I SA/Wa 978/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Skiba (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Maria Tarnowska Asesor WSA Przemysław Żmich Protokolant Katarzyna Krynicka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 października 2008 r. sprawy ze skargi P. S.A. w W. na decyzję Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z dnia [...] kwietnia 2008 r. nr [...] w przedmiocie nabycia mienia państwowego z mocy prawa przez gminę oddala skargę. Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa decyzją z dnia [...] kwietnia 2008 r. nr [...], po rozpatrzeniu odwołania P. S.A. [...] w W. zwanych dalej "P.", utrzymała w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2007 r. nr [...] stwierdzającą nabycie z mocy prawa przez Gminę Z. prawa własności nieruchomości położonej we wsi K., gmina Z., w obrębie [...], oznaczonej jako działka nr [...]. W toku postępowania administracyjnego ustalony został następujący stan faktyczny sprawy. Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] lutego 2007 r. nr [...] stwierdził nabycie z mocy prawa przez Gminę Z. prawa własności nieruchomości położonej we wsi K., gmina Z., w obrębie [...], oznaczonej jako działka nr [...]. Organ I instancji podał, że przedmiotowa nieruchomość, w odniesieniu do której "P." wystąpiły również z wnioskiem o jej uwłaszczenie, pozostawała w dniu 27 maja 1990 roku tylko w faktycznym władaniu przedsiębiorstwa P. Nie spełnia z tego względu wymogów wyłączenia z komunalizacji następującej z mocy samego prawa. W związku z powyższym spełnione zostały wszystkie przesłanki określone w art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. – Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32 poz. 191 ze zm.) uzasadniające stwierdzenie nabycia przez gminę Z. prawa własności tej nieruchomości. Od decyzji tej odwołanie wniosło P. wskazując, że Wojewoda [...] naruszył art. 5 ust. 1 ustawy komunalizacyjnej z dnia 10 maja 1990 roku przez jej wadliwe zastosowanie, art. 11 ust. 1 pkt 2 tej samej ustawy z uwagi na jej niezastosowanie, art. 7 i 77 kpa, art. 34 ustawy z dnia 8 września 2000 roku o komercjalizacji, prywatyzacji i restrukturyzacji przedsiębiorstwa PKP (Dz. U. Nr 84 poz. 948 ze zm.). art. 2, 3 i 6 ustawy z dnia 3 stycznia 1946 roku o przejęciu ma własność państwa podstawowych gałęzi gospodarki narodowej (Dz. U. Nr 3 poz. 17) oraz naruszenie przepisów rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 3 stycznia 2001 roku w sprawie sposobu potwierdzenia posiadania przez przedsiębiorstwo państwowe PKP gruntów będących własnością Skarbu Państwa (Dz. U. Nr 4 poz. 29). W wyniku ponownego rozpatrzenia powyższego odwołania (po uchyleniu poprzedniej decyzji Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z dnia [...] czerwca 2007 roku nr [...] wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 16 listopada 2007 r. sygn. akt I SA/Wa 1517/07) Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa decyzją z dnia [...] kwietnia 2008 r. utrzymała w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2007 r. W pierwszej kolejności organ odwoławczy uznał, że P. S.A. przysługuje przymiot strony w niniejszym postępowaniu, gdyż jest podmiotem ubiegającym się o tę nieruchomość w postępowaniu uwłaszczeniowym, a Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 25 maja 1995 r. I SA 1868/94, ONSA 1996 nr 3 poz. 116 orzekł, że stroną postępowania administracyjnego dotyczącego nabycia nieruchomości jest również podmiot ubiegający się aktualnie o tę nieruchomość w innym postępowaniu, jak również podmiot , któremu przysługują do niej roszczenia. Przechodząc do merytorycznego rozpatrzenia odwołania organ II instancji wskazał, że z aktualnie zebranego materiału dowodowego, w tym wypisu z rejestru gruntów spornej działki nr [...] oraz pisma Starosty [...] z dnia 6 października 2004 roku wynika, że w dniu wejścia w życie ustawy z dnia 10 maja 1990 roku przedmiotowa nieruchomość, która przeszła na własność Skarbu Państwa na podstawie art. 2 powołanego dekretu z dnia 8 marca 1948 roku o majątkach opuszczonych i poniemieckich, stanowiła mienie ogólnonarodowe (państwowe) a jej ówczesnym zarządcą była P. w P. Ponieważ majątek ten przeszedł na własność państwa z mocy prawa, nie nabyły do niego żadnych praw majątkowych ani fizycznie przejmujące jego składniki najpierw jednostki wojskowe Ministerstwa Obrony Narodowej, a następnie jednostki przedsiębiorstwa państwowego P. ani sam resort Komunikacji, gdyż stał się on mieniem ogólnonarodowym (państwowym) z mocy ustawy. Podstaw takich brak również w treści art. 16 ustawy z dnia 27 kwietnia 1989 r. stanowiący, że P. gospodarując wydzielonym mu i nabytym mieniem, zapewnia jego ochronę". Zarówno wydzielenie jak i obejmowanie przez państwowe osoby prawne (w tym przedsiębiorstwa państwowe) przekazywanych im przez właściwy organ państwa państwowych nieruchomości gruntowych w zarząd przed 27 maja 1990 r. następowało w trybie określonym w art. 38 ust. 2 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, a wcześniej w użytkowanie na podstawie ustawy z dnia 14 lipca 1961 r. o gospodarce terenami w miastach i osiedlach, które przeszło później w zarząd, bądź jeszcze wcześniej decyzjami władz państwowych wydawanymi na podstawie art. 2 dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych. Odnosząc się do kwestii należenia poszczególnych składników mienia w rozumieniu ustawy komunalizacyjnej, organ odwoławczy wyjaśnił, iż zgodnie z art. 34 kodeksu cywilnego w brzmieniu obowiązującym w dacie wejścia wżycie ustawy z dnia 10 maja 1990 r. oraz ustaloną w orzecznictwie zasadą, mieniem należącym do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego były te prawa majątkowe Skarbu Państwa, które nie znajdowały się pod zarządem innych niż państwo, państwowych osób prawnych. W tej sytuacji Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa uznała, że skoro analiza całokształtu sprawy wskazuje, że przedmiotowa nieruchomość nie podlegała wyłączeniu z komunalizacji i stanowiła w dniu 27 maja 1990 r. mienie ogólnonarodowe oraz należała w rozumieniu art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 1990 r. do terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego, to stała się ona z dniem 27 maja 1990 r. mieniem komunalnym gminy Z, na terenie której była położona. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła P., zarzucając decyzji naruszenie przepisów prawa procesowego mających istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. oraz przepisów prawa materialnego tj. art. 5 oraz art. 11 ust. 1 pkt 1 powołanej ustawy z dnia 10 maja 1990 r., a także art. 7 ust. 1 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 24 września 1926 r. o utworzeniu przedsiębiorstwa Polskie Koleje Państwowe (Dz. U. z 1948 r. Nr 43, poz. 312), art. 16 ustawy ust. 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 1989 r. o przedsiębiorstwie państwowym Polskie Koleje Państwowe (Dz. U. Nr 26, poz. 138 ze zm.). W konkluzji skargi wniesiono o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Wojewody [...]. Skarżąca podkreśliła przy tym, że przedmiotowa nieruchomość nie mogła podlegać komunalizacji, ponieważ nie zostały spełnione - warunkujące jej zaistnienie - przesłanki ustawowe i wywodziła swoje prawa do spornej nieruchomości z regulacji prawnej zawartej w rozporządzeniu Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 24 września 1926 r. o utworzeniu przedsiębiorstwa Polskie Koleje Państwowe, podnosząc, iż - zgodnie z art. 7 ust. 1 ww. aktu - wszelkie nieruchomości przeznaczone do użytku kolei stają się, z chwilą nabycia ich przez przedsiębiorstwo "Polskie Koleje Państwowe", własnością Skarbu Państwa, a przedsiębiorstwo to zatrzymuje je w swoim użytkowaniu i zarządzie. Odwołujący się wskazywał również na regulacje prawne wprowadzone w Polsce po II wojnie światowej, a dotyczące mienia poniemieckiego, oddanego przedsiębiorstwu państwowemu P. w związku z prowadzoną eksploatacją linii kolejowej akcentując, że przedmiotowa działka, którą przedsiębiorstwo P. przejęło w zarząd i użytkowanie po kolejach niemieckich, stanowiła w latach powojennych wyodrębnioną z ogólnego majątku Skarbu Państwa część nieruchomości związanej funkcjonalnie z infrastrukturą linii kolejowej. Poza tym odwołujący się zwrócił także uwagę, iż nie rozważono w sprawie kwestii, że tytuł prawny do konkretnej nieruchomości mógł powstać także na mocy przepisów regulujących powstanie oraz funkcjonowanie danej jednostki, stąd też kwestionując dopuszczalność komunalizacji z mocy prawa spornej nieruchomości, wskazywał na treść normy zawartej w przepisie art. 16 ust. 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 1989 r. o przedsiębiorstwie państwowym Polskie Koleje Państwowe, z której wynikało, iż mienie P. stanowiło wówczas wydzieloną część mienia ogólnonarodowego. Przepis zaś art. 2 tejże ustawy przewidywał, iż mienie PKP stanowią środki będące w jego dyspozycji w dniu wejścia w życie ustawy oraz środki nabyte przez PKP w toku jego działalności. Dalej przepisy cytowanej ustawy stanowiły, że PKP, gospodarując wydzielonym jej i nabytym przez nią mieniem, zapewnia jego ochronę oraz racjonalne wykorzystanie, a także, że PKP wykonuje wszelkie uprawnienia w stosunku do mienia będącego w jej dyspozycji, z wyjątkiem uprawnień wyłączonych w przepisach ustawowych. W odpowiedzi na skargę Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa wniosła o jej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga jest niezasadna, bowiem zaskarżona decyzja nie narusza prawa. Przedmiotem decyzji Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z dnia [...] kwietnia 2008 r., utrzymującej w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2007 r. jest komunalizacja mienia stanowiącego własność Skarbu Państwa w trybie art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32 poz. 191 ze zm.). Stosownie do ww. art. 5 ust. 1 ustawy, jeżeli dalsze przepisy nie stanowią inaczej, mienie ogólnonarodowe (państwowe) należące do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego, przedsiębiorstw państwowych dla których rady narodowe i terenowe organy administracji państwowej stopnia podstawowego pełnią funkcję organów założycielskich, zakładów i innych jednostek organizacyjnych podporządkowanych powołanym wyżej organom staje się w dniu wejścia w życie niniejszej ustawy (27 maja 1990 r.) z mocy prawa mieniem właściwych gmin. Wyjaśnić należy, iż użyte w tym przepisie przez ustawodawcę pojęcie "należące do", oznacza przynależność mienia państwowego do określonego podmiotu w sensie prawnym, a nie faktycznym. W tym stanie rzeczy faktyczne władanie nieruchomością przez inny podmiot nie stanowi negatywnej przesłanki uniemożliwiającej komunalizację mienia, która w trybie art. 5 ust. 1 następowała z mocy prawa z dniem wejścia ustawy w życie, tj. 27 maja 1990 r., a wydawana w tym przedmiocie przez wojewodę decyzja komunalizacyjna miała jedynie charakter deklaratoryjny i potwierdzała przejście prawa własności danego składnika mienia ze Skarbu Państwa na właściwą gminę. Podstawowym zatem zagadnieniem istotnym dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy było ustalenie czy w dacie 27 maja 1990 r. przedsiębiorstwo [...] P. dysponowało tytułem prawnym do nieruchomości, co by wykluczało możliwość jej komunalizacji, czy też władanie nieruchomością przez przedsiębiorstwo [...] P. było jedynie władztwem faktycznym. Podkreślić przy tym należy, że w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego ugruntowało się stanowisko, iż akty regulujące status prawny przedsiębiorstwa P. oraz akty ustawowe i wykonawcze, na podstawie których przeprowadzono nacjonalizacje kolei, mają charakter ogólnych aktów normatywnych i nie regulowały stanu prawnego konkretnej nieruchomości, lecz mogły tylko stanowić podstawę do podejmowania aktów indywidualnych dotyczących poszczególnych składników mienia ogólnonarodowego (takie stanowisko zajął Naczelny Sąd Administracyjny w wyrokach wydanych w sprawach: I OSK 1457/06; I OSK 1947/06, I OSK 1456/06 oraz I OSK 187/07 niepublik.). W niniejszej sprawie Sąd to stanowisko w całości podziela. W ocenie Sądu trafne jest zatem stanowisko organów obu instancji, że strona skarżąca nie dysponowała żadnym indywidualnym aktem dotyczącym przedmiotowej nieruchomości, czy to w formie decyzji, umowy, czy też protokołu zdawczo-odbiorczego, który ustanowiłby zarząd czy użytkowanie. Zważyć należy, że zarząd (dziś trwały zarząd), to prawne formy władania, które uprawniają do 'władania nieruchomością. Sam fakt korzystania przez przedsiębiorstwo z nieruchomości nie kreuje prawa zarządu. Decydujące znaczenie mają bowiem dwie kwestie: dzień wejścia w życie ustawy - tj. 27 maja 1990 r. oraz obowiązujące w tym dniu przepisy pozwalające stwierdzić, że w tym dniu określone mienie należało do przedsiębiorstw państwowych. Obowiązująca wówczas ustawa z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. Nr 22, poz. 99 ze zm.), przewidywała powstanie zarządu do gruntu w ściśle określony sposób. Stosownie do art. 38 ust. 2 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości dowodem potwierdzającym istnienie prawa zarządu państwowej jednostki organizacyjnej mogły być: 1) decyzja o oddaniu w zarząd, 2) zawarta za zezwoleniem tego organu, umowa o przekazaniu nieruchomości między państwowymi jednostkami organizacyjnymi, 3) bądź umowa o nabyciu nieruchomości. Zgodnie natomiast z utrwalonym orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego, istnienia zarządu nie można domniemywać (np. wyrok NSA z dnia 5 listopada 1999 r., sygn. akt I SA 2240/98, LEX nr 47368, wyrok NSA z dnia 2 lutego 2006 r., sygn. akt I OSK 1295/05, LEX nr 194864). Istotne jest również, że decyzja o oddaniu nieruchomości w zarząd powinna była określać jej położenie, powierzchnię, mieć załączoną mapę sytuacyjną oraz wskazywać sposób i cel korzystania z niej (uchwała składu 7 sędziów SN z dnia 23 września 1993 r., sygn. akt III CZP 81/93, OSNC z 1994 r., nr 2, póz. 27). Brak tytułu prawnego P. w dacie 27 maja 1990 r. do spornej nieruchomości oznacza, że należała ona wówczas w rozumieniu art. 5 ust. l ustawy komunalizacyjnej do terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego. Zgodnie bowiem z art. 6 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, w brzmieniu obowiązującym na dzień wejścia w życie ustawy komunalizacyjnej, terenowe organy administracji państwowej zarządzały gruntami państwowymi, które nie zostały oddane w zarząd, użytkowanie lub użytkowanie wieczyste. W tym stanie rzeczy spełnione zostały wszystkie marterialonoprawne przesłanki komunalizacji mienia z mocy prawa. Za niezasadne należy zatem uznać pozostałe zarzuty podniesione w skardze, a dotyczące naruszenia przepisów prawa materialnego tj. art. 11 ust. 1 pkt 1 powołanej ustawy z dnia 10 maja 1990 r., a także art. 7 ust. 1 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 24 września 1926 r. o utworzeniu przedsiębiorstwa Polskie Koleje Państwowe (Dz. U. z 1948 r. Nr 43, poz. 312), art. 16 ustawy ust. 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 1989 r. o przedsiębiorstwie państwowym Polskie Koleje Państwowe (Dz. U. Nr 26, poz. 138 ze zm.). Skarżący wskazał, że Przedsiębiorstwo "Polskie Koleje Państwowe" utworzone zostało rozporządzeniem Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 24 września 1926 r. o utworzeniu Przedsiębiorstwa "Polskie Koleje Państwowe". Jednakże utworzone powołanym wyżej rozporządzeniem Prezydenta Rzeczypospolitej z 1926 roku Przedsiębiorstwo "Polskie Koleje Państwowe" prowadziło eksploatację wszystkich linii kolejowych, zarządzanych dotychczas przez Ministerstwo Komunikacji, obejmując je w zarząd i użytkowanie (co do nieruchomości) i nabywając na własność majątek ruchomy, ale dotyczyło to tylko majątku znajdującego się na obszarze, który w dacie wejścia w życie tegoż rozporządzenia należał poprzednio do polskiego Ministerstwa Komunikacji. Tak, więc nie dotyczyło to majątku istniejącego na tzw. Ziemiach Zachodnich, w skład których wchodziło Miasto W. włączone do Państwa Polskiego po drugiej wojnie światowej. Takiego stanowiska sądu nie zmienia również ogłoszenie tekstu jednolitego tego rozporządzenia w dacie 12 sierpnia 1948 roku. Strona skarżąca powołała się w skardze również na art. 16 ustawy z dnia 27 kwietnia 1989 r. o przedsiębiorstwie państwowym Polskie Koleje Państwowe (Dz. U. Nr 26, poz. 138), zgodnie, z którym mienie PKP stanowi wydzieloną część mienia ogólnonarodowego. Stanowią je środki będące w jego dyspozycji w dniu wejścia w życie ustawy oraz środki nabyte przez P. w toku jego dalszej działalności. P. gospodarując wydzielonym mu i nabytym mieniem zapewnia jego ochronę oraz racjonalne wykorzystanie oraz wykonuje wszelkie uprawnienia w stosunku do mienia będącego w jego dyspozycji, z wyjątkiem uprawnień wyłączonych w przepisach ustawowych. Jednak z przepisu tego w żaden sposób nie wynikało , aby miał on samodzielnie kreować bądź choćby potwierdzać prawo zarządu P. w stosunku do konkretnych nieruchomości. Wreszcie, nie można uznać za zasadny zarzut wyłączenia przedmiotowej nieruchomości z komunalizacji na podstawie art. 11 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 roku. Stosownie do tego przepisu, mienie ogólnonarodowe (państwowe), o którym mowa w art. 5 ust. 1-3 ustawy, nie staje się mieniem komunalnym, jeżeli składniki tego mienia w dniu wejścia w życie ustawy, tj. 27 maja 1990 r. służyły wykonywaniu zadań publicznych, należących do właściwości organów administracji rządowej, sądów oraz organów władzy państwowej, natomiast P. nie należy do kręgu wymienionych w tym przepisie podmiotów. Również w wykazie objętym rozporządzeniem Rady Ministrów z 9 lipca 1990 r. w sprawie ustalania wykazu przedsiębiorstw państwowych i jednostek organizacyjnych, których mienie nie podlega komunalizacji (Dz. U. Nr 15, poz. 301) [...] P. nie zostało ujęte. Trafnie zatem organ odwoławczy uznał, że decyzja o komunalizacji przedmiotowej nieruchomości jest prawidłowa, a zarzuty dotyczące naruszenia przez organ powołanych w skardze przepisów prawa materialnego i procesowego uznać należy za bezzasadne. Mając powyższe na uwadze Sąd. na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, póz. 1270, ze zm.) orzekł jak w sentencji wyroku