II GSK 165/09

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Andrzej Kisielewicz (spr.) Sędziowie Stanisław Gronowski NSA Joanna Kabat-Rembelska Protokolant Magdalena Sagan po rozpoznaniu w dniu 4 listopada 2009 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Małopolskiego Komendanta Wojewódzkiego Policji w K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w K. z dnia 28 października 2008 r. sygn. akt III SA/Kr 581/08 w sprawie ze skargi Z. U. – H. "M." J. M. Spółka jawna w G. na decyzję Małopolskiego Komendanta Wojewódzkiego Policji w K. z dnia [...] marca 2008 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w K. wyrokiem z dnia 28 października 2008 r. o sygn. akt III SA/Kr 581/08 uwzględnił skargę Z. U. – H. "M." J. Marszałek Spółka jawna w G. i uchylił decyzję Małopolskiego Komendanta Wojewódzkiego Policji z dnia 11 marca 2008 r. nr [...] oraz poprzedzającą ja decyzję Komendanta Powiatowego Policji z dnia 17 stycznia 2008 r. w sprawie nałożenia kary pieniężnej. Sąd I instancji orzekł w następującym stanie faktycznym i prawnym. Komendant Powiatowy Policji w K. decyzją z dnia 17 stycznia nr [...] wydaną na podstawie art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz. U. z 2007 r., nr 125, poz. 874) nałożył na Z. U. – H. "M."" J. Marszałek Spółka Jawna, dalej spółka "M." karę pieniężną w kwocie 8500 zł. W uzasadnieniu decyzji organ I instancji podał, że J. C. kierowca pojazdu marki Star o numerze rejestracyjnym [...] wykonywał w dniu 20 listopada 2007 r. w miejscowości B. na drodze nr A4 przewóz rzeczy na potrzeby własne. Organ ustalił, że J. C. w dniu kontroli pracował jako kierowca w spółce "M." na podstawie umowy zlecenia a nie umowy o pracę, dlatego powinien był okazać wypis z licencji na wykonywanie transportu drogowego rzeczy. Komendant Wojewódzki Policji w K. utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ powołał się na definicję przewozu na potrzeby własne obowiązującą w dniu wydania decyzji w I instancji. Zdaniem organu odwoławczego kierowca J. C. nie spełnił jednego z warunków wymienionych w definicji przewozu na potrzeby własne (pojazd był prowadzony przez kierowcę, który nie był pracownikiem przedsiębiorcy) i dlatego należało przyjąć, że ten przejazd stanowił wykonywanie transportu drogowego w rozumieniu ustawy o transporcie drogowym. Ponadto organ II instancji podniósł, że kierowca nie okazał zaświadczenia potwierdzającego zatrudnienie i spełnienie wymagań określonych w ustawie, do czego był zobowiązany na podstawie art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 17 listopada 2006 r. o zmianie ustawy o transporcie drogowym oraz o zmianie ustawy Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2006 r., nr 235, poz. 11701) zgodnie z którym, kierowcy, o których mowa w art. 3 ust. 2 i art. 4 ust. 1, do czasu uzyskania wpisu do prawa jazdy potwierdzającego odbycie szkolenia okresowego, obowiązani są mieć przy sobie i okazywać na żądanie uprawnionego organu wydane przez przewoźnika drogowego zaświadczenie potwierdzające zatrudnienie i spełnienie wymagań określonych w ustawie oraz w ustawie, o której mowa w art. 1. Organ II instancji podkreślił, że przepis ten stosuje się odpowiednio do przewoźnika drogowego wykonującego osobiście przewozy jak również do niezatrudnionego przez przewoźnika drogowego kierowcy wykonującego przewozy na jego rzecz. Wojewódzki Sąd Administracyjny w K. po rozpoznaniu skargi spółki "M." stwierdził, że decyzje organów I i II instancji naruszają przepisy art. 92 ust. 1, art. 92 a w zw. z art. 4 ust. 4, art. 5 i art. 87 ust. 1 ustawy o transporcie drogowym prawo w stopniu uzasadniającym ich uchylenie. Sąd I instancji uznał, że organy błędnie dokonały kumulacji przepisów dotyczących kar za wykonywanie transportu drogowego bez wymaganej licencji oraz przepisów regulujących wykonywanie transportu drogowego na potrzeby własne z naruszeniem warunków dotyczących dokumentacji pracy kierowcy w zakresie wystawiania kierowcy zaświadczenia o jego zatrudnieniu oraz spełnieniu wszystkich wymagań określonych ustawą. Taka kumulacja jest niedopuszczalna, ponieważ nie uwzględnia odrębności tych regulacji. Sąd I instancji podkreślił, że główna różnica wynika z celu wykonywania transportu lub przewozu, tj. z tego czy ma charakter zarobkowy czy nie. Przewóz drogowy na potrzeby własne odbywa się pomocniczo wobec podstawowej działalności gospodarczej. Rozróżnienie transportu i przewozu przekłada się na gruncie ustawy o transporcie drogowym na zakres obowiązków, które ciążą na wykonujących przewóz albo transport. Sąd I instancji zaznaczył, że o obowiązku posiadania stosownych zaświadczeń stanowi art. 87 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 w/w ustawy w ten sposób, że od osób wykonujących przewóz drogowy (w zakresie tego pojęcia mieści się transport drogowy i niezarobkowy przewóz drogowy) wymaga się okazania podczas kontroli karty opłaty drogowej, karty kierowcy, zapisów urządzenia rejestrującego samoczynnie prędkość jazdy, czas jazdy i czas postoju, obowiązkowe przerwy i czas odpoczynku oraz zaświadczenie albo oświadczenie, o których mowa w art. 31 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o czasie pracy kierowców (Dz. U. Nr 92, poz. 879, z 2005 r. Nr 180, poz. 1497 oraz z 2007 r. Nr 99, poz. 661); od wykonujących transport drogowy wymaga się wypisu z licencji a od wykonujących przewóz drogowy wykonywany na potrzeby własne wymaga się z kolei wypisu zaświadczenia, o którym mowa w art. 33 ust. 10 w/w ustawy (zaświadczenia potwierdzającego zgłoszenie przez przedsiębiorcę prowadzenia przewozów drogowych jako działalności pomocniczej w stosunku do jego podstawowej działalności gospodarczej), o ile nie zachodzą podmiotowe wyłączenia na podstawie art. 33 ust. 2 ustawy). Zdaniem Sądu I instancji w rozpoznawanej sprawie organy I i II instancji nie przeprowadziły w sposób wyczerpujący postępowania wyjaśniającego co do charakteru wykonywanego przewozu drogowego, co w konsekwencji doprowadziło do niedopuszczalnego na gruncie przepisów ustawy o transporcie drogowym skumulowania w jednej decyzji naruszeń odnoszących się do dwóch rodzajów przewozu drogowego. Od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w K. Małopolski Komendant Wojewódzki Policji wniósł skargę kasacyjną, w której na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej p.p.s.a., zarzucił naruszenie: 1) art. 145 ust.1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. przez uwzględnienie skargi pomimo, że organ nie dopuścił się wskazanych przez sąd naruszeń przepisów art. 92 ust. 1, art. 92a w zw. z art. 4 ust. 4, art. 5 i art. 87 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz. U. z 2007 r., Nr 125, poz. 874) a postępowanie administracyjne nie było dotknięte żadną z wad uzasadniających ponowne rozpoznanie sprawy przez ten organ; 2) art. 134 § 1 przez błędne ustalenie, że przedmiotem sprawy było nałożenie na stronę kary pieniężnej za brak zaświadczenia potwierdzającego zgłoszenie przez przedsiębiorcę prowadzenia przewozów drogowych jako działalności pomocniczej w stosunku do podstawowej działalności gospodarczej, o którym mowa w art. 87 ust. 2 w zw. z art. 33 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym, co doprowadziło do niedopuszczalnej kumulacji z karą za wykonywanie transportu drogowego bez licencji, podczas gdy organ nie zastosował wskazanych przepisów, a nałożona kara pieniężna dotyczyła braku zaświadczenia o zatrudnieniu kierowcy oraz niespełnienia przez niego wszystkich wymagań określonych ustawą, o których mowa w art. 5 ust.1 ustawy z dnia 17 listopada 2006 r. o zmianie ustawy o transporcie drogowym oraz o zmianie ustawy Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. Nr 235, poz. 1701). 3) art. 141 § 4 p.p.s.a. przez nieodniesienie się w uzasadnieniu wyroku do stanowiska organu, że zasadne było nałożenie kary za naruszenie opisane w pkt 1.8 załącznika do ustawy o transporcie drogowym, tj. za wykonywanie przez stronę transportu drogowego lub przewozu na potrzeby własne z naruszeniem warunków dotyczących dokumentacji pracy kierowcy w zakresie wystawienia kierowcy zaświadczenia poświadczającego jego zatrudnienie oraz spełnienie wszystkich wymagań określonych ustawą, podczas gdy to właśnie naruszenie było jedną z podstaw nałożenia kary i wymagało rozstrzygnięcia Sądu. Mając powyższe na uwadze Małopolski Komendant Wojewódzki Policji wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości, przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania i zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna jest całkowicie bezzasadna. Przede wszystkim należy przyznać rację stwierdzeniom Sądu I instancji, że organy administracyjne obu instancji nie przeprowadziły w sposób odpowiedni postępowania wyjaśniającego co do charakteru wykonywanego przez uczestnika przewozu drogowego w dniu 11 listopada 2007r. W protokole kontroli z tego dnia stwierdzono, że kierowca nie był zatrudniony w firmie "M.", wykonywał przewóz na potrzeby własne tej firmy i że nie posiadał zaświadczenia na przewozy na potrzeby własne oraz zaświadczenia od pracodawcy o przebytych badaniach lekarskich i psychotechnicznych. Te ustalenia faktyczne, dokonane podczas kontroli znajdują potwierdzenie w notatce urzędowej z dnia 20 listopada 2007 r. Na tym etapie postępowania nie było więc mowy o posiadaniu (nieposiadaniu) przez kierowcę innych dokumentów, wymaganych przy wykonywaniu transportu drogowego. W zawiadomieniu Komendy Powiatowej Policji w Krakowie z dnia 12 grudnia 2007 r. o wszczęciu postępowania w tej sprawie stwierdzone podczas kontroli pojazdu naruszenie prawa – ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym, również określono jako wykonywanie przewozu rzeczy na potrzeby własne bez wypisu z zaświadczenia na przewozy drogowe na potrzeby własne i z naruszeniem innych wymagań określonych ustawą. W decyzji organu I instancji z dnia 17 stycznia 2008 r. przedmiot naruszenia nie został jasno określony, ponieważ powtórzono jedynie treść Lp 1.8 załącznika do ustawy: "wykonywanie transportu drogowego lub przewozu na potrzeby własne z naruszeniem warunków dotyczących dokumentacji pracy kierowcy..." Z tak sformułowanej sentencji decyzji nie wynika, czy uczestnik został ukarany za wykonywanie transportu drogowego, czy też za wykonywanie przewozu na potrzeby własne – z naruszeniem pewnych wymagań. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia organ sprecyzował jednak przedmiot naruszenia, stwierdzając, że uczestnik wykonywał przewóz na potrzeby własne nie spełniając wymagań określonych ustawą. W żaden więc sposób z treści tej decyzji oraz ze wspomnianych dokumentów stanowiących podstawę jej wydania, nie można wywieść, że organ potraktował sporny przewóz inaczej jak wykonywanie przewozu na potrzeby własne. Organ odwoławczy decyzją z dnia 11 marca 2008 r. utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. W jej uzasadnieniu zmienił jednakże kwalifikację przewozu uznając, że było to wykonywanie transportu drogowego, a nie przewóz na potrzeby własne. Pomijając już, że przepis art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. nie przewiduje zmiany decyzji w ramach rozstrzygnięcia organu odwoławczego o utrzymaniu zaskarżonej decyzji w mocy, trzeba zauważyć, że przytoczone okoliczności nie najlepiej świadczą o rozeznaniu organów administracyjnych w materii, o której orzekają. Świadczą natomiast dostatecznie o bezzasadności kierowanych pod adresem Sądu I instancji zarzutów co do błędnej oceny ustaleń faktycznych, poczynionych w postępowaniu administracyjnym. Dokonana przez organ II instancji zmiana kwalifikacji spornego przewozu, który, jak ustaliły organy, był faktycznie przewozem wykonywanym na potrzeby firmy "M.", nie zaś na rzecz podmiotu zewnętrznego, nie broni tego rozstrzygnięcia przed zarzutem niedopuszczalnego skumulowania kar za naruszenia określone w Lp. 1.1 i 1.8 załącznika do ustawy. Przepis art. 4 pkt 3 lit. a ustawy o transporcie drogowym jako transport drogowy traktuje również każdy przejazd drogowy, wykonywany przez przedsiębiorcę pomocniczo w stosunku do działalności gospodarczej, niespełniający warunków, o których mowa w pkt 4 art. 4. Nie wynika z tego jednak, że każdy (w tym jednorazowy) przewóz pomocniczy, o którym mowa w art. 4 ust. 3 lit a w związku z pkt 4 stanowi wykonywanie transportu drogowego, z którym wiąże się obowiązek posiadania licencji na podjęcie i wykonywanie transportu drogowego, przewidziany w art. 5 ust. 1 ustawy. Podstawą tego stwierdzenia są przepisy art. 5 ust. 1 w związku z art. 4 pkt 17 ustawy. Licencja na podejmowanie i wykonywanie transportu drogowego jest wymagana tylko wtedy, gdy wykonywanie transportu drogowego stanowi działalność gospodarczą (art. 4 pkt 17 ustawy). Ustawa o transporcie drogowym nie zawiera "własnej" definicji działalności gospodarczej. W świetle art. 2 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej działalność gospodarczą charakteryzują trzy cechy: zarobkowy charakter oraz wykonywanie w sposób zorganizowany i ciągły. Nie ulega wątpliwości, że sporny przewóz służył potrzebom własnym uczestnika, nie miał zatem charakteru zarobkowego. Nie ustalono również, że uczestnik wykonywał inne przewozy poza tym jednym, skontrolowanym przypadkiem, co mogłoby być ewentualnie przesłanką stwierdzenia, że jego działalność w tym zakresie ma charakter zorganizowany i ciągły. Mając to wszystko na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 w związku z art. 183 § 1 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji.