III SAB/Łd 23/08

Dnia 28 października 2008 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział III w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA: Janusz Nowacki Sędziowie Sędzia NSA: Teresa Rutkowska (spr.) Sędzia WSA: Monika Krzyżaniak Protokolant Asystent sędziego Katarzyna Orzechowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 października 2008 roku sprawy ze skargi G. L. na bezczynność Dyrektora Aresztu Śledczego w Ł. w przedmiocie wznowienia postępowania w sprawie dodatku z tytułu wysługi lat zobowiązuje Dyrektora Aresztu Śledczego w Ł. do wydania orzeczenia w przedmiocie wniosku skarżącego o wznowienie postępowania zakończonego decyzją personalną Nr [...] z dnia [...] roku, w terminie jednego miesiąca od dnia doręczenia organowi akt administracyjnych wraz z odpisem prawomocnego wyroku. III SAB/Łd 23/08 U Z A S A D N I E N I E W dniu 19 sierpnia 2008 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi wpłynęła skarga G. L. na bezczynność Dyrektora Aresztu Śledczego w Ł. w przedmiocie wznowienia postępowania zakończonego decyzją ostateczną – decyzją personalną Nr [...] z dnia [...]. W uzasadnieniu skarżący wskazał, że w dniu 4 stycznia 2008 r. złożył wniosek o wznowienie postępowania zakończonego decyzją Nr [...] z dnia [...] w zakresie ustalenia mu z dniem 1 kwietnia 2007 r. wysokości dodatku z tytułu wysługi lat, powołując się na art. 145 § 1 pkt 5 i pkt 8, art. 147 oraz art. 148 k.p.a. Wniosek został doręczony Dyrektorowi Aresztu Śledczego w Ł. w dniu 7 stycznia 2008 roku. Na przedmiotowy wniosek nie uzyskał jednak żadnej odpowiedzi. W dniu 16 kwietnia 2008 r. skarżący złożył zatem skargę na brak działania Dyrektora Aresztu Śledczego do Dyrektora Okręgowego Służby Więziennej w Ł., która doręczona została 18 kwietnia 2008 roku. Również na to pismo skarżący nie uzyskał odpowiedzi. W dniu 16 lipca 2008 r. G. L. wniósł zatem do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi, za pośrednictwem Dyrektora Aresztu Śledczego w Ł., skargę na bezczynność Dyrektora Aresztu Śledczego w Ł. W ocenie skarżącego wskazane wyżej okoliczności uzasadniały wniesienie skargi na bezczynność organu administracyjnego. W odpowiedzi na skargę Dyrektor Aresztu Śledczego w Ł. wniósł o jej oddalenie. W uzasadnieniu organ wskazał, że wyrokiem z dnia 8 listopada 2007 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi (sygn. akt III SA/Łd 268/07) uchylił decyzję Dyrektora Okręgowego Służby Więziennej w Ł. oraz poprzedzającą ją decyzję Dyrektora Aresztu Śledczego w Ł. Nr [...] z dnia [...] ustalającą skarżącemu okres służby uprawniający do dodatku za wysługę lat. Sąd stwierdził, że w świetle przepisów ustawy o Służbie Więziennej brak jest podstaw prawnych do wydania decyzji zaliczającej, bądź odmawiającej zaliczenia funkcjonariuszowi okresów służby i pracy podlegających uwzględnieniu przy ustalaniu stażu uprawniającego do dodatku za wysługę lat Ustalenie stażu funkcjonariusza uprawniającego do dodatku za wysługę lat jest elementem postępowania wyjaśniającego i dowodowego i nie stanowi przedmiotu odrębnej sprawy administracyjnej. Winno stanowić zatem jeden z elementów będących przedmiotem uzasadnienia decyzji. Sąd analizując przepisy ustawy o Służbie Więziennej wskazał, że nie było podstawy prawnej do wydania odrębnej decyzji określającej wymiar okresów służby i pracy uprawniający do dodatku za wysługę lat. W tym stanie rzeczy, zgodnie ze wskazaniami Sądu, Dyrektor Aresztu Śledczego wydał decyzję o umorzeniu postępowania w przedmiocie ustalenia kpt. G. L. okresu służby uprawniającego do dodatku za wysługę lat. Organ stwierdził, że skarżący w swoim wniosku o wznowienie postępowania powołuje się właśnie na ten wyrok, dotyczący decyzji Nr [...], ale po jej uchyleniu w mocy pozostała decyzja personalna nr [...] Dyrektora Aresztu Śledczego w Ł. z dnia [...] ustalająca wysokość uposażenia zasadniczego oraz dodatków o charakterze stałym w tym dodatku za wysługę lat. Nie ustalała ona natomiast okresów służby i pracy podlegających uwzględnieniu przy ustalaniu stażu uprawniającego do dodatku za wysługę lat. Jak dalej wskazał organ, decyzja personalna nr [...] z dnia [...] również regulowała tylko wysokość uposażenia zasadniczego i dodatków o charakterze stałym od dnia 1 kwietnia 2007 r. Z tych względów, w ocenie organu, wniesiona skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Z załączonych akt administracyjnych wynika, że decyzją personalną z dnia [...], nr [...] Dyrektor Aresztu Śledczego w Ł., działając na podstawie art. 104 k.p.a. oraz art. 31 ust. 1 pkt 4 i art. 100 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 26 kwietnia 1996 roku o Służbie Więziennej (tj. Dz. U. z 2002 r., Nr 207, poz. 1761 ze zm.) [dalej ustawa o Służbie Więziennej] i § 2 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 7 lutego 2002 roku w sprawie dodatków o charakterze stałym do uposażenia zasadniczego funkcjonariuszy Służby Więziennej (Dz. U. Nr 14, poz. 137) ustalił G. L. na dzień 1 stycznia 2007 roku okres służby uprawniający do dodatku za wysługę lat w wymiarze 9 lat, 4 miesiące i 25 dni. Od powyższej decyzji G. L. wniósł odwołanie podnosząc, że jest ona sprzeczna z zasadą poszanowania praw nabytych. Nadmienił, iż od dnia 1 stycznia 2003 roku pobierał dodatek za wysługę lat w wysokości 15%, a zatem zmniejszenie jego wymiaru uważa za nieuzasadnione. Decyzją z dnia [...] (znak [...]) Dyrektor Okręgowy Służby Więziennej w Ł. utrzymał zaskarżoną decyzję organu I instancji w mocy. Decyzję Dyrektora Okręgowego Służby Więziennej w Ł. G. L. zaskarżył do Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego w Łodzi. Wyrokiem z dnia 8 listopada 2007 roku (sygn. akt III SA/Łd 268/07) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi uchylił decyzję Dyrektora Okręgowego Służby Więziennej w Ł. i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu wyroku sąd stwierdził, iż w świetle przepisów ustawy o Służbie Więziennej brak jest podstaw prawnych do wydania decyzji administracyjnej zaliczającej, bądź odmawiającej zaliczenia funkcjonariuszowi okresów służby i pracy podlegających uwzględnieniu przy ustalaniu stażu uprawniającego do dodatku za wysługę lat. Ustalenie stażu funkcjonariusza uprawniającego do dodatku za wysługę lat jest elementem postępowania wyjaśniającego i dowodowego i nie stanowi przedmiotu odrębnej sprawy administracyjnej. Winno stanowić zatem jeden z elementów będących przedmiotem uzasadnienia decyzji. Sąd analizując przepisy ustawy o Służbie Więziennej wskazał, że nie było podstawy prawnej do wydania odrębnej decyzji określającej wymiar okresów służby i pracy uprawniający do dodatku za wysługę lat. Odpis prawomocnego wyroku WSA w Łodzi wraz z uzasadnieniem wpłynął do Aresztu Śledczego w Ł. 22 stycznia 2008 r. Jeszcze przed wydaniem wskazanego powyżej wyroku organ w dniu [...] wydał kolejną decyzję w przedmiocie ustalenia G. L. dodatku za wysługę lat. Decyzją tą (Nr [...], znak [...]) Dyrektor Aresztu Śledczego w Ł., działając na podstawie art. 104 k.p.a., art. 31 ust. 1 pkt 4, art. 97, art. 100 ust. 1 pkt 1 ustawy o Służbie Więziennej oraz § 1 i § 2 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 2 kwietnia 2007 roku w sprawie uposażenia zasadniczego funkcjonariuszy Służby Więziennej (Dz. U. Nr 57, poz. 387) oraz § 1 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 7 lutego 2002 roku w sprawie dodatków o charakterze stałym do uposażenia zasadniczego funkcjonariuszy Służby Więziennej, ustalił G. L. z dniem 1 kwietnia 2007 r. uposażenie zasadnicze w wysokości 1.958 zł oraz dodatek za wysługę lat w wysokości 10 % uposażenia zasadniczego w kwocie 196 zł miesięcznie. Decyzja ta stała się ostateczna . Pismem z dnia 4 stycznia 2008 r. G. L. złożył wniosek w przedmiocie wznowienia postępowania zakończonego decyzją personalną Nr [...] z dnia [...] w zakresie ustalenia z dniem 1 kwietnia 2007 roku wysokości dodatku z tytułu wysługi lat. W uzasadnieniu wniosku wskazał na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 8 listopada 2008 roku (sygn. akt III SA/Łd 268/07). W dniu 12 marca 2008 r. Dyrektor Aresztu Śledczego w Ł., kierując się wskazaniami zawartymi w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 8 listopada 2007 r. (sygn. akt III SA/Łd 268/07) wydał decyzję , którą umorzył postępowanie w sprawie ustalenia G. L. okresu służby uprawniającego do dodatku za wysługę lat, na podstawie art. 105 k.p.a. Decyzja została doręczona skarżącemu. Na rozprawie w dniu 28 października 2008 r. skarżący popierał skargę. Pełnomocnik organu wnosił o oddalenie skargi stwierdzając, że w ewentualnej bezczynności pozostaje organ wyższego stopnia, który jest właściwy do rozpoznania wniosku o wznowienie postępowania. Pełnomocnik oświadczył również, że decyzja Dyrektora Aresztu Śledczego Nr [...], której dotyczył wniosek o wznowienie postępowania, stała się ostateczna w pierwszej instancji oraz, że nic mu nie wiadomo aby Dyrektor Aresztu Śledczego wydał postanowienie o przekazaniu wniosku o wznowienie postępowania do rozpoznania przez inny organ. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje: Na wstępie zaznaczyć należy, że w ocenie Sądu skarga jest dopuszczalna. Skarżący przed wniesieniem skargi na bezczynność, zgodnie z art. 52 § 1 i 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), wyczerpał środek zaskarżenia służący do zwalczania bezczynności na etapie postępowania administracyjnego poprzez wystosowanie w dniu 16 kwietnia 2008 roku do organu wyższego stopnia – Dyrektora Okręgowego Służby Więziennej w Ł. pisma (skargi) na nienależyte wykonywanie zadań przez Dyrektora Aresztu Śledczego w Ł. i przewlekłe załatwianie sprawy. Wprawdzie skarżący tego wezwania nie nazwał wprost "zażaleniem", ale jego treść wyraźnie wyrażała niezadowolenie strony z braku działania organu niższego stopnia. W tej sytuacji Sąd uznał, że skarżący wyczerpał tryb przewidziany w art. 37 § 1 k.p.a. Przechodząc do merytorycznej oceny skargi stwierdzić należy, że zasługuje ona na uwzględnienie. Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę administracji publicznej. W myśl zaś § 2 art. 1 cyt. ustawy kontrola, o której mowa w § 1 sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W myśl art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) [dalej ustawa p.p.s.a.] kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: 1. decyzje administracyjne, 2. postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty, 3. postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym na które służy zażalenie, 4. inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, /...../ 8. bezczynność organów w przypadkach określonych w pkt 1-4. Należy zaznaczyć, iż bezczynność organu administracji publicznej ma miejsce wówczas, gdy organ ma obowiązek podjąć działania w formie określonej prawem i w terminie określonym przez prawo lecz tego nie czyni. Dotyczy to zatem sytuacji gdy przepis prawa przewiduje działanie organu, zaś organ w wymaganym terminie nie podejmuje żadnych czynności w sprawie lub opieszale prowadzi postępowanie i nie kończy go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu. Skarga na bezczynność stanowi zatem środek służący przeciwdziałaniu przewlekłości postępowania organów administracji publicznej. Zasadniczym warunkiem dopuszczalności skargi na bezczynność organu jest wystąpienie podstawy prawnej do określonego zachowania się organu wobec żądania strony zaś kontrola sądu sprowadza się do sprawdzenia czy sprawa podlega załatwieniu przez organ w drodze aktu administracyjnego (por. wyrok NSA z 5 lutego 1999 r. I SAB 90/98, Lex nr 48016, wyrok NSA z 13 czerwca 2001 r. IV SA 961/99, Lex nr 78938 oraz postanowienie NSA z 2 czerwca 1998 r. IV SAB 166/97, Lex nr 43260). Z punktu widzenia dopuszczalności skargi na bezczynność organu administracji obojętne jest, czy organ nie wydał decyzji z powodu opieszałości w załatwieniu sprawy, czy wobec uznania, że występują przesłanki negatywne dla jej załatwienia (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 listopada 1987 r., sygn. akt SAB 23/87). Wskazać także należy, że w świetle art. 35 k.p.a. organy administracyjne zobowiązane są do załatwiania spraw bez zbędnej zwłoki. Załatwienie sprawy wymagającej przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - w ciągu dwóch miesięcy. Jeżeli termin określony w tym przepisie dla załatwienia sprawy nie może być dotrzymany, organ ma obowiązek zawiadomić o tym strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy (art. 36 k.p.a.). W niniejszej sprawie Dyrektor Aresztu Śledczego w Ł. niewątpliwie pozostaje bezczynny w załatwieniu wniosku skarżącego z dnia 4 stycznia 2008 r. o wznowienie postępowania zakończonego decyzją personalną Nr [...] z dnia [...] w przedmiocie ustalenia skarżącemu z dniem 1 kwietnia 2007 r. wysokości dodatku z tytułu wysługi lat. (k. 10 akt administracyjnych), skoro do chwili obecnej tj. do 28 października 2008 r. nie wydał w tej sprawie stosownego orzeczenia. Nie budziła przy tym żadnych wątpliwości treść żądania, gdyż skarżący we wskazanym piśmie wyraźnie wskazał decyzję, której dotyczy wniosek oraz wskazał na art. 145 § 1 pkt 5 i 8 i art. 148 k.p.a. Wbrew stanowisku zaprezentowanemu na rozprawie przez pełnomocnika organu, Dyrektor Aresztu Śledczego w Ł. jest organem właściwym do rozpoznania tego wniosku. Zgodnie bowiem z art. 150 § 1 k.p.a. organem administracji publicznej właściwym w sprawach wymienionych w art. 149 jest organ, który wydał w sprawie decyzję w ostatniej instancji. Decyzja Dyrektora Aresztu Śledczego w Ł. Nr [...] z dnia [...], której dotyczy wniosek, stała się ostateczna już w pierwszej instancji ( nie było wnoszone od niej odwołanie ), a zatem organem, który wydal w sprawie decyzję w ostatniej instancji jest Dyrektor Aresztu Śledczego w Ł.. Zatem z momentem wpływu do tego organu wniosku skarżącego G. L. (7.01.2008 r.), rozpoczął bieg termin do jego załatwienia. Ponieważ odpis wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Ł. z dnia 8 listopada 2007 r. (sygn. akt III SA/Łd 268/07) uchylającego decyzję Dyrektora Okręgowego Służby Więziennej w Ł. z dnia [...] oraz poprzedzającą ją decyzję Dyrektora Aresztu Śledczego w Ł. z dnia [...] w przedmiocie ustalenia okresu służby uprawniającego do dodatku za wysługę lat, na który powoływał się we wniosku skarżący, wraz z aktami sprawy wpłynął do Dyrektora Aresztu Śledczego w Ł. w dniu 22 stycznia 2008 r. (k. 22 akt administracyjnych), to w tym momencie przestały istnieć przeszkody w załatwieniu wniosku. Tymczasem organ nie podjął czynności zmierzających do załatwienia tego wniosku zgodnie z odpowiednimi przepisami regulującymi procedurę postępowania z wnioskami o wznowienie postępowania. Wskazać w związku z tym należy, że postępowanie w sprawie wznowienia postępowania jest samodzielnym postępowaniem administracyjnym, którego przebieg jest uregulowany w przepisach rozdziału 12 Kodeksu postępowania administracyjnego. Złożenie wniosku o wznowienie postępowania rozpoczęło zatem nowe postępowanie administracyjne w stosunku do postępowania prowadzonego poprzednio w trybie zwykłym. Zostało więc wszczęte postępowanie wstępne, które powinno się zakończyć wydaniem postanowienia o wznowieniu postępowania (art. 149 § 1 k.p.a.), które stanowi podstawę do przeprowadzenia przez właściwy organ postępowania co do przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia sprawy, a następnie wydania decyzji, o których mowa w art.`151 k.p.a. lub wydaniem decyzji o odmowie wznowienia postępowania (art. 149 § 3 k.p.a.). Na gruncie przepisu art. 149 k.p.a. organ zobowiązany jest zatem, po otrzymaniu wniosku o wznowienie postępowania, wydać orzeczenie, bądź co do wszczęcia postępowania wznowieniowego (postanowienie) lub w przypadku, gdy zachodzą przesłanki negatywne zobowiązany jest do wydania decyzji o odmowie wszczęcia postępowania. O tym, czy zachodzą przesłanki do wydania postanowienia z urzędu, organ rozstrzyga natomiast w formie działań wewnętrznych. W praktyce więc nierozpoznanie wniosku o wznowienie postępowania w terminie określonym w art. 35 k.p.a., poprzez wydanie jednego ze wskazanych powyżej orzeczeń, jest równoznaczne z niewydaniem decyzji, a tym samym mamy do czynienia z bezczynnością ze strony organu . W wyroku z dnia 16 listopada 1990 r. (sygn. IV SAB 9/90) Naczelny Sąd Administracyjny wprost stwierdził, iż nierozpoznanie wniosku o wznowienie postępowania w terminie określonym w art. 35 k.p.a. jest równoznaczne z niewydaniem decyzji administracyjnej. Okoliczność, że Dyrektor Aresztu Śledczego w Ł. w dniu 12 marca 2008 r. po wyroku WSA w Łodzi wydał decyzję umarzającą postępowanie w sprawie ustalenia kpt. G. L. okresu służby uprawniającego do dodatku za wysługę lat (k. 25 akt administracyjnych) nie ma żadnego wpływu na ocenę zasadności rozpatrywanej skargi, która dotyczy bezczynności organu w sprawie wznowienia innego postępowania, zakończonego decyzją Nr [...] z [...], która nie została wyeliminowana z obrotu prawnego. .Zgodnie z art. 149 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na bezczynność organów w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Z tych przyczyn Sąd, zgodnie z art. 149 p.p.s.a., zobowiązał Dyrektora Aresztu Śledczego w Ł. do wydania orzeczenia w przedmiocie wniosku skarżącego o wznowienie postępowania w sprawie zakończonej decyzją ostateczną – decyzją personalną Nr [...] z dnia [...] w terminie jednego miesiąca od dnia doręczenia organowi akt administracyjnych wraz z odpisem prawomocnego wyroku wydanego w niniejszej sprawie. TR