II OSK 1184/09

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz Sędziowie sędzia NSA Krystyna Borkowska sędzia del. NSA Jerzy Solarski (spr.) Protokolant Anna Połoczańska po rozpoznaniu w dniu 19 listopada 2009 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Lubuskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Gorzowie Wielkopolskim od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 19 czerwca 2008 r. sygn. akt II SA/Go 242/08 w sprawie ze skargi A. Ł. na postanowienie Lubuskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia [...] lutego 2008 r. nr [...] w przedmiocie kary z tytułu nielegalnego użytkowania części obiektu budowlanego oddala skargę kasacyjną Wyrokiem z dnia 19 czerwca 2008r. sygn. akt II SA/Go 242/08 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim (zwany dalej WSA), po rozpoznaniu sprawy ze skargi A. Ł. na postanowienie Lubuskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Gorzowie Wielkopolskim (zwanego dalej LWINB) z dnia [...] lutego 2008r. nr [...] w przedmiocie kary z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego – uchylił zaskarżone postanowienie wraz z poprzedzającym je postanowieniem Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Nowej Soli z dnia [...] listopada 2007r. nr [...] i stwierdził, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu. Wyrok został wydany w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych: postanowieniem z dnia [...] listopada 2007r. organ I instancji, na podstawie art. 57 ust. 7 i art. 59g ustawy z dnia 7 lipca 1994r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2006r. Nr 156, poz. 118 ze zm.), nałożył na A. Ł. karę z tytułu nielegalnego użytkowania budynku gospodarczego na działce nr [...] położonej przy ul. [...] w M., bez wymaganego pozwolenia, w wysokości 5000zł. Opisując szczegółowo obiekt stwierdził, że został on wzniesiony w 1992r. bez wymaganego pozwolenia. W budynku tym są składowane stare okna z demontażu, drzwi, regały, bramy i drewno opałowe co oznacza, że budynek jest użytkowany. W zażaleniu A. Ł. nie zgadzając się z twierdzeniami organu, jakoby budynek był użytkowany naprowadził, że podjął działania w celu zalegalizowania obiektu, wykonuje niezbędną dokumentację techniczną i stara się o uzyskanie zgody na użytkowanie budynku. LWINB nie uwzględnił zarzutów i postanowieniem z dnia [...] lutego 2008r. utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie wskazując, że w sytuacji przystąpienia do użytkowania obiektu budowlanego z naruszeniem art. 54 i art. 55 ustawy - Prawo budowlane, organ nadzoru budowlanego jest zobowiązany do nałożenia na użytkownika kary w wysokości dziesięciokrotnej kwoty opłaty, o której mowa w art. 59f ust. 1 tej ustawy. W skardze A. Ł. zarzucił naruszenie art. 57 ust. 7 w zw. z art. 54 i art. 55 ustawy - Prawo budowlane. Opisanym na wstępie wyrokiem WSA uchylił zaskarżone postanowienie wraz z postanowieniem je poprzedzającym, wobec naruszenia przepisów postępowania, a to art. 7, 77 i 80 kpa i wyjaśnił, że zgodnie z art. 57 ust. 7 ustawy - Prawo budowlane, w sytuacji stwierdzenia przystąpienia do użytkowania obiektu budowlanego lub jego części z naruszeniem art. 54 i art. 55, właściwy organ wymierza karę z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego. Do tej kary stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące kar, o których mowa w art. 59f ust. 1 ustawy z tym, że stawka opłaty podlega dziesięciokrotnemu podwyższeniu. Przepis art. 59f ust. 1 Prawa budowlanego nie jest przepisem samoistnym, a jego stosowanie jest ściśle związane z art. 54 i art. 55 oraz art. 59f ust. 1 ustawy. W myśl art. 54 do użytkowania obiektu budowlanego, na którego wzniesienie wymagane jest pozwolenie na budowę, można przystąpić z zastrzeżeniem art. 55 i art.57 po zawiadomieniu właściwego organu o zakończeniu budowy, jeżeli organ ten, w terminie 21 dni od dnia doręczenia zawiadomienia, nie zgłosi sprzeciwu w drodze decyzji. Stosownie do art. 55 pkt 2 ustawy, przed przystąpieniem do użytkowania obiektu budowlanego należy uzyskać ostateczną decyzję o pozwoleniu na użytkowanie, jeżeli zachodzą okoliczności, o których mowa w art. 49 ust. 5 albo art. 51 ust. 4. W rozpoznawanej sprawie obiekt został wzniesiony w warunkach samowoli budowlanej i dlatego art. 54 nie będzie miał zastosowania. Może mieć natomiast zastosowanie art. 55 pkt 2 Prawa budowlanego co oznacza, że w pierwszej kolejności należało przeprowadzić postępowanie legalizacyjne, w ramach którego byłaby wydana decyzja o zatwierdzeniu projektu budowlanego, nakładająca obowiązek uzyskania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie. Wynika to z przepisu art. 49 ust. 5 i art. 51 ust. 4 cyt. ustawy. W dalszej kolejności, stosownie do art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego, jeżeli organ stwierdzi przystąpienie do użytkowania obiektu lub jego części, z naruszeniem art. 54 i 55 wymierza karę w odpowiedniej wysokości. Tymczasem z akt sprawy nie wynika, aby w stosunku do przedmiotowego obiektu było prowadzone postępowanie legalizacyjne. Nie wynika też, czy przed wydaniem orzeczenia o nałożeniu kary zapadła decyzja, o której mowa w art. 49 ust. 5 lub art. 51 ust. 4 ustawy, w której nałożony został obowiązek uzyskania decyzji o pozwoleniu na użytkowaniu obiektu. Wprawdzie skarżący w zażaleniu i w skardze stwierdził, że podjął kroki zmierzające do legalizacji obiektu, jednak z akt sprawy nie wynika aby postępowanie legalizacyjne było prowadzone. WSA wskazał też na protokół oględzin wedle którego budynek jest samowolą budowlaną i został wzniesiony w 1992r. Wobec tego rozważenia wymaga czy w sprawie legalizacji obiektu nie mają zastosowanie przepisy ustawy - Prawo budowlane z 1974r., co wynika z art. 103 ust. 2 zdanie drugie Prawa budowlanego. Przepis ten nakazuje, by do obiektów wzniesionych bez wymaganego pozwolenia przed wejściem w życie ustawy (1 stycznia 1995r.) lub w stosunku do których wszczęte zostało postępowanie administracyjne, stosować przepisy dotychczasowe. Proces legalizacji samowoli budowlanej uważa się za zakończony wraz z wydaniem ostatecznej decyzji o pozwoleniu na użytkowanie obiektu budowlanego. Art. 49 ustawy - Prawo budowlane z 7 lipca 1994r. (w tym art. 49 ust. 5, o którym mowa w art. 55 pkt 2), jest kontynuacją przepisów art. 48 i reguluje procedurę legalizacji samowoli budowlanej. Zgodnie z art. 103 ust. 2 zd. drugie Prawa budowlanego, art. 49 nie będzie miał zastosowania w przypadku legalizacji obiektu wzniesionego przed 1 stycznia 1995r. Zatem rozpoznając ponownie sprawę organy w pierwszej kolejności ustalą datę zakończenia budowy przedmiotowego budynku, a następnie podejmą dalsze czynności. W skardze kasacyjnej Lubuski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Gorzowie Wielkopolskim zaskarżył powyższy wyrok w całości i zarzucił naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 57 ust. 7 w związku z art. 55 pkt 2 ustawy - Prawo budowlane wskutek uznania, że wymierzenie kary za przystąpienie do użytkowania samowolnie wybudowanego obiektu budowlanego bez uzyskania ostatecznej decyzji o pozwoleniu na użytkowanie, wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania legalizacyjnego w odniesieniu do tego obiektu, w ramach którego wydana zostałaby decyzja o zatwierdzeniu projektu budowlanego, w której to decyzji organ nadzoru budowlanego nakłada obowiązek uzyskania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie. Na tej podstawie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez WSA oraz zasądzenia kosztów postępowania wraz z kosztami zastępstwa procesowego. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej stwierdzono, że wadliwy jest pogląd, jakoby wymierzenie kary na podstawie art. 57 ust. 7 ustawy - Prawo budowlane za nielegalne użytkowanie obiektu wzniesionego w warunkach samowoli budowlanej nie było możliwe, zanim w odniesieniu do tego obiektu nie zostanie wydana przez organ nadzoru budowlanego decyzja, o jakiej mowa w art. 49 ust. 5 lub art. 51 ust. 4 Prawa budowlanego, w której to decyzji organ nadzoru budowlanego nakłada obowiązek uzyskania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie. Wskazano, że obowiązek uzyskania pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego wynika już z samej treści przepisów art. 55 Prawa budowlanego i w związku z tym nie może powstać dopiero z chwilą wydania decyzji, o jakiej mowa w art. 49 ust. 5 lub art. 51 ust. 4. Zdaniem skarżącego kasacyjnie, art. 57 cyt. ustawy będzie miał zastosowanie w przypadku, gdy inwestor przystąpił do nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego wybudowanego bez pozwolenia na budowę, a więc w warunkach samowoli budowlanej. Rozróżnienia wymaga procedura dotycząca ewentualnej legalizacji samowoli budowlanej, niezależnie od procedury dotyczącej nielegalnego użytkowania samowoli. Wobec tego bez związku ze sprawą dotyczącą zastosowania sankcji za przystąpienie do nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego wzniesionego w warunkach samowoli pozostaje kwestia daty budowy obiektu. Sprawa ewentualnej legalizacji obiektu stanowi przedmiot odrębnego postępowania nadzoru budowlanego, którego wynik pozostaje bez wpływu na postępowanie w sprawie samowolnego użytkowania tego obiektu. W zależności od daty zakończenia budowy obowiązkiem organu jest jedynie zastosowanie właściwej procedury legalizacyjnej określonej w przepisach ustawy - Prawo budowlane z 1994r. lub w przepisach Prawa budowlanego z 1974r. Zgodzić przy tym należy się ze stanowiskiem WSA, że obiekt nie przyjęty do użytkowania w sensie prawnym postaje nadal w trakcie budowy (przy czym jego budowa w rozumieniu art. 103 ust. 2 mogła zostać "zakończona"). Zatem przystąpienie do jego użytkowania podlega sankcji z art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego. Sankcja ustanowiona w tym przepisie dotyczy również samowolnie wzniesionego obiektu budowlanego pod rządami ustawy - Prawo budowlane z 1974r., niezależnie od treści art. 103 ust. 2, który zobowiązuje właściwy organ do ustalenia daty "zakończenia" jego budowy. Wskazano przy tym na wyrok z dnia 8 grudnia 2005r. Lex Polonica 1904312. W odpowiedzi na skargę kasacyjną A. Ł. wniósł o jej oddalenie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Stosownie do przepisu art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz.1270 ze zm.), zwanej dalej P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej; z urzędu uwzględnia tylko nieważność postępowania. Ponieważ w sprawie nie zachodzi żadna z przesłanek nieważności postępowania z art. 183 § 2 P.p.s.a., dlatego Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał sprawę w granicach wyznaczonych skargą kasacyjną. W skardze kasacyjnej sformułowano wyłącznie zarzut naruszenia prawa materialnego. Postawienie wyłącznie takiego zarzutu oznacza, że poza skargą kasacyjną znalazły się ustalenia faktyczne poczynione przez organy w toku postępowania, a zaakceptowane przez WSA. Zatem przypomnieć należy, że organy nadzoru budowlanego wymierzyły karę za przystąpienie do użytkowania obiektu budowlanego będącego samowolą budowlaną zrealizowaną w 1992 roku. W ocenie organu taki stan faktyczny stanowił wystarczającą podstawę do wymierzenia kary na podstawie art. 57 ust.7 ustawy – Prawo budowlane i wobec tego w skardze kasacyjnej postawiony został zarzut naruszenia przepisu art. 57 ust.7 w zw. z art. 55 pkt 2 ustawy – Prawo budowlane. Stosownie do przepisu art. 57 ust. 7 ustawy – Prawo budowlane, w przypadku stwierdzenia przystąpienia do użytkowania obiektu budowlanego lub jego części z naruszeniem przepisów art. 54 i 55, właściwy organ wymierza karę z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego. Do kary tej stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące kar, o których mowa w art. 59f ust. 1, z tym że stawka opłaty podlega dziesięciokrotnemu podwyższeniu. Pomijając w tym miejscu zdanie drugie odnoszące się do wysokości kary, gdyż w realiach sprawy wysokość kary nie jest podważana, należy przypomnieć brzmienie art.54 i art. 55, do których odnosi się hipoteza omawianego przepisu. Art. 54 stwierdza, że do użytkowania obiektu budowlanego, na którego wzniesienie jest wymagane pozwolenie na budowę, można przystąpić, z zastrzeżeniem art. 55 i 57, po zawiadomieniu właściwego organu o zakończeniu budowy, jeżeli organ ten, w terminie 21 dni od dnia doręczenia zawiadomienia, nie zgłosi sprzeciwu w drodze decyzji. W przepisie tym sformułowano ogólną zasadę, wedle której do użytkowania obiektu budowlanego można przystąpić po dokonaniu zawiadomienia właściwego organu o zakończeniu budowy. Brzmienie tego unormowania jednoznacznie wskazuje, że regulacja ta ma zastosowanie do obiektów zrealizowanych na podstawie pozwolenia na budowę, zgodnie z jego warunkami. Tym samym zgłoszenie do użytkowania w żadnym wypadku nie może obejmować obiektu budowlanego zrealizowanego w warunkach samowoli budowlanej. Z kolei w myśl art. 55 ustawy – Prawo budowlane, przed przystąpieniem do użytkowania obiektu budowlanego należy uzyskać ostateczną decyzję o pozwoleniu na użytkowanie, jeżeli: 1) na wzniesienie obiektu budowlanego jest wymagane pozwolenie na budowę i jest on zaliczony do kategorii V, IX-XVIII, XX, XXII, XXIV, XXVII-XXX, o których mowa w załączniku do ustawy; 2) zachodzą okoliczności, o których mowa w art. 49 ust. 5 albo art. 51 ust. 4; 3) przystąpienie do użytkowania obiektu budowlanego ma nastąpić przed wykonaniem wszystkich robót budowlanych. Przepis ten jest więc wyjątkiem od zasady wyrażonej w art. 54, wedle której do użytkowania obiektu budowlanego można przystąpić po zawiadomieniu właściwego organu o zakończeniu budowy i obejmuje trzy różnorakie sytuacje, z którymi wiąże obowiązek uzyskania przez inwestora decyzji o pozwoleniu na użytkowanie. W punkcie 1) szczegółowo wskazuje kategorie obiektów zrealizowanych w oparciu o pozwolenie na budowę, które po zrealizowaniu wymagają uzyskania pozwolenia na użytkowanie. Analogicznie - pod względem wymogu posiadania przez inwestora pozwolenia na budowę - należy wyłożyć punkt 3), który nakłada obowiązek uzyskania pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego przed wykonaniem wszystkich robót budowlanych przewidzianych w pozwoleniu na budowę. Natomiast w punkcie 2) art.55 odsyła do okoliczności omówionych w art. 49 ust. 5 albo w art. 51 ust.4. Pierwszy z tych artykułów odnosi się do obiektu budowlanego zrealizowanego w warunkach samowoli budowlanej zaistniałej pod rządem ustawy z dnia 7 lipca 1994r. – Prawo budowlane, w stosunku do którego organy nadzoru budowlanego prowadziły postępowanie legalizacyjne i wydały jedną z dwóch decyzji przewidzianych w ustępie 4 art. 49: o zatwierdzeniu projektu budowlanego i pozwoleniu na wznowienie robót albo o zatwierdzeniu projektu budowlanego, jeżeli budowa została zakończona. W obu tych przypadkach, właśnie z mocy art.49 ust.5, istnieje obowiązek uzyskania pozwolenia na użytkowanie. Drugi natomiast art. 51 ust.4 dotyczy sytuacji, w których inwestor dysponował wprawdzie pozwoleniem na budowę, ale odstąpił w sposób istotny od warunków tego pozwolenia; w takim przypadku organ wydając decyzję w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i pozwolenia na wznowienie robót budowlanych albo – jeżeli budowa została zakończona – decyzję o zatwierdzeniu projektu budowlanego zamiennego, również jest zobligowany do nałożenia obowiązku uzyskania pozwolenia na użytkowanie. Obowiązek uzyskania takiej decyzji wynika właśnie z art. 51 ust. 4 Prawa budowlanego. Reasumując, przepis art. 55 nakładający obowiązek uzyskania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie stanowi kompletną regulację w tym zakresie. Powracając do art. 57 Prawa budowlanego podkreślić należy, że jest to przepis procesowy, określa bowiem tryb postępowania przy dokonywaniu zawiadomienia o zakończeniu budowy, a także składania wniosków o pozwolenie na użytkowanie. Jednocześnie w ustępie 7 przewiduje sankcję za przystąpienie do użytkowania wyłącznie w sytuacjach określonych w art. 54 (bez dokonania zawiadomienia o zakończeniu budowy) i art. 55 (bez uzyskania pozwolenia na użytkowanie). Zatem konkluzja jest taka, że przystąpienie do użytkowania obiektu budowlanego tylko w przypadkach, o jakich mowa w art. 54 i art. 55 ustawy – Prawo budowlane, z naruszeniem wynikających z przepisów tych obowiązków, stwarza po stronie organu nadzoru budowlanego podstawę do wymierzenia kary z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego. Art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego nie stanowi natomiast samoistnej podstawy do wymierzenia kary za użytkowanie obiektu budowlanego i to w innych, nie wymienionych w art. 54 i art. 55 przypadkach. Zaznaczyć w tym miejscu należy, że podobne stanowisko było już prezentowane w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (zob. wyrok z dnia 15 lipca 2009r. sygn. II OSK 1061/08 – nie publ.). Popełnienie samowoli budowlanej i użytkowanie takiego obiektu jest niewątpliwie naganne. Prawo budowlane, w zależności od daty popełnienia samowoli, przewiduje stosowne procedury: do samowoli popełnionych przed dniem wejścia w życie ustawy z dnia 7 lipca 1994r. – Prawo budowlane (tekst pierwotny – Dz. U. Nr 89, poz.414), nakazuje stosować przepisy dotychczasowe, tj. ustawę z dnia 24 października 1974r. – Prawo budowlane (Dz. U. Nr 38, poz.229 ze zm.), o czym wprost stanowi art. 103 ust. 2 ustawy. Wskazać w tym miejscu należy, że przez pojęcie obiektu, którego budowa została zakończona przed dniem wejścia w życie ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. Nr 89, poz. 414), tj. przed dniem 1 stycznia 1995 r., należy rozumieć zarówno obiekt całkowicie wykończony, jak i obiekt nie ukończony lub jego część wybudowaną pod rządem Prawa budowlanego z 1974 r., przy którym, po wejściu w życie Prawa budowlanego z 1994r., żadnych robót wymagających pozwolenia na budowę lub zgłoszenia nie prowadzono (zob. wyrok NSA z dnia 31 października 1996 r. sygn. SA/Kr 2859/95, OSP 1997/12/224). Pogląd ten jest nadal aktualny. Natomiast dla samowoli popełnionych pod rządem ustawy z 7 lipca 1994r., w aktualnym stanie prawnym, będą miały zastosowanie przepisy art. 48 – 49b, z których dopiero po przeprowadzeniu postępowania legalizacyjnego może wynikać obowiązek uzyskania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie, a w konsekwencji – podstawa do wymierzenia kary, o jakiej mowa w art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego. Zatem WSA uwzględniając skargę trafnie zinterpretował prawo materialne i zamieścił prawidłowe wytyczne co do dalszego postępowania. Z tych przyczyn, skoro zarzuty skargi kasacyjnej okazały się nieusprawiedliwione, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł, jak w wyroku, w oparciu o przepis art. 184 P.p.s.a.