II SA/Sz 496/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marzena Iwankiewicz (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Barbara Gebel,, Sędzia WSA Katarzyna Grzegorczyk-Meder, Protokolant Krzysztof Chudy, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 29 października 2008r. sprawy ze skargi T. W. na uchwałę Rady Miejskiej z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie uchylenia uchwały w sprawie sprzedaży działki w drodze bezprzetargowej oddala skargę Rada Miejska w Sławnie uchwałą dnia 28 lutego 2006 r. Nr XLVIII/325/2006 przeznaczyła do sprzedaży w drodze bezprzetargowej działkę niezabudowaną położoną w Sławnie w obrębie 2 m. Sławna, oznaczoną numerem geodezyjnym 1285/5 o powierzchni 133 m-, dla której prowadzona jest księga wieczysta KW Nr 9572 z przeznaczeniem na poprawienie warunków zagospodarowania nieruchomości przyległych, oznaczonych geodezyjnie Nr 1285/1 i 1285/3 na rzecz współwłaścicieli tej nieruchomości. Wykonanie tej uchwały powierzono Burmistrzowi Miasta Sławno. W dniu 29 lutego 2008 r. Rada Miejska w Sławnie podjęła uchwałę Nr XXII/124/2008 - wydaną na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tj. Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) - o uchyleniu uchwały Nr XLVIII/325/2006 z dnia 28 lutego 2008 r. w sprawie sprzedaży działki Nr 1285/5 w drodze bezprzetargowej. Wykonanie uchwały Rada powierzyła Burmistrzowi Miasta Sławno. W końcowej części uchwały postanowiono, że wchodzi ona w życie z dniem jej podjęcia. Skargę na powyższą uchwałę złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego T. W., zarzucając jej naruszenie postanowień art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a i art. 94 ust. 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym oraz art. 37 ust. 2 pkt 6 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. Jednocześnie skarżący wniósł o uchylenie tej uchwały. W uzasadnieniu skargi, podniósł że uchwałą z dnia 28 lutego 2006 r. Nr XLVIII/325/2006 Rada Miejska w Sławnie przeznaczyła do bezprzetargowej sprzedaży, na podstawie art. 37 ust 2 pkt 6 ustawy o gospodarce nieruchomościami, niezabudowaną działkę nr 1285/5 z przeznaczeniem na poprawienie warunków zagospodarowania nieruchomości przyległych nr 1285/1 i 1285/3, należących do skarżącego. Zdaniem skarżącego wbrew bowiem planowi zagospodarowania przestrzennego nie można prowadzić zabudowy ciągłej na posiadanych przez skarżącego działkach, gdyż pod częścią z nich przebiega ciepłociąg miejski. W dniu [...] skarżący zwrócił się do Burmistrza Miasta o umożliwienie mu zakupu działki Nr [...]. W odpowiedzi Burmistrz Miasta, powołując się na "niewykonanie przez skarżącego prawa pierwokupu" tej działki, powiadomił skarżącego o projekcie uchylenia uchwały z dnia 28 lutego 2006 r., dającej skarżącemu uprawnienie do zakupu bezprzetargowego. Następnie w dniu [...] skarżący został powiadomiony, iż Rada Miejska nie podjęła uchwały w sprawie uchylenia uchwały z 2006 r., wobec czego przedmiotowa działka miała zostać, po przeprowadzeniu wyceny przez biegłego sprzedana skarżącemu. W dniu [...] skarżący został ponownie powiadomiony o projekcie uchylenia uchwały z 2006 roku. W dniu 29 lutego 2008 r. Rada Miejska w Sławnie podjęła uchwałę Nr XXII/124/2008 o uchyleniu uchwały Nr XLVIII/325/2006. W ocenie skarżącego przepis art. 18 ust 2 pkt 9 lit a ustawy o samorządzie gminnym nie może stanowić podstawy do uchylenia wcześniejszej uchwały Rady Miejskiej w Sławnie z dnia 28 lutego 2006 r., gdyż przepis ten upoważnia Radę do podjęcia uchwały w sprawach majątkowych gminy, a nie do uchylenia tej uchwały, jako wydanej z naruszeniem prawa. Tym samym podjęta w dniu 29 lutego 2008 r. uchwała wykracza poza kompetencje Rady Miasta określone w art. 18 ustawy o samorządzie gminnym, co zdaniem T. W. przesądza o jej nieważności. Skarżący podniósł dalej, że stosownie do treści art. 94 ust 2 ustawy o samorządzie gminnym stwierdzenie niezgodności uchwały z prawem należy do kompetencji sądu administracyjnego, a ponadto nie stwierdza się nieważności uchwały po upływie roku od dnia jej podjęcia (art. 94 ust 1 ustawy o samorządzie gminnym). Nadto skarżący podkreślił, że jego interes prawny wynika z przepisu art. 37 ust. 2 pkt 6 ustawy o gospodarce nieruchomościami, umożliwiającego - na podstawie uchwały Rady Miejskiej w Sławnie z 2006 r. - nabycie działki Nr 1285/5 w trybie bezprzetargowym. Jest to więc uprawnienie, którego skarżący został pozbawiony w następstwie uchwały z dnia 29 lutego 2008 r. Wniesienie skargi do Sądu T. W. poprzedził wezwaniem do usunięcia naruszenie prawa z dnia 24 marca 2008 r. (doręczonym Radzie Miejskiej w dniu 26 marca 2008 r.). W odpowiedzi na skargę Rada Miejska wniosła o jej oddalenie. W uzasadnieniu organ podniósł, iż Rada Miejska podejmując uchwałę Nr XLVIII/325/2006 zadecydowała o przeznaczeniu przedmiotowej nieruchomości do sprzedaży, co na tym etapie jest niczym innym, jak tylko decydowaniem o zmianie przeznaczenia nieruchomości stanowiącej własność gminy. Organ bowiem rozstrzyga o tym, czy dana nieruchomość ma pozostać w gminnym zasobie nieruchomości, o którym mowa w art. 24 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, czy też nie. Rada Miejska w Sławnie wskazała dalej, że uchylona zaskarżoną uchwałą, uchwała Nr XLVIII/325/2006 dotyczyła sprzedaży w trybie bezprzetargowym działki nr 1285/5 na poprawienie warunków zagospodarowania nieruchomości przyległych, na podstawie art. 37 ust. 2 pkt 6 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Organ podkreślił, że bezsporne w sprawie jest, iż do nieruchomości, która miała być zbyta w tym trybie, bezpośrednio przylegają nieruchomości oznaczone jako działka Nr 1285/3, należąca do skarżącego oraz działka Nr 1285/6 należąca do osoby trzeciej. Zauważyć przy tym należy, że w przepisie art. 37 ust. 2 pkt 6 wyżej wymienionej ustawy mówi się o zbyciu takiej nieruchomości lub jej części, jeśli można poprawić warunki zagospodarowania nieruchomości przyległej, w sytuacji, gdy nie może być ona zagospodarowana jako odrębna nieruchomość. W praktyce poprawa warunków zagospodarowania przyległych działek skarżącego polegałaby jedynie na zwiększeniu ogólnej powierzchni nieruchomości już przez niego posiadanych. Nie można przyjąć, iż sprzedaż ta byłaby w jakikolwiek sposób niezbędna dla poprawy warunków zagospodarowania nieruchomości przyległych. Ponadto nieruchomość ta może być zagospodarowana jako odrębna nieruchomość, co potwierdza opinia urbanistyczna. Tym samym nie zachodzi przesłanka wymieniona w powołanym wyżej przepisie, od której ustawodawca uzależnia zbycie nieruchomości w trybie bezprzetargowym. Rada Miejska wskazała dalej, że podejmując zaskarżoną uchwałę, wycofała się z dotychczasowej decyzji o zbyciu bezprzetargowym przedmiotowej nieruchomości, gdyż jej wolą było, aby nieruchomość ta (działka nr 1285/5) nadal pozostała własnością gminy. Zmiana stanowiska przez Radę Miejską polegająca na uchyleniu uchwały w sprawie sprzedaży nieruchomości odbyła się w ramach jej uprawnień ustawowych. Na poparcie swojego stanowiska organ powołał się na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 30 kwietnia 2008 r. Sygn. akt II SA/Sz 70/08. Przepis art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a ustawy o samorządzie gminnym daje Radzie Miejskiej możliwość podejmowania uchwał w sprawach majątkowych gminy przekraczających zakres zwykłego zarządu, które jest rozstrzygnięciem o tym, czy określona nieruchomość ma być przeznaczona do sprzedaży, czy też nie. Zdaniem organu w przedmiotowym przypadku nie ma zastosowania art. 94 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym, na który powołał się skarżący w treści skargi. Rada Miejska, w wyniku zmiany swojego stanowiska, podjęła uchwałę, w której uchyliła wcześniej podjętą uchwałę, działając wyłącznie w ramach swoich uprawnień ustawowych. Do takiej sytuacji nie ma zastosowania wyżej powołany art. 94 ust. 2 ustawy. Ponadto zaskarżona uchwała, zgodnie z art. 85 ust. 1, art. 86, art. 90 i następnymi ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym podlegała kontroli co do jej zgodności z prawem przez Wojewodę, który nie stwierdził w niej naruszenia prawa. Wojewódzki Sąd Administracyjny z w a ż y ł, co następuje: Skarga nie jest zasadna. Podstawę prawną wniesienia skargi na akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej stanowi przepis art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym z dnia 8 marca 1990 r. (Dz. U. z 2001 Nr 142, poz. 1591 ze zm.). Zgodnie z treścią tego przepisu, każdy czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. Z przywołanego przepisu wynika zatem, że z chwilą złożenia skargi w trybie w nim przewidzianym sąd administracyjny zobowiązany jest w szczególności do zbadania wskazanych w przepisie przesłanek. W pierwszej kolejności ustalić jednak należy, czy wniesiona skarga podlega rozpoznaniu przez sąd administracyjny i czy spełnia wymogi formalne. Analizując przedmiotową skargę pod kątem spełnienia powyższych przesłanek stwierdzić należy, że jest ona dopuszczalna. W niniejszej sprawie bezspornym jest, że skarżący pismem z dnia 24 marca 2008 r. (doręczonym Radzie Miejskiej w dniu 26 marca 2008 r.) wezwał w trybie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym Radę Miejską do usunięcia naruszenia prawa poprzez uchylenie zaskarżonej uchwały, jako sprzecznej z prawem. W odpowiedzi na przedmiotowe wezwanie Przewodniczący Rady pismem z dnia 22 kwietnia 2008 r. poinformował T. W., iż sprawa jego zostanie załatwiona w dniu 31 maja 2008 r. Nie czekając na załatwienie sprawy T. W. w dniu 26 maja 2008 r. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na uchwałę Rady Miejskiej w Sławnie Nr XXII/124/2008 r. z dnia 29 lutego 2008 r. W związku z powyższym należy uznać, że skarżący dotrzymał terminu, o którym mowa w art. 53 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). Rada Miejska w Sławnie pismem z dnia [...] poinformowała skarżącego, że uchwała Nr XXII/124/2008 Rady Miejskiej w Sławnie z dnia 29 lutego 2008 r. w sprawie uchylenia uchwały Nr XLVIII/326/2006 z dnia 28 lutego 2006 r. w sprawie sprzedaży działki Nr 1285/5 w drodze bezprzetargowej jest zgodna z prawem, a nadto że zgodnie z art. 85, art. 86, art. 90 i art. 91 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) podlegała kontroli co do jej zgodności z prawem przez właściwego Wojewodę i nie stwierdzono w niej naruszenia prawa. Natomiast do materialnych przesłanek skargi opartej o przepis art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, a które muszą być łącznie spełnione, aby wniesienie skargi było skuteczne, zaliczyć należy: 1) podjęcie zaskarżonego aktu przez organ gminy (uchwały lub zarządzenia) w sprawie z zakresu administracji publicznej, 2) istnienie po stronie skarżącego legitymacji procesowej do wniesienia skargi w trybie wskazanego przepisu, 3) obiektywne zaistnienie naruszenia prawa zaskarżoną uchwałą. Analizując niniejszą skargę pod kątem spełnienia powyższych przesłanek materialnoprawnych wskazać trzeba, że zgodnie z treścią art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki przewidziane w ustawie. Z kolei w § 2 tego artykułu mówi się, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej (§ 2 pkt 5) oraz akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne nieokreślone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej (pkt 6 ww. art. 3). Powyższe pozwala przyjąć, że niniejsza sprawa mieści się w szeroko rozumianym określeniu sprawy z zakresu administracji publicznej, użytym w art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, ponieważ przez sprawy z zakresu administracji publicznej należy rozumieć wszelkie akty, czynności, działania i sprawy załatwiane przez organy administracji, które nie mają charakteru cywilnoprawnego. Przy wykładni przepisu art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym należy dojść do wniosku, że do uchwał organów gminy w sprawach z zakresu administracji publicznej, które można zaskarżyć do sądu administracyjnego, należą uchwały, które nie mają charakteru cywilnoprawnego, a więc takie uchwały, które same przez się nie są czynnościami cywilnoprawnymi i nie wywołują skutków cywilnoprawnych, choć są podejmowane z zamiarem podjęcia w przyszłości określonych czynności cywilnoprawnych. Chodzi tu więc o działania gminy na etapie poprzedzającym podejmowanie czynności cywilnoprawnych. Skarżący wykazując swoją legitymację do wniesienia skargi powołał się na przepis art. 37 ust. 2 pkt 6 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tj. Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm.). Przepis ten stanowi odstępstwo od ogólnej zasady zbywania nieruchomości stanowiących własność Skarbu Państwa oraz własność jednostek samorządu terytorialnego - w drodze przetargu. Wynika z niego, iż nieruchomość może być zbyta w drodze bezprzetargowej, jeżeli przedmiotem zbycia jest nieruchomość lub jej części, niezbędne do poprawienia warunków zagospodarowania nieruchomości przyległej, stanowiącej własność lub oddanej w użytkowanie wieczyste osobie, która zamierza tę nieruchomość lub jej część nabyć, jeżeli nie mogą być zagospodarowane jako odrębne nieruchomości. Uchylenie uchwały o zbyciu nieruchomości Nr 1285/5 w drodze bezprzetargowej stwarza możliwości zaskarżenia tej uchwały przez T. W., bowiem narusza ona jego uprawnie do ubiegania o nabycie przedmiotowej nieruchomości w trybie bezprzetargowym. W ocenie Sądu jako nieuzasadniony należy przyjąć zarzut naruszenia przez organ art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a) ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym. Wskazać trzeba, że powyższy przepis stanowi, iż do wyłącznej właściwości rady gminy należy podejmowanie uchwał w sprawach majątkowych gminy, przekraczających zakres zwykłego zarządu dotyczących określenia zasad nabycia, zbycia i obciążenia nieruchomości gruntowych oraz ich wydzierżawienia lub najmu na okres dłuższy niż 3 lata, o ile ustawy szczególne nie stanowią inaczej. Oznacza to, że rada gminy może podejmować uchwały w przedstawionych sprawach pod warunkiem, że ustawy szczególne nie odebrały jej tych kompetencji. Stosowanie więc do powołanego przepisu art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a) ustawy o samorządzie gminnym, rada gminy określa zasady nabycia, zbycia i obciążenia nieruchomości gruntowych. W niniejszej sprawie wykonanie uchwały z dnia 28 lutego 2006 r. Nr XLVIII/325/20006 o przeznaczeniu do sprzedaży w drodze bezprzetargowej działki Nr 1285/5 Rada powierzyła Burmistrzowi Miasta Sławno, który reprezentuje Miasto, składa w jej imieniu oświadczenia woli podczas czynności cywilnoprawnych, jaką byłaby umowa sprzedaży przedmiotowej działki. Zmiana stanowiska przez Radę Miejską, polegająca na uchyleniu powyższej uchwały odbyła się w ramach jej uprawnień ustawowych i nie można tego traktować jako cofnięcie oświadczenia woli. Uchwała o sprzedaży nieruchomości w formie bezprzetargowej była delegacją dla Burmistrza do wykonania tej uchwały. Skoro jednak Rada ją uchyliła, to brak jest podstaw ze strony Burmistrza do sprzedaży tej działki. Należy podkreślić, iż uprawnienie właścicielskie Gminy o prawie decydowania o sprzedaży, bądź wyłączeniu ze sprzedaży określonej nieruchomości, o ile nie zostały zawarte w tym zakresie jakieś umowy cywilnoprawne może być w każdym czasie zmienione. W tym stanie rzeczy Sąd uznał, iż zaskarżona uchwała nie narusza prawa i dlatego na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji.