I OSK 187/09

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Izabella Kulig- Maciszewska (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Barbara Adamiak Sędzia NSA Roman Ciąglewicz Protokolant Magdalena Błaszczyk po rozpoznaniu w dniu 2 lipca 2009r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Prezydenta Miasta Lublin od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 28 października 2008 r. sygn. akt II SA/Lu 370/08 w sprawie ze skargi Prezydenta Miasta Lublin na decyzję Wojewody Lubelskiego z dnia (...) kwietnia 2008 r. nr (...) w przedmiocie zwrotu nieruchomości i zwrotu wypłaconego odszkodowania 1. oddala skargę kasacyjną; 2. oddala wniosek J. K. o zwrot kosztów postępowania kasacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wyrokiem z dnia 28 października 2008 r. sygn. akt II SA/Lu 370/08 oddalił skargę Prezydenta Miasta Lublina na decyzję Wojewody Lubelskiego z dnia [...] kwietnia 2008 r. w przedmiocie zwrotu nieruchomości i zwrotu wypłaconego odszkodowania. Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach sprawy: Wnioskiem z dnia 20 grudnia 2004 r. J. K. wystąpił do Prezydenta Miasta Lublina o zwrot nieruchomości oznaczonej numerem [...] o pow. 0,4437 ha położonej w L. przy ul. [...]. Podał, że nieruchomość ta została nabyta na rzecz Skarbu Państwa aktem notarialnym na podstawie ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości z przeznaczeniem pod budownictwo wielorodzinne. Starosta Lubelski decyzją z dnia [...] maja 2005 r. umorzył postępowanie w sprawie zwrotu przedmiotowej nieruchomości na podstawie art. 105 § 1 K.p.a. i art. 216 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn. Dz.U. z 2004 r. Nr 256, poz. 2603 ze zm.). W uzasadnieniu wskazano, że przedmiotowa nieruchomość została sprzedana dnia [...] lutego 1989 r. przez J. K. na rzecz Skarbu Państwa. Nabycia nieruchomości dokonano na wniosek właściciela z uwzględnieniem decyzji Kierownika [...][...] Urzędu Miejskiego w L. z dnia [...] grudnia 1988 r. orzekającej o nabyciu przedmiotowej działki na cele budownictwa mieszkaniowego – wielorodzinnego na podstawie art. 50 ust 1 pkt 2 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości. Następnie Wojewoda Lubelski stwierdził nieważność ww. decyzji, a J. K. w formie aktu notarialnego złożył oświadczenie o uchyleniu się od skutków prawnych oświadczenia woli złożonego przy sprzedaży przedmiotowej nieruchomości, podnosząc, iż zostało ono złożone pod wpływem błędu w mylnym przekonaniu, że ciążył na nim obowiązek złożenia takiego oświadczenia wynikający z decyzji, która następnie została unieważniona. W ocenie organu I instancji w rozpatrywanej sprawie nie doszło do wywłaszczenia, gdyż nabycie prawa własności nieruchomości nastąpiło w drodze umowy na wniosek właściciela (uzasadniony jego złym stanem zdrowia). W związku z tym zawarta umowa cywilnoprawna nie może być traktowana jako wskazująca na nabycie, na podstawie ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości, o którym mowa w art. 216, gdyż została poprzedzona wnioskiem właściciela. Zdaniem organu instytucję wywłaszczenia zawsze należy wiązać z przymusowym odjęciem praw, których nie można uzyskać w drodze umowy. Wojewoda Lubelski, po rozpatrzeniu odwołania J. K. decyzją z dnia [...] kwietnia 2008 r. uchylił na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. zaskarżoną decyzję w całości i orzekł zwrot nieruchomości na rzecz J. K., jednocześnie zobowiązując go do zwrotu (na konto Urzędu Miasta Lublina) zwaloryzowanego odszkodowania pobranego z tytułu wywłaszczenia nieruchomości w kwocie [...] zł, która uległa rozłożeniu na 10 równych rocznych rat płatnych do 31 grudnia każdego kolejnego roku kalendarzowego z wyjątkiem pierwszej raty płatnej w terminie 14 dni od daty wydania decyzji. Zdaniem organu odwoławczego – każde nabycie nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa w trybie przewidzianym ustawą o gospodarce nieruchomościami, daje byłemu właścicielowi lub jego spadkobiercy możliwość ubiegania się o jej zwrot na zasadach określonych w art. 136 tej ustawy, a konstrukcja art. 216 ust. 2 pkt 3 dowodzi, iż przepis ten ma zastosowanie do całej ustawy o gospodarce nieruchomościami i wywłaszczaniu nieruchomości a nie tylko do konkretnych jej przepisów dotyczących wywłaszczania nieruchomości. W rozstrzyganym przypadku nabycie nieruchomości nastąpiło na podstawie aktu notarialnego, a celem nabycia działki była budowa osiedla mieszkaniowego wielorodzinnego [...]. Do chwili obecnej nieruchomość pozostaje niezagospodarowana i nie rozpoczęto na niej żadnych prac związanych z realizacją celu nabycia, co oznacza, iż nieruchomość ta, stanowiąca obecnie własność gminy Lublin, stała się zbędna na cel wywłaszczenia i podlega zwrotowi. Obowiązek zwrotu zwaloryzowanego odszkodowania pobranego przez wnioskodawcę uzasadnia treść art. 140 ust. 1 i 2, natomiast jej wysokość została ustalona stosownie do treści art. 217 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Skargę na powyższą decyzję Wojewody Lubelskiego do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie wniósł Prezydent Miasta Lublin, domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie prawa, a w szczególności art. 136 w zw. z art. 216 ust. 2 pkt 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami wskazując, iż zakres pojęcia "nabycie" użytego przez ustawodawcę w art. 216 ust. 2 pkt 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami należy odczytywać biorąc pod uwagę wnioski wynikające z analizy aktów prawnych wymienionych w art. 216 ust. 2 pkt 1 i 2 tej ustawy. Taki sposób wykładni wskazuje, że nabycie, o którym mowa w art. 216 ust. 2 pkt 3, podobnie jak nabycie wymienione w punktach 1 i 2 niniejszego ustępu jest nabyciem przymusowym dokonywanym na wniosek podmiotu wyposażonego we władztwo administracyjne. W przedmiotowej sprawie nie miało miejsca przymusowe nabycie, lecz zbycie działki całkowicie dobrowolne, a inicjatorem zawarcia umowy był sam właściciel. W tej sytuacji art. 216 ust. 2 pkt 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami nie może stanowić podstawy zwrotu przedmiotowej działki. Natomiast zawarta umowa cywilnoprawna podlega przepisom Kodeksu cywilnego. W odpowiedzi na skargę Wojewoda Lubelski wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zaprezentowaną w zaskarżonej decyzji. O oddalenie skargi wniósł również J. K., wskazując na bezzasadność zarzutów skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie skargę oddalił, gdyż w jego ocenie zaskarżona decyzja odpowiada prawu, zaś argumenty podniesione przez skarżącego nie zasługują na uwzględnienie. Ustalono za bezsporne, iż w przedmiotowej sprawie decydujące znaczenie ma treść art. 216 ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm.) – zwanej dalej w skrócie "ustawą", zgodnie z którym przepisy rozdziału 6 działu III ustawy (t.j. przepisy o zwrocie wywłaszczonych nieruchomości) stosuje się odpowiednio do nieruchomości nabytych na rzecz Skarbu Państwa na podstawie ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz.U. z 1991 r. Nr 30, poz. 127 ze zm.). Podkreślając jednocześnie, iż chodzi o stan prawny obowiązujący po wejściu w życie przepisów noweli z dnia 28 listopada 2003 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz zmianie niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2004 r. Nr 141, poz. 1492) zmieniającej przywołany przepis z dniem 22 września 2004 r. co jest istotne, gdyż powyższa nowela nie pozostaje bez wpływu na sposób dokonywania wykładni przepisu art. 216 ust. 2 pkt 3 ustawy, która powinna rozstrzygnąć wynikły pomiędzy stronami spór, czy treść tego przepisu obejmuje nabycie przez Skarb Państwa nieruchomości na podstawie umowy kupna-sprzedaży, dokonanej w formie aktu notarialnego w okresie obowiązywania ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości. Ponadto bezsporne w przedmiotowej sprawie jest, iż działka nr [...] położna w Lublinie przy ul. [...], o której zwrot ubiega się J. K. została przez niego sprzedana Skarbowi Państwa w formie umowy cywilnoprawnej w dniu [...] lutego 1989 r., a zatem w czasie obowiązywania ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości. Wojewódzki Sąd Administracyjny rozstrzygając kwestię podstawy nabycia przedmiotowej nieruchomości wskazał, iż ustawa z 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości w dacie zawarcia umowy sprzedaży przewidywała kilka możliwości przejścia własności nieruchomości nie stanowiących własności państwowej na rzecz Skarbu Państwa, z których niewątpliwie umowa kupna-sprzedaży spełnia, jako cywilnoprawna forma nabycia nieruchomości przez Skarb Państwa, cechy "nabycia" nieruchomości w rozumieniu art. 216 ust. 2 pkt 3 ustawy a zatem umowa sprzedaży nieruchomości z dnia 2 lutego 1989 r. zawarta w przedmiotowej sprawie pomiędzy Janem Kraśniakiem, a działającym w imieniu Skarbu Państwa Zastępcą Kierownika [...][...] Urzędu Miejskiego w L. została sporządzona na podstawie ustawy o gospodarce gruntami. Ponadto bezspornym w przedmiotowej sprawie jest, iż zgodnie z obowiązującym w dniu nabycia planem zagospodarowania przestrzennego przedmiotowa nieruchomość przeznaczona była pod zabudowę mieszkaniową wielorodzinną. Zatem już samo przeznaczenie terenu ograniczało w sposób istotny zagospodarowanie działki z kolei ważna była też treść decyzji Kierownika [...][...] Urzędu Miasta L. z dnia [...] grudnia 1989 r. orzekającej o nabyciu przedmiotowej nieruchomości za ustaloną w niej kwotę. Uzasadnienie tej decyzji stanowiło, iż nieruchomość zgodnie z planem szczegółowym osiedla [...] przeznaczona jest do wywłaszczenia na rzecz Skarbu Państwa oraz że jej właściciel wyraził zgodę na wcześniejsze jej nabycie. Powyższe jednoznacznie wskazuje, iż umowa cywilnoprawna nabycia nieruchomości, została zawarta w celu wykonania zobowiązania do nabycia własności nieruchomości, powstałego w wyniku wydania tej decyzji. I skoro umowa zawarta została w związku z zamiarem wywłaszczenia nieruchomości w celu przeznaczenia terenu pod urządzenie budownictwa mieszkaniowego wielorodzinnego osiedla[...], to nie może budzić wątpliwości, iż Skarb Państwa nabył przedmiotową nieruchomość na podstawie omawianej ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości. Sąd I instancji zaznaczył, iż wprawdzie powyższa decyzja została wyeliminowana z obrotu prawnego poprzez stwierdzenie jej nieważności wynikające z faktu, iż została wydana bez umocowania ustawowego, jednakże fakt ten sam w sobie nie oznacza, iż nabycie nie nastąpiło na podstawie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, skoro bezspornym jest, iż przedmiotowa nieruchomość była przeznaczona do wywłaszczenia na cele budownictwa mieszkaniowego wielorodzinnego pod planowane osiedle [...]. Za bezpodstawny uznano argument, iż wykładni art. 216 ust. 2 pkt 3 ustawy należy dokonywać w świetle pozostałych dwóch punktów niniejszego ustępu. Natomiast zakres pojęcia "nabycie" należy odczytywać biorąc pod uwagę wnioski wynikające z analizy aktów prawnych wskazanych w pkt 1 i 2 ust. 2 art. 216 ustawy, tj. ustawy z dnia 25 czerwca 1948 r. o podziale nieruchomości na obszarach miast i niektórych osiedli (Dz. U. Nr 35, poz. 240 ze zm.) oraz dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych (Dz.U. z 1952 r. Nr 4, poz. 31)., gdyż w ocenie Sądu art. 216 ust. 2 pkt 3 ustawy stanowi samodzielną normę prawną, w sposób jednoznaczny określającą zakres jej stosowania. A stanowisko to ulega wzmocnieniu na skutek porównania treści art. 216 ust. 2 pkt 3 ustawy z treścią dwóch pozostałych norm zawartych w pkt 1 i 2 tego przepisu. W przeciwieństwie do enumeratywnego wyliczenia w art. 216 ust. 2 pkt 1 przepisów ustawy z dnia 25 czerwca 1948 r. o podziale nieruchomości na obszarach miast i niektórych osiedli oraz wskazania w art. 216 ust. 2 pkt 2 jednego przepisu ustawy z dnia 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych, w art. 216 ust. 2 pkt 3 ustawy ustawodawca odwołał się do całej ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości. W związku z powyższym sformułowanie to nie może być odczytane inaczej, niż dążenie ustawodawcy do objęcia procedurą zwrotu wszelkich nieruchomości nabytych przez Skarb Państwa na podstawie tej ustawy, w warunkach odpowiadających wywłaszczeniu nieruchomości na cel publiczny, o ile spełnione zostaną warunki określone w rozdziale 6, działu III ustawy. Sąd wskazał, iż zarówno w piśmiennictwie jak i orzecznictwie dotyczącym poprzedniego stanu prawnego zwracano uwagę na brak podstaw do utożsamiania umowy cywilnoprawnej z wywłaszczeniem w rozumieniu art. 136 ust. 3 ustawy i na brak podstaw do rozszerzającej interpretacji unormowania przepisu art. 216, gdzie tylko nabycie lub przejęcie nieruchomości wyraźnie wymienione w art. 216 uzasadniało zastosowanie dyspozycji tego przepisu. Wobec jednak radykalnej zmiany stanowiska ustawodawcy, wprowadzającego w art. 216 ust. 2 pkt 3 ustawy "nabycie na podstawie ustawy o gospodarki gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości", Sąd pierwszej instancji przyjął dopuszczalność zwrotu nieruchomości nabytej na podstawie umowy cywilnoprawnej zawartej na skutek wydania decyzji administracyjnej – orzekającej o nabyciu nieruchomości za określoną cenę z uwagi na jej przeznaczenie do wywłaszczenia celem wykorzystania jej na cel publiczny, nawet w przypadku, gdy ówczesny właściciel nieruchomości znający jej przeznaczenie, sam składa wniosek o jej nabycie przez Skarb Państwa. Od powyższego wyroku Gmina Lublin złożyła skargę kasacyjną, którą oparto na podstawie: naruszenia prawa materialnego, tj. przepisu art. 216 ust. 2 pkt 3 w zw. z art. 136 i art. 137 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, iż nabycie w rozumieniu art. 216 ust. 2 pkt 3 obejmuje nie tylko tryb wywłaszczenia ale także przejście własności nieruchomości pod każdym tytułem, a więc także i nabycie w drodze umowy cywilnoprawnej. Wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Lublinie do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu nie zgodzono się ze stanowiskiem Sądu co do tego, iż nabycie nieruchomości w trybie art. 216 ust. 2 pkt 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami ma charakter szerszy i obejmuje także przejście własności w drodze umowy cywilnoprawnej, bowiem przepisy działu III rozdział 6 tej ustawy nie mają zastosowania w sytuacji, gdy poprzedni właściciel zbył nieruchomość na rzecz Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego w drodze umowy zawartej w drodze rokowań, które winny poprzedzać wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego bądź umowy zawartej już w trakcie prowadzonego postępowania wywłaszczeniowego. Powołano się przy tym na pogląd Sądu Najwyższego, zgodnie z którym poprzedni właściciel zbytej na rzecz Skarbu Państwa nieruchomości w czasie obowiązywania ustawy o gospodarce nieruchomościami dla celu, który dawałby podstawę wywłaszczenia nieruchomości, nie może żądać jej zwrotu na mocy art. 69 ust. 1 z uwagi na nieuregulowanie umownego nabycia własności nieruchomości niezbędnej dla realizacji celu publicznego. Ustawa ta uzależniała wszczęcie postępowania uwłaszczeniowego od uprzedniego przeprowadzenia rokowań z właścicielem nieruchomości zmierzających do umownego przeniesienia własności. Taka zaś umowa jest typową umową cywilnoprawną i nie można jej traktować jako jednej z czynności zmierzającej do wywłaszczenia nieruchomości. Przedmiotowy zakres nieruchomości podlegających zwrotowi w powołanych przepisach art. 216 ust. 2 pkt 3 art. 136 i art. 137 dotyczy tylko nieruchomości nabytych w drodze indywidualnej decyzji administracyjnej –wywłaszczeniowej, której w niniejszym postępowaniu nie było, bowiem do zbycia doszło dobrowolnie a inicjatorem był właściciel. W odpowiedzi na skargę kasacyjną wniesiono o jej oddalenie i zasądzenie kosztów adwokackich według norm przepisanych. W tym stanie sprawy Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 powołanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach. Zgodnie z art. 216 ust. 2 pkt 3 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn. Dz.U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm.) "Przepisy rozdziału 6 działu III stosuje się odpowiednio do nieruchomości nabytych na rzecz Skarbu Państwa na podstawie: ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz.U. z 1991 r. Nr 30, poz. 127 ze zm.)". Art. 216 ust. 2 pkt 3 stanowi o odpowiednim stosowaniu. Odpowiednie stosowanie przepisów prawa, to stosowanie z uwzględnieniem cech właściwych regulowanej materią ustawy z 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości. Uwzględniając ten element normy prawnej – odpowiedniego stosowania, wykładnia może prowadzić do stosowania normy prawnej wprost, do stosowania normy prawnej z modyfikacją uwzględniającą przedmiot regulacji, do wykluczenia stosowania normy prawnej. W zaskarżonym wyroku Sąd w pełni prawidłowo przeprowadził wykładnię art. 216 ust. 2 pkt 3 powołanej ustawy o gospodarce gruntami. Art. 216 ust. 2 pkt 3 tej ustawy stosuje się do zwrotu nieruchomości nabytej na rzecz Skarbu Państwa na podstawie umowy zawartej z właścicielem nieruchomości, jeżeli obowiązek jej nabycia na rzecz Skarbu Państwa wynikał m.in. z art. 13 oraz art. 50 ust. 1 pkt 2 ustawy z 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości. Nabycie na rzecz Skarbu Państwa w związku z obowiązkiem jej nabycia na cele publiczne, będące następnie podstawą stosowania procedury wywłaszczenia stawiało jednostkę w sytuacji przymusowej, jak zasadnie wywodził Sąd. Dokonana w zaskarżonym wyroku wykładnia art. 216 ust. 2 pkt 3 powołanej ustawy o gospodarce nieruchomościami w pełni odpowiada standardom demokratycznego państwa prawnego. Oczywistym jest, że w tym czasie istniał zarówno obrót nieruchomościami w trybie przepisów Kodeksu cywilnego i w takim przypadku istniała zasada swobody zawierania umów i równorzędności stron umowy, jako stosunku cywilnego. Wobec nieruchomości objętych taką umową nie miały zastosowania przepisy powołanej ustawy o gospodarce gruntami..., a więc nie ma również zastosowania przepis art. 216 ust. 2 pkt 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Jednakże w niniejszej sprawie z treści przedmiotowego aktu notarialnego w sposób niebudzący wątpliwości wynika, że podstawą nabycia nieruchomości były przepisy ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i w związku z tym Sąd I instancji dokonał prawidłowej oceny zastosowania przez organ administracji powołanego przepisu art. 136 i 137 w zw. z art. 216 ust. 2 pkt 3 cyt. ustawy o gospodarce nieruchomościami. W tym stanie rzeczy, skoro skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionej podstawie, na mocy art. 184 powołanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji. Na podstawie art. 209 w związku z art. 199 powołanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Naczelny Sąd Administracyjny oddalił wniosek J. K. o zwrot kosztów postępowania wobec niewykazania aby takie niezbędne koszty zostały poniesione.