 ust.1 pkt 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, ponieważ nie można stwierdzić, czy lokalizacja planowanej inwestycji nie znajduje się w strefie ochronnej. Od powyższej decyzji P. L. wniósł odwołanie, wnosząc o jej uchylenie w całości i ustalenie warunków zabudowy zgodnie z wnioskiem. Odwołujący wniósł również o dopuszczenie przez organ odwoławczy dowodu z opinii biegłego z zakresu urbanistyki na okoliczność wyznaczenia sąsiedztwa działki nr 4 w rozumieniu rozporządzenia Ministra Infrastruktury oraz art. 61 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i dokonania analizy urbanistycznej terenu stanowiącego sąsiedztwo działki nr 4 oraz określenie, czy zabudowa na terenie analizowanym pozwala na ustalenie wymagań dla wnioskowanej inwestycji. Inwestor stwierdził, że organ naruszył szereg zasad postępowania – art. 6, art. 7, art. 8 i art. 12 k. p. a., a w szczególności zasadę związania organu administracji oceną prawną wyrażoną w orzeczeniu sądu administracyjnego – art. 153 p. p. s. a. Odnosząc się do stanowiska organu I instancji, dotyczącego niespełnienia wymagań określonych w ustawie Prawo wodne, odwołujący wskazał natomiast, iż nie należy utożsamiać obszaru doliny rzecznej z obszarem bezpośredniego zagrożenia powodzią. Z całą pewnością natomiast lokalizowana inwestycja nie znajduje się w strefie ochronnej, bowiem nie należy do kategorii obszarów, wymienionych enumeratywnie w art.82 ust.1 ustawy Prawo wodne. W dniu 27 marca 2008 r. do Samorządowego Kolegium Odwoławczego wpłynęło pismo pełnomocnika inwestora, w którym podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie podniósł, że na terenie będącym przedmiotem analizy wybudowany został kolejny obiekt handlowy A., którego parametry mogą służyć do ustalenia wymagań dla wnioskowanego przez inwestora zamierzenia. Decyzją z dnia [...] nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy decyzją organu I instancji. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Kolegium powołało brzmienie art. 59 i art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym stwierdzając, że wnioskowana inwestycja nie spełnia pierwszego z określonych przez ustawodawcę warunków dla wydania pozytywnej decyzji, zawartych w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy, tj. zasady dobrego sąsiedztwa. Powołując się na § 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego organ odwoławczy uznał, że obszar analizowany powinien zostać wyznaczony w taki sposób, aby pozwolił organowi dokonać najbardziej optymalnej oceny sytuacji faktycznej pod względem możliwości zrealizowania planowanej inwestycji z zachowaniem warunków ustawowych. W przedmiotowej sprawie obszar ten wyznaczono w promieniu trzykrotnej szerokości frontu działki objętej wnioskiem – minimalnej odległości wyznaczonej przepisami rozporządzenia, co, zdaniem Kolegium, nie stanowi naruszenia przepisu § 3 ust. 2 rozporządzenia. Ponadto granice wyznaczonego obszaru, obejmujące teren w promieniu aż 456 m od granic działki, dają wystarczający obraz stanu zagospodarowania poddanego analizie terenu. W tym kontekście organ odwoławczy uznał za nieuzasadniony zarzut odwołania, dotyczący błędnego wyznaczenia obszaru analizowanego, jak i wniosek dotyczący dopuszczenia dowodu z opinii biegłego. Organ odwoławczy podniósł, że w granicach obszaru analizowanego znajdują się działki zagospodarowane w sposób podobny lub zbliżony do wnioskowanej zabudowy, co dotyczy obiektów lokowanych po zachodniej stronie A. W., które uwzględnia przeprowadzona analiza urbanistyczna. Zdaniem Kolegium, w ocenie możliwości realizacji wnioskowanej inwestycji nie można pominąć jej wpływu na otoczenie w sensie pewnej urbanistycznej całości. Kwestia uwzględnienia wymagań ładu przestrzennego, istniejącego w otoczeniu działki, objętej wnioskiem jest, zdaniem Kolegium, zasadnicza z punktu widzenia rozstrzygnięcia. Organ odwoławczy podniósł, że bezpośrednie sąsiedztwo działki, objętej wnioskiem, stanowią tereny otwarte, niezurbanizowane, stanowiące tereny zieleni urządzonej, rozległy teren klubu sportowego S. oraz zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna i wielorodzinna. Jedyny obiekt usługowy na tym terenie to hurtownia elektrotechniczna, zlokalizowana w niewielkich parterowych obiektach. Planowany obiekt – hala magazynowa o powierzchni 7350 m² i wysokości ok. 10 nie nawiązuje funkcją ani parametrami do żadnego ze znajdujących się tam obiektów, co zdaniem Kolegium, oznacza, że realizacja takiego zamierzenia na wskazanym przez inwestora terenie godziłoby w istniejący tam ład przestrzenny, w rozumieniu art. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Kolegium nie podzieliło natomiast opinii organu I instancji w kwestii sprzeczności planowanej inwestycji z przepisami odrębnymi, w tym przypadku normą art. 83ust. 1 ustawy Prawo wodne. Na powyższą decyzję P. L. złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi, wnosząc o jej uchylenie oraz uchylenie poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. Zaskarżonej decyzji skarżący zarzucił naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, w szczególności naruszenie art. 61 ust. 1 pkt 1, art. 6 ust. 2 pkt 1, art. 1 ust. 1 oraz art. 1 ust. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, art. 21 ust. 1 i art. 64 Konstytucji RP oraz § 3 – 8 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W ocenie strony skarżącej w aktach sprawy znajduje się zdjęcie satelitarne obszaru, który powinien być poddany rzetelnej analizie urbanistycznej, wyznaczonej w oparciu o długość frontu działki nr 4. Z obrazu tego terenu, w ocenie skarżącego, wyraźnie wynika, że dostępne z tej samej drogi publicznej na wyznaczonym terenie są nie tylko działki wymienione w decyzji organu i instancji, ale i inne działki, których zabudowa i sposób zagospodarowania bez wątpienia pozwalają na wyznaczenie wskaźnika powierzchni zabudowy do powierzchni działki, szerokości frontowej elewacji i wysokości budynku – mowa tu o zabudowanych działkach o numerach 51, 52, 53/1, 53/2, 53/3, 53/4 oraz zabudowanych ostatnio działkach numer: 40, 41/39, 41/40, 41/41 i 41/43. Wszystkie te działki są dostępne z tej samej drogi publicznej i znajdują się po zachodniej stronie A. W., lecz mieszczą się w granicach obszaru analizowanego. Skarżący podkreślił, że jedyną regułą, w oparciu o którą organ administracji publicznej ma prawo badać, czy spełnione są wymogi tzw. "dobrego sąsiedztwa" jest reguła wyrażona w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Organ nie ma prawa naginać sąsiedztwa do bliżej nieokreślonego ustawowo i ocenianego uznaniowo przez organ "bezpośredniego sąsiedztwa". Ponadto ani Prezydent Miasta Ł., ani Kolegium nie rozpatrzyło wystarczająco zebranego materiału dowodowego, co doprowadziło do ograniczenia wolności zagospodarowania terenu, która jest elementem konstytucyjnie chronionego prawa własności m. in. nieruchomości. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Powołując się na orzecznictwo Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi Kolegium wywiodło, że szczególna sytuacja związana ze stanem zagospodarowania obu stron ulicy stanowić może podstawę do ograniczenia analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu wyłącznie do jednej strony tej ulicy, co zachodzi w przedmiotowej sprawie. A. W. jest bowiem granicą terenów o diametralnie różnym sposobie zagospodarowania. Stanowisko to, jak podniesiono w uzasadnieniu odpowiedzi na skargę, podzielone zostało przez tutejszy Sąd w wyroku z dnia 16 maja 2008r., w sprawie o sygn.akt II SA/Łd 995/07. W piśmie z dnia 22 września 2008r. pełnomocnik skarżącego, odnosząc się do wywodów, zawartych w odpowiedzi na skargę podniósł, iż przywołany wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 16 maja 2008r. w sprawie o sygn.akt II SA/Łd 995/07 "daje argumenty na poparcie stanowiska zaprezentowanego w skardze a nie w odpowiedzi na skargę". W związku z "ewidentnym i istotnym" naruszeniem ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym przez organy samorządowe, pełnomocnik skarżącego wniósł nadto o wydanie postanowienia sygnalizacyjnego, w trybie art. 155 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. Zgodnie bowiem z brzmieniem art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola wspomniana sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (§ 2). Sąd administracyjny, uwzględniając skargę, uchyla decyzję w całości albo części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa, dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub też inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Jeżeli natomiast zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub innych przepisach - stwierdza nieważność decyzji w całości lub części. Stwierdzenie wydania decyzji z naruszeniem prawa wchodzi zaś w grę, o ile zachodzą przyczyny, określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub innych przepisach (art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej w dalszej części rozważań p. p. s. a.). Po myśli art. 134 § 1 p. p. s. a. rozstrzygając daną sprawę, sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi, może zastosować przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach, prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 p. p. s. a.). Biorąc pod uwagę tak zakreśloną kognicję oraz przyczyny wzruszenia decyzji, Sąd stwierdził, że zaskarżone orzeczenie narusza przepisy prawa materialnego oraz normy procedury administracyjnej, w stopniu określonym w cytowanym przepisie. W pierwszym rzędzie wskazać należy na znaczenie ocen prawnych oraz wskazań co do dalszego postępowania, zawartych w prawomocnym wyroku tutejszego Sądu z dnia 17 października 2007r., sygn.akt II SA/Łd 688/06, wydanym w badanej sprawie. Zgodnie bowiem z treścią art.153 p.p.s.a. ocena wspomniana oraz zawarte w uzasadnieniu wyroku wytyczne wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia. W rozpoznawanej sprawie odznacza to, po pierwsze: iż "(...) ograniczenie obszaru analizowanego i poszukiwanie zabudowy po jednej tylko stronie A. W. nie ma umocowania w przepisach prawa. (...) Poszukiwanie działki sąsiedniej z zabudową dającą podstawy dla ustalenia cech planowanej inwestycji powinno odbywać się w granicach tzw. sąsiedztwa urbanistycznego, wyznaczonego granicami obszaru analizowanego, nie może zaś ograniczyć się do działek sąsiednich graniczących ze sobą bądź też leżących po tej samej stronie ulicy czy zlokalizowanych jeszcze inaczej w odniesieniu do wyznaczonego przez organ według pozaustawowych kryteriów punktu terenu (...)" (str.8-9 uzasadnienia wyroku z dnia 17 października 2007r.) Po wtóre: obowiązkiem organów, ponownie rozpatrujących sprawę było dokonanie "takiego wyboru działek zabudowanych i dostępnych z tej samej drogi publicznej, który to wybór zapewni zachowanie ładu przestrzennego oraz uwzględni walory architektoniczno-krajobrazowe" oraz rozpoznanie zgłoszonego wniosku w kontekście regulacji, zawartej w art.61 ust.1 pkt 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym – w przypadku bezpośredniego przylegania nieruchomości skarżącego do koryta rzeki, w aspekcie ograniczeń, wynikających z ustawy Prawo wodne. (str.10 uzasadnienia wyroku). Jakkolwiek zatem oczywiste jest, na co wskazuje Samorządowe Kolegium Odwoławcze w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, iż wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 17 października 2007r. nie przesądził (bo przesądzić nie mógł) treści wydawanych następnie w sprawie decyzji administracyjnych, nie oznacza to, iż wykonanie jego wytycznych sprowadzić należy do poszukiwania innego uzasadnienia dla zastosowanego de facto ograniczenia badania wyznaczonego obszaru analizowanego. Jak bowiem wynika ze sporządzonej ponownie analizy urbanistycznej, wykreślony i przyjęty ostatecznie do analizy obszar, odpowiada wymogom, określonym w § 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, jednakże wnioski z tej analizy wywiedzione sprzeczne są z treścią art.61 ust.1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Cytowany przepis, wielokrotnie przywoływany zarówno przez organy orzekające w sprawie jak i przez skarżącego, wymaga bowiem by co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, była zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Jak wspomniano, spełnienie powyższego warunku, podlega ocenie poprzez badanie obszaru analizowanego. Badanie wspomniane i stosowne wnioski, obejmować winny wszakże cały obszar analizowany a nie jedynie jego część, choćby nawet racjonalnie wydzieloną. Nie negując bowiem faktu, iż w istocie A. W. stanowi granicę terenów o różnym stopniu zurbanizowania i zagospodarowania, brak jest podstaw prawnych do przyjęcia, iż może ona spełniać rolę granicy, do której zawężana jest analiza urbanistyczna, jak w rozpoznawanej sprawie. O ile bowiem tego rodzaju cezurę mógłby zawierać miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, o tyle żaden przepis prawa nie daje podstaw do czynienia tego w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy. W szczególności podstawy takiej nie stanowi ogólne powoływanie się na ochronę ładu przestrzennego, w rozumieniu art.2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, ponieważ celowi temu służyć ma właśnie regulacja, określona w art.61 ust.1 ustawy. Ponadto, jak wskazał Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, w uzasadnieniu wyroku z dnia 17 października 2007r., w sprawie o sygn.akt II SA/Łd 688/06, należyta ocena przesłanek, określonych w art.61 ust.1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wymaga uwzględnienia zasady, wynikającej z art.6 ust.2 pkt 1 tejże ustawy, zgodnie z którą każdy ma prawo, w granicach określonych ustawą, do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami, ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy, jeżeli nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego oraz interesu osób trzecich. (str.7 uzasadnienia wyroku). Oznacza to, iż ustawa określa granice zagospodarowania terenu, plan zagospodarowania terenu albo decyzja o warunkach zabudowy natomiast – jego warunki. Ścieśniająca wykładnia przepisu art.61 ust.1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, według której pozytywna decyzja o warunkach zabudowy zależałaby od wyodrębnienia w obszarze analizowanym "podprzestrzeni" o jednorodnym zagospodarowaniu, stanowiącej wzorzec dobrego sąsiedztwa, jest niedopuszczalna w świetle zasady (ustawowo ograniczonej) swobody gospodarowania terenem, określonej w art.6 ust.2 pkt 1. Na marginesie powyższych rozważań wskazać też należy, iż podobny pogląd prawny wyrażony został przez tutejszy Sąd, w przywołanym w odpowiedzi na skargę wyroku z dnia 16 maja 2008r., sygn.akt II SA/Łd 995/07. ("ograniczenie przez organ analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu wyłącznie do części terenu wyznaczonego granicami obszaru analizowanego, a usytuowanego po południowej stronie ulicy S. należało ocenić jako dowolne i nie znajdujące oparcia w przepisach prawa (...) zaś przywołane przez organy argumenty pozaprawne nie mogą prowadzić do obejścia przepisu prawa, który uzależnia wydanie decyzji o warunkach zabudowy od zaistnienia warunków w nim przewidzianych"). Pogląd ten, Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę w całości podziela. Oceniając natomiast wykonanie wytycznych, dotyczących rozpoznania zgłoszonego wniosku w kontekście jego zgodności z przepisami ustawy z dnia 18 lipca 2001r. Prawo wodne (tekst jednolity Dz.U. nr 239 z 2005r., poz. 2019 ze zm.) wskazać należy na brak należytej analizy żądania w tym zakresie. Zgodnie bowiem z treścią art.82 ust. 1 powołanej ustawy, obszary bezpośredniego zagrożenia powodzią obejmują: 1. tereny między linią brzegu a wałem przeciwpowodziowym lub naturalnym wysokim brzegiem, w który wbudowano trasę wału przeciwpowodziowego, a także wyspy i przymuliska; 2. obszar pasa nadbrzeżnego w rozumieniu ustawy o obszarach morskich Rzeczypospolitej Polskiej i administracji morskiej; 3. strefę przepływów wezbrań powodziowych określoną w planie zagospodarowania przestrzennego na podstawie studium, o którym mowa w art. 79 ust. 2. Z oczywistych względów zatem, teren objęty wnioskiem inwestora nie może być (w każdym razie obecnie) zaliczony do wspomnianej kategorii. Tym niemniej po myśli art.83 ust.1 powołanej ustawy obszary potencjalnego zagrożenia powodzią obejmują tereny narażone na zalanie w przypadku: 1) przelania się wód przez koronę wału przeciwpowodziowego; 2) zniszczenia lub uszkodzenia wałów przeciwpowodziowych; 3) zniszczenia lub uszkodzenia budowli piętrzących albo budowli ochronnych pasa technicznego. W stosunku do tych terenów dyrektor regionalnego zarządu gospodarki wodnej może, w drodze aktu prawa miejscowego, wprowadzić zakazy, o których mowa w art.40 ust.1 pkt 3 (lokalizowania inwestycji zaliczanych do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, gromadzenia ścieków, odchodów zwierzęcych, środków chemicznych, a także innych materiałów, które mogą zanieczyścić wody, prowadzenia odzysku lub unieszkodliwiania odpadów, w tym w szczególności ich składowania), o ile jest to uzasadnione potrzebą ochrony wód, lub zakazy, o których mowa w art.82 ust.2 (zakaz wykonywania robót oraz czynności, które mogą utrudnić ochronę przed powodzią, w szczególności m.in. wykonywania urządzeń wodnych oraz wznoszenia innych obiektów budowlanych; zmiany ukształtowania terenu, składowania materiałów oraz wykonywania innych robót, z wyjątkiem robót związanych z regulacją lub utrzymywaniem wód), o ile jest to uzasadnione względami bezpieczeństwa ludzi i mienia. Wymagało zatem ustalenia, czy teren inwestycji może być zaliczony do obszarów potencjalnie zagrożonych powodzią, czy stosowny akt został przez właściwy organ wydany w stosunku do obszarów, przylegających bezpośrednio do rzeki S. oraz czy i ewentualnie jakie wynikają zeń zakazy. Fakt, iż brak jest miejscowego planu zagospodarowania terenu, w którym obszary te winny zostać uwzględnione nie oznacza, iż stosowny akt nie został wydany. Przepis art.84 ustawy Prawo wodne wymaga zaś, by obszary, o których mowa w art.79 ust.2 (obszary wymagające ochrony przed zalaniem z uwagi na ich zagospodarowanie, wartość gospodarczą lub kulturową, obszary bezpośredniego zagrożenia powodzią i obszary potencjalnego zagrożenia powodzią) uwzględniać nie tylko przy sporządzaniu studiów i planów, lecz również w decyzji o warunkach zabudowy. Brak koniecznych ustaleń we wspomnianym zakresie oznacza, iż organy nie wykonały wytycznych, zawartych w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 17 października 2007r. Biorąc pod uwagę powyższe, na podstawie art.145 § 1 pkt 1 lit a i c p.p.s.a. orzeczono o uchyleniu zaskarżonej decyzji, uznając to za wystarczające dla końcowego załatwienia sprawy. O kosztach postępowania rozstrzygnięto na podstawie art. 200 p.p.s.a., zasądzając na rzecz skarżącego ich zwrot w kwocie równiej uiszczonemu przezeń wpisowi sądowemu (500,00,-zł.), opłacie od pełnomocnictwa (17,00,-zł.) oraz wynagrodzeniu pełnomocnika, będącego radcą prawnym, określonemu na podstawie § 14 ust. 2 pkt 1 lit c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28.września 2002r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz.U. nr 163, poz. 1349 ze zm.) na kwotę 240,00,-zł. Z uwagi natomiast na charakter prawny zaskarżonej decyzji, niepodlegającej wykonaniu i nienadającej się do wykonania, za bezprzedmiotowe uznano rozstrzyganie, w trybie art. 152 p.p.s.a., w sprawie jej wykonywania. A. B.