II GSK 65/09

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Edward Kierejczyk Sędziowie NSA Tadeusz Cysek Janusz Drachal (spr.) Protokolant Magdalena Rosik po rozpoznaniu w dniu 24 września 2009 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w R. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w R. z dnia 28 października 2008 r. sygn. akt I SA/Rz 555/08 w sprawie ze skargi A. M. na decyzję Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w R. z dnia [...] kwietnia 2008 r. nr [...] w przedmiocie przyznania płatności z tytułu realizacji przedsięwzięć rolnośrodowiskowych w pomniejszonej wysokości 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w R. na rzecz A. M. 180 (sto osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Zaskarżonym skargą kasacyjną wyrokiem z dnia 28 października 2008 r., sygn. akt I SA/Rz 555/08, Wojewódzki Sąd Administracyjny w R. uwzględnił skargę A. M. i uchylił decyzję Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w R. z dnia [...] kwietnia 2008 r., nr [...], oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w U. D. z dnia [...] lutego 2008 r., nr [...], w przedmiocie przyznania płatności z tytułu realizacji przedsięwzięć rolnośrodowiskowych w 2007 r. w pomniejszonej wysokości - w części odmawiającej przyznania skarżącemu płatności rolnośrodowiskowej z tytułu realizacji w 2007 r. pakietu utrzymania łąk ekstensywnych - wariantu P01b na łąkach dwukośnych od obszaru przekraczającego powierzchnię 7,94 ha. Z uzasadnienia wyroku wynika, że za podstawę rozstrzygnięcia przyjęte zostały następujące ustalenia faktyczne. W dniu [...] kwietnia 2007 r. do organu wpłynął wniosek kontynuacyjny A. M. o przyznanie płatności z tytułu realizacji przedsięwzięć rolnośrodowiskowych i poprawy dobrostanu zwierząt. Wnioskodawca zadeklarował ogólną powierzchnię gospodarstwa rolnego kwalifikującą się do dopłat w ramach programu rolnośrodowiskowego wynoszącą 113,53 ha oraz realizację: • S02 - pakietu rolnictwo ekologiczne w wariantach: - S02a02 - uprawy rolnicze z certyfikatem zgodności na powierzchni 1,44 ha, - S02b02 - trwałe użytki zielone z certyfikatem zgodności na powierzchni 112,09 ha, • P01 - pakietu utrzymanie łąk ekstensywnych w wariantach: - P01a02 - półnaturalne łąki jednokośne - wykaszanie mechaniczne na powierzchni 104,15 ha, - P01b - półnaturalne łąki dwukośne na powierzchni 7,94 ha. Ponadto strona zawnioskowała o podwyższenie płatności z tytułu realizacji pakietów na obszarze NATURA 2000. Decyzją z dnia [...] lutego 2008 r. Kierownik Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (dalej określana jako: ARiMR) w U. D. uwzględnił w całości żądanie zawarte we wskazanym wyżej wniosku i przyznał A. M. płatności w łącznej kwocie 92.274,84 zł, w tym 49.992 zł w ramach wariantu P01a02 i 8.384,64 zł w ramach wariantu P01b. W odwołaniu od powyższej decyzji A. M. podniósł, że został wprowadzony w błąd przez pracowników ARiMR, którzy poinformowali go, iż aby uzyskać płatności w 2007 r. do pakietu P01 - utrzymanie łąk ekstensywnych powinien złożyć wniosek z wariantem P01a02 - półnaturalne łąki jednokośne wykaszane mechanicznie, ponieważ jeśli złoży wniosek z wariantem P01b - półnaturalne łąki dwukośne, nie otrzyma płatności. W związku z powyższym A. M. wniósł o zwiększenie płatności poprzez naliczenie różnicy płatności do pakietu utrzymanie łąk ekstensywnych pomiędzy wariantem P01a02 a wariantem P01b, bowiem winien otrzymać płatność do wariantu P01b, jednakże na skutek sugestii pracowników Agencji złożył wniosek z deklaracją wariantu P01a02 na całej powierzchni. Decyzją z dnia [...] kwietnia 2008 r. Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w R. utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że płatność rolnośrodowiskowa jest udzielana na wniosek producenta rolnego w wysokości określonej przez Unię Europejską i tylko w takim zakresie, jaki został wyrażony przez producenta rolnego we wniosku. Niedopuszczalne są natomiast wszelkie odstępstwa - zarówno na korzyść, jak i niekorzyść producenta rolnego. Organ I instancji przyznał płatności w sposób prawidłowy, w pełni realizując żądanie zawarte we wniosku o przyznanie płatności. Natomiast w aktach sprawy brak jest jakichkolwiek dowodów na prawdziwość twierdzenia strony o konsultowaniu w 2007 r. z pracownikami biura powiatowego kwestii prawidłowości wypełnienia składanego wniosku. W skardze na powyższą decyzję A. M. wskazał, że przed złożeniem wniosku na 2007 r. jego matka, działająca jako pełnomocnik, pytała pracowników Agencji, jak powinien być prawidłowo wypełniony wniosek, skoro w 2006 r. skarżący zmienił realizację pakietu P01 wariant P01a02 na wariant P01b, ponieważ takie były zalecenia [...] Parku Narodowego, do których musiał się dostosować i zgodnie z którymi został opracowany plan rolnośrodowiskowy na lata 2006-2008 realizowany w gospodarstwie skarżącego. Pracownik Agencji poinformował, że skarżący powinien w takiej sytuacji wnioskować o pakiet P01 z wariantem P01a02, co też skarżący uczynił. Zdaniem A. M., wprowadzono go w błąd, bowiem płatność powinna być przyznana do takiego wariantu, który jest faktycznie realizowany w gospodarstwie, tj. do wariantu P01b. Wojewódzki Sąd Administracyjny w R. uwzględnił skargę i uchylił w części wydane w sprawie decyzje administracyjne. Sąd pierwszej instancji stwierdził, że zgodnie z § 2 ust. 1 pkt 3 i § 12 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 20 lipca 2004 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na wspieranie przedsięwzięć rolnośrodowiskowych i poprawy dobrostanu zwierząt objętej planem rozwoju obszarów wiejskich (Dz. U. Nr 174, poz. 1809 ze zm.; dalej jako: rozporządzenie RM z dnia 20 lipca 2004 r.) realizacja pakietu z zakresu utrzymania łąk ekstensywnych powinna być zgodna z planem działalności rolnośrodowiskowej, a w przypadku realizacji pakietu utrzymania łąk ekstensywnych na obszarze rezerwatu przyrody, parku krajobrazowego, parku narodowego lub na obszarze Natura 2000 - z planem ochrony dotyczącym danego obszaru. Z akt sprawy o sygn. II SA/Rz 629/07, dopuszczonych przez Sąd pierwszej instancji jako dowód w niniejszej sprawie, wynika, że wniosek kontynuacyjny o przyznanie płatności dotyczy drugiego roku realizacji programu rolnośrodowiskowego obejmującego lata 2006 - 2008, a także wynika z nich, iż producent złożył opinię Wojewody [...] z dnia 30 października 2006 r. odnoszącą się do działki nr 9/8, położonej w granicach Parku Krajobrazowego [...] oraz zaświadczenie z dnia 9 maja 2006 r. i z dnia 4 grudnia 2006 r. wydane przez [...] Park Narodowy, odnoszące się do dzierżawionych przez producenta gruntów o powierzchni 104,15 ha położonych w miejscowościach B., T. W. i S. Nadto, z wniosku o płatność złożonego w niniejszej sprawie bezsprzecznie wynika, że gospodarstwo rolne, którego dotyczą płatności, położone jest na terenie [...] Parku Narodowego (104,15 ha), Parku Krajobrazowego [...] (9,38 ha) oraz na obszarze Natura 2000 (113,53 ha). Sąd pierwszej instancji stwierdził, że organy orzekające w sprawie nie wyjaśniły, czy wskazany we wniosku producenta z dnia [...] kwietnia 2007 r. wariant P01a02 odpowiada warunkom ochrony przewidzianym w powołanych zaświadczeniach i opinii. Sąd wskazał, że ocena dokonywana przez organ odwoławczy powinna być zgodna z zasadami prawdy obiektywnej, a zatem organ ten nie może ograniczyć się do stwierdzenia, iż odstępstwa od żądań wniosku, zarówno na korzyść, jak i na niekorzyść producenta, są niedopuszczalne. Organ odwoławczy powinien doprowadzić do tego, aby płatności rolnośrodowiskowe były przyznawane zgodnie z warunkami prawa wspólnotowego i krajowego. Sąd podkreślił również, że organ I instancji wiedział o realizacji przez producenta innego wariantu niż zadeklarowany we wniosku, o czym świadczy zawarte w piśmie z dnia 4 marca 2008 r. sformułowanie, iż "beneficjent składa wniosek na jeden pakiet, a rzeczywiście realizuje zupełnie inny pakiet". Mając powyższe na uwadze, Sąd pierwszej instancji uznał, że decyzje organów obu instancji zostały wydane bez należytego wyjaśnienia wszystkich okoliczności sprawy, a zatem z naruszeniem art. 7 i art. 77 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.; dalej jako: k.p.a.), które mogło mieć wpływ na kierunek rozstrzygnięcia. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w R., wnosząc o uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w R. do ponownego rozpoznania, a także o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił: - naruszenie przez Sąd pierwszej instancji przepisów prawa materialnego poprzez niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że z § 2 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia RM z dnia 20 lipca 2004 r. wynika, że realizacja pakietu z zakresu utrzymania łąk ekstensywnych powinna być zgodna z planem działalności rolnośrodowiskowej, a treść taką należałoby wywieść z § 2 ust. 1 pkt 2 wspomnianego rozporządzenia, - naruszenie przez Sąd przepisów prawa materialnego poprzez błędną wykładnię i niewzięcie pod uwagę - pominięcie przy rozpatrywaniu sprawy § 11 ust. 2 rozporządzenia RM z dnia 20 lipca 2004 r. - w brzmieniu - "płatność rolnośrodowiskowa jest udzielana na wniosek producenta rolnego" - i tym samym przyjęcie przez Sąd, że odstępstwa od żądań wniosku zarówno na korzyść, jak i na niekorzyść producenta, są dopuszczalne, a tym samym mimo wypłaty w całości żądań wnioskodawcy zawartych we wniosku z dnia [...] kwietnia 2007 r. uchyleniu decyzji w części odmawiającej przyznania skarżącemu płatności rolnośrodowiskowej - czyli w części, co do której wnioskodawca nie składał wniosku w 2007 r., - naruszenie przepisów postępowania przed sądem - art. 141 § 4, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.; dalej jako: p.p.s.a.) w związku z § 12 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia RM z dnia 20 lipca 2004 r. - poprzez dokonanie błędnej oceny ustaleń faktycznych przez sąd w postaci uznania naruszenia przez organ przepisów postępowania administracyjnego i niewyjaśnienia przez organ sprawy zgodności planu rolnośrodowiskowego z opinią Wojewody i zaświadczeniami wydanymi przez [...] Park Narodowy - które to uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy w postaci uchylenia decyzji Dyrektora POR ARiMR w R., - naruszenie przez sąd przepisów prawa materialnego, a to § 12 ust. 1 pkt 3 w zw. z § 11 ust. 2 rozporządzenia RM z dnia 20 lipca 2004 r. poprzez błędną ich wykładnię i przyjęcie, że § 12 ust. 1 pkt 3 ww. rozporządzenia nakłada na organ obowiązek zbadania zgodności planu rolnośrodowiskowego realizowanego przez producenta z opinią Wojewody i zaświadczeniami BPN z realizowanym wariantem oraz że organ ma na podstawie tego paragrafu wyjaśnić, czy wskazany we wniosku wariant dotyczący łąk półnaturalnych odpowiada warunkom ochrony wskazanym w zaświadczeniach i opinii, a wbrew temu, co twierdzi sąd - § 12 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia stanowi, że to z dołączonego do wniosku zaświadczenia wojewody lub opinii dyrektora Parku narodowego ma wynikać zgodność planu z planem ochrony danego obszaru i dlatego prowadzenie przez organ postępowania wyjaśniającego w tym zakresie jest zbędne, jeżeli oświadczenie i opinia o treści określonej przez § 12 ust. 1 pkt 3 są dołączone do wniosku. A. M. nie skorzystał z prawa złożenia odpowiedzi na skargę kasacyjną. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie ma uzasadnionych podstaw. Na wstępie zauważyć należy, iż stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje konkretną sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc jednakże z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, która zachodzi w przypadkach przewidzianych w § 2 tego artykułu. W badanej sprawie nie występują jednak żadne z wad wymienionych we wspomnianym przepisie, które powodowałyby nieważność postępowania prowadzonego przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w R., a których zaistnienie powodowałoby konieczność zakończenia sprawy, co do zasady, już na tym etapie postępowania kasacyjnego. Analizując z kolei skargę kasacyjną w aspekcie podniesionych w niej zarzutów zwrócić trzeba uwagę, iż literalnie nawiązują one do obydwu podstaw kasacyjnych, przewidzianych w art. 174 p.p.s.a. tj. wnoszący skargę kasacyjną zarzuca Sądowi pierwszej instancji zarówno naruszenie prawa materialnego (ust. 1), jak i naruszenie przepisów procesowych (ust. 2). To z kolei, przy uwzględnieniu treści i sensu regulacji przewidzianej w art. 188 p.p.s.a., nakazywałoby w pierwszej kolejności zbadanie zarzutu naruszenia przez WSA w R. przepisów postępowania, a dopiero następnie (w razie stwierdzenia bezzasadności podnoszonego uchybienia proceduralnego), zarzutu naruszenia prawa materialnego. Jednakowoż specyfika sformułowanego zarzutu procesowego, przejawiająca się zwłaszcza w upatrywaniu przez autora środka odwoławczego wadliwego procesowo działania Sądu pierwszej instancji na gruncie naruszenia przepisu § 12 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia RM z dnia 20 lipca 2004 r. (w powiązaniu oczywiście z odpowiednimi przepisami p.p.s.a.) powoduje, iż w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego najwłaściwsze będzie spojrzenie na kontrolowane orzeczenie, przez pryzmat wszystkich (rozpatrywanych łącznie) zarzutów tj. procesowego i materialnych. Przechodząc do meritum sprawy w pierwszej kolejności zauważyć należy, iż w sprawach dotyczących - najogólniej mówiąc - wszelkiego rodzaju wsparcia wynikającego z różnorodnych programów unijnych, co do zasady obowiązuje reguła, iż stosowna pomoc udzielana jest na wniosek zainteresowanego. W tym zakresie stanowiska zarówno wnoszącego skargę kasacyjną, jak i Sądu pierwszej instancji, wbrew sugerowanej przez organ rozbieżności, są ze sobą zbieżne. Rację ma więc organ twierdząc, iż nie może działać z urzędu, wykraczając poza wniosek, z tym jednak zastrzeżeniem, iż prawidłowość takiego twierdzenia jest uzależniona od występującego w sprawie indywidualnego stanu faktycznego. Niewątpliwie więc organ nie będzie uprawniony do "modyfikacji" wniosku, skutkującej przyznaniem konkretnemu podmiotowi wyższego wsparcia niż pierwotnie żądane, w sytuacji, gdy wnioskodawca w żaden sposób nie rozszerza żądania i swojej woli w tym zakresie organowi nie artykułuje. Inaczej natomiast wygląda sytuacja, tak jak w niniejszej sprawie, gdy wnioskodawca modyfikując wniosek (nawet na etapie składanego odwołania), wskazuje na konkretne okoliczności, uzasadniające takie działanie. Jak słusznie zwraca uwagę WSA, organ odwoławczy, zgodnie z zasadami prawdy obiektywnej (art. 7 k.p.a.), dokonuje oceny stanu faktycznego i prawnego na dzień wydania własnej decyzji. Organ nie może więc działać automatycznie, ograniczając się jedynie do literalnego zbadania wniosku, porównania go z kontrolowaną decyzją organu pierwszej instancji i wydania na tej podstawie własnego rozstrzygnięcia, stwierdzającego, iż wniosek w całości uwzględniono. Na tle niniejszej sprawy podkreślenia również wymaga, iż strona skarżąca konsekwentnie podnosiła okoliczność wprowadzenia jej w błąd przez pracowników biura powiatowego ARiMR. Nadto NSA wskazuje, iż skarżący regularnie korzysta z unijnych programów wsparcia, dystrybuowanych przez Biuro Powiatowe ARiMR w U. D., a wnioskowana przez niego płatność z tytułu realizacji przedsięwzięć rolnośrodowiskowych jest programem cyklicznym (kilkuletnim), w naturze którego jest stały kontakt beneficjenta ze wspomnianym biurem powiatowym. Skarżący jest wreszcie znany organom z uwagi chociażby na sprawę o sygn. akt II SA/Rz 629/07, dotyczącą innego, ze względu na czasookres, programu dotyczącego przyznania płatności z tytułu realizacji przedsięwzięć rolnośrodowiskowych. Powyższe okoliczności NSA przywołuje dla podkreślenia, iż w tego rodzaju sytuacjach, w których wnioskodawcy w istocie pozostają w ciągłym kontakcie z organami dystrybuującymi środki pomocowe (często przyznawane w kolejnych latach), organy administracyjne znając de facto sytuację danego podmiotu, nie mogą się powoływać wyłącznie na literalną treść składanych wniosków. W ocenie NSA fakt prowadzenia sporu sądowego przez A. M. z ARiMR - sprawa o sygn. akt II SA/Rz 629/07, w której prawomocnie przesądzono, iż możliwa jest zmiana realizowanych pakietów także w trakcie trwania całego programu, powinien być przez organy administracyjne rozważony w kontekście oceny zasadności twierdzeń skarżącego, co do błędnego wypełnienia przez niego wniosku. W kontekście powyższego niezasadny jest zatem zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia przez Sąd pierwszej instancji § 11 ust. 2 rozporządzenia RM z dnia 20 lipca 2004 r. Niezasadny jest również zarzut naruszenia przez WSA w R. § 2 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia RM z dnia 20 lipca 2004 r. Z uzasadnienia środka odwoławczego wynika w istocie, iż organ zarzuca Sądowi powołanie niewłaściwego oznaczenia jednostki redakcyjnej wspomnianego rozporządzenia tj. Sąd powołał bowiem § 2 ust. 1 pkt 3, a powinien był powołać § 2 ust. 1 pkt 2. Pomijając fakt, iż omyłka ta nie ma istotnego wpływu na treść rozstrzygnięcia, wskazać należy, iż sens uzasadnienia kontrolowanego wyroku nie pozostawia wątpliwości, co do intencji Sądu pierwszej instancji, w szczególności, co do potrzeby zobowiązania się przez producenta we wniosku do realizacji poszczególnych pakietów zgodnie z planem działalności rolnośrodowiskowej. Niezasadne są również zarzuty naruszenia przepisów art. 141 § 4, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z § 12 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia RM z dnia 20 lipca 2004 r., a także naruszenia przepisów § 12 ust. 1 pkt 3 w zw. z § 11 ust. 2 rozporządzenia RM z dnia 20 lipca 2004 r. Przede wszystkim należy zauważyć, iż autor skargi kasacyjnej zdaje się nie dostrzegać istoty rozstrzygnięcia Sądu pierwszej instancji, który wskazał, iż organy administracyjne nie mogą pominąć okoliczności istotnych dla danego rozstrzygnięcia, a tymi są m.in. zmiana przez skarżącego treści wniosku (w odwołaniu) oraz wskazywanie przez niego realizacji innego pakietu niż zadeklarowany. Inaczej mówiąc, organ nie jest po to by - jak stwierdzono w skardze kasacyjnej - jedynie sprawdzić, czy dołączone do wniosku dokumenty (opinia, zaświadczenie) mają odpowiednią treść. Zadaniem organu jest (szczególnie w sytuacji gdy zachodzi rozbieżność pomiędzy wnioskiem beneficjenta, a stanem faktycznym sprawy) dokładne zbadanie tej sprawy i jej rozstrzygnięcie zgodnie z prawem. W tym też kontekście Sąd pierwszej instancji uznał za niezrozumiałe stwierdzenie Biura Powiatowego ARiMR w U. D. (sformułowane w piśmie z dnia 4 marca 2008 r.) "iż beneficjent składa wniosek na jeden pakiet, a rzeczywiście realizuje zupełnie inny pakiet". Wskazany organ wiedząc o realizacji innego pakietu przez producenta niż zadeklarowany we wniosku, nie podjął w tym zakresie żadnych działań wyjaśniających. Zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji zostały zatem wydane bez należytego wyjaśnienia wszystkich okoliczności sprawy, czym naruszono przepisy postępowania (art. 7 i 77 k.p.a.) Jak wskazano w orzeczeniu Sądu pierwszej instancji, w ponownie prowadzonym postępowaniu należy zbadać zgodność planu rolnośrodowiskowego realizowanego przez skarżącego wraz z opinią Wojewody [...] i zaświadczeniami wydanymi przez [...] Park Narodowy z realizowanym przez producenta pakietem. Należy również uwzględnić okoliczności wynikające z wyroku wydanego w sprawie o sygn. akt II SA/Rz 629/07. Reasumując, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.