I OSK 325/09

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Janina Antosiewicz Sędzia NSA Anna Lech (spr.) Sędzia WSA del. Jolanta Rudnicka Protokolant Barbara Dąbrowska po rozpoznaniu w dniu 18 grudnia 2009 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej S. J. G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 29 października 2008 r. sygn. akt I SA/Wa 983/08 w sprawie ze skargi S. J. G. na postanowienie Ministra Infrastruktury z dnia (...) maja 2008 r. nr (...) w przedmiocie odmowy podjęcia zawieszonego postępowania oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 29 października 2008 r., sygn. akt I SA/Wa 983/08, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę S. J. G. na postanowienie Ministra Infrastruktury z dnia (...) maja 2008 r. nr (...) w przedmiocie odmowy podjęcia zawieszonego postępowania. W uzasadnieniu powyższego wyroku Sąd wskazał na następujący stan faktyczny i prawny sprawy: Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast postanowieniem z dnia (...) czerwca 2003 r., wydanym na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., zawiesił z urzędu – do czasu przedłożenia postanowienia sądu o nabyciu spadku po zmarłej stronie postępowania, to jest po S. M. – postępowanie w sprawie rozpatrzenia wniosku Z. W., A. G.-K., M. C. i S. J. G. o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydium Rady Narodowej m.st. Warszawy z dnia (...) września 1969 r. odmawiającej dotychczasowym właścicielom A. i S. G. prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości warszawskiej położonej przy ul. (...). Minister Budownictwa, po rozparzeniu wniosku S. J. G., A. G. – K., M. G. – C. i Z. K., postanowieniem z dnia (...) listopada 2006 r., (...), odmówił podjęcia zawieszonego postępowania. Postanowieniem z dnia (...) maja 2008 r. nr (...), Minister Infrastruktury utrzymał w mocy wskazane wyżej postanowienie, stwierdzając, że ustalenie kręgu spadkobierców nie należy do właściwości organów administracji publicznej, lecz do sądów powszechnych. Minister Infrastruktury podniósł, że z materiału dowodowego znajdującego się w aktach sprawy wynika, że K. M. w postępowaniu o stwierdzenie nabycia spadku po S. M. miał ustanowionego pełnomocnika w osobie adwokata H. M., przy czym organ podkreślił, że przy ustanowieniu pełnomocnika obowiązuje koncepcja ograniczonego formalizmu. Oznacza to, że pełnomocnictwo musi być udzielone wprost, nie może być domniemane, natomiast w aktach niniejszej sprawy nie ma pełnomocnictwa do prowadzenia spraw administracyjnych K. M., jak również pełnomocnik nie zgłosił swego udziału w niniejszym postępowaniu. Na decyzję Ministra Infrastruktury skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożył S. G., zarzucając jej naruszenie art. 2, 7 i 32 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej przez nierówne traktowanie uczestników postępowania, art. 28, 32 i 34 k.p.a., przez niepodjęcie wszelkich odpowiednich działań w celu wyznaczenia przedstawiciela dla osoby nieobecnej, art. 35 § 1 k.p.a., poprzez niezałatwienie sprawy bez zbędnej zwłoki, art. 97 § 1 i § 2 w związku z art. 100 § 1-3 k.p.a., przez nieuwzględnienie ustania przyczyn uzasadniających zawieszenie postępowania. Wyrokiem z dnia 29 października 2008 r., sygn. akt I SA/Wa 983/08, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalając skargę S. J. G. na postanowienie Ministra Infrastruktury z dnia (...) maja 2008 r., wskazał, że nie zostało zaskarżone i nadal istnieje w obrocie prawnym postanowienie Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia (...) czerwca 2003 r. o zawieszeniu postępowania w sprawie rozpatrzenia wniosku Z. W., A. G.-K., M. C., S. J. G. o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydium Rady Narodowej m.st. Warszawy z dnia (...) września 1969 r. odmawiającej dotychczasowym właścicielom A. i S. G. prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości warszawskiej. Sąd pierwszej instancji uznał, że jeśli postanowienie z dnia (...) czerwca 2003 r. o zawieszeniu postępowania, jest ostateczne i pozostaje w obrocie prawnym, to organ administracyjny prawidłowo odmówił podjęcia zawieszonego postępowania. Zawieszone postępowanie będzie bowiem mogło zostać podjęte dopiero po ustaniu przyczyny zawieszenia, czyli po przedstawieniu postanowienia sądu powszechnego o stwierdzeniu nabycia spadku po S. M. Sąd dodał przy tym, że wprawdzie dopiero w ostatnim zdaniu uzasadnienia zaskarżonego postanowienia Minister Infrastruktury odniósł się do przyczyny zawieszenia postępowania i stwierdził, że do chwili wydania postanowienia do akt sprawy nie wpłynęło postanowienie o nabyciu spadku po S. M., jednakże Sąd pierwszej instancji uznał, że zaskarżone postanowienie oraz postanowienie poprzedzające nie naruszają prawa. Od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skargę kasacyjną złożył S. J. G., reprezentowany przez radcę prawnego B. P., wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów postępowania, to jest: 1) art. 7 w związku z art. 12 k.p.a., to jest naruszenie zasady prawdy obiektywnej oraz szybkości i wnikliwości postępowania z uwagi na brak działania w sytuacji umorzenia postępowania o stwierdzenie nabycia spadku po zmarłym S. M., 2) art. 77 k.p.a., poprzez niezebranie całości materiału dowodowego i niewyczerpujące jego ocenienie, w postaci braku postanowienia sądu cywilnego o umorzeniu postępowania spadkowego po S. M., 3) naruszenie art. 30 § 5 k.p.a. z uwagi na niewystąpienie przez organ administracji o wyznaczenie kuratora spadku, w sytuacji gdy postępowanie o stwierdzenie nabycia spadku zostało umorzone, 4) art. 35 § 1 k.p.a., poprzez niezałatwienie sprawy bez zbędnej zwłoki, z uwagi na fakt, iż postępowanie w niniejszej sprawie toczy się już od 18 kwietnia 2002 r., czyli prawie 7 lat, 5) art. 97 § 1 i § 2 w związku z art. 100 § 1-3 k.p.a., przez nieuwzględnienie ustania przyczyn uzasadniających zawieszenie postępowania, 6) art. 99 k.p.a., przez niepodjęcie wszelkich odpowiednich działań przez organ administracyjny w celu wyznaczenia przedstawiciela dla osoby nieobecnej, w sytuacji, gdy strona skarżąca nie posiada stosownych możliwości dla ustalenia spadkobierców jednej ze stron postępowania. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że toczące się postanowienie o stwierdzenie nabycia praw do spadku po S. M., zostało umorzone, z uwagi na niemożliwość doręczenia jednemu ze spadkobierców wezwania sądowego. Zdaniem skarżącego, okoliczność ta jest lub powinna być znana organowi administracji prowadzącemu niniejszą sprawę. Skarżący uznał zatem, że skoro postępowanie o stwierdzenie nabycia spadku po S. M. zostało umorzone, to mamy do czynienia z sytuacją spadku nieobjętego. Wskazano, że pojęcie "spadek nieobjęty" występuje w tytule rozdziału 7, działu IV księgi II KPC (art. 666-668) i dotyczy spadków, które otwarły się, a nie zgłaszają się spadkobiercy i wobec tego pozostają one pod opieką sądu, który ustanawia w razie potrzeby kuratora spadku na podstawie art. 666 § 1 K.p.c., a jego zadaniem jest ustalenie, kto jest spadkobiercą, zawiadomienie go o otwarciu spadku i sprawowanie zarządu majątkiem spadkowym pod nadzorem sądu (art. 667 § 1 i 2 KPC). Wskazano, że w pierwszej kolejności do udziału w postępowaniu administracyjnym jest powołana osoba, która sprawuje faktycznie zarząd majątkiem masy spadkowej, a dopiero w braku takiej osoby, organ prowadzący postępowanie występuje do sądu z wnioskiem o wyznaczenie kuratora na podstawie powołanych przepisów Kodeksu postępowania cywilnego. Zdaniem skarżącego kasacyjnie, organ administracyjny ma zatem obowiązek dążenia do szybkiego i wnikliwego załatwienia sprawy również poprzez składanie odpowiednich wniosków w trybie procedury cywilnej. Podniesiono, że organ administracji publicznej również w przypadku, gdy zawieszone postępowanie było wszczęte na wniosek strony, nie może pozostawać bezczynny, natomiast obowiązany jest dokonać oceny, czy interes społeczny przemawia za załatwieniem sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują przesłanki nieważności określone w art. 183 § 2 powołanej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zatem Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Skuteczne natomiast zakwestionowanie prawidłowości sprawowanej kontroli przez sąd administracyjny pierwszej instancji jest możliwe w przypadku wskazania przepisów prawa, które naruszył sąd, a następnie powiązanie zarzutów z nimi związanych z odpowiednimi normami prawa procesowego bądź materialnego, które wadliwie zastosowano w postępowaniu administracyjnym, a nadto wykazanie, że mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny pragnie wskazać, że art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. zobowiązuje organ prowadzący postępowanie do jego zawieszenia, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Pod pojęciem "zagadnienia wstępnego" rozumie się sytuacje, w których wydanie orzeczenia merytorycznego w sprawie będącej przedmiotem postępowania przed właściwym organem, uwarunkowane jest uprzednim rozstrzygnięciem innego zagadnienia prawnego. Oznacza to, że bez rozstrzygnięcia określonego zagadnienia przez inny organ lub sąd wydanie decyzji w danej sprawie jest niemożliwe. A zatem, musi istnieć bezpośredni związek przyczynowy pomiędzy merytorycznym rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej a zagadnieniem wstępnym. Dopiero wówczas określone zagadnienie ma charakter prejudycjalny w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. W przypadku braku takiego związku, zawieszenie postępowania na tej podstawie nie jest dopuszczalne. Wobec tego organ, przed którym toczy się postępowanie w sprawie głównej musi ustalić bezpośredni związek przyczynowy pomiędzy rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, a zagadnieniem wstępnym, przy czym o takiej bezpośredniej zależności przesądza treść przepisów prawa materialnego, stanowiących podstawę prawną decyzji administracyjnej. W orzecznictwie podkreśla się, że owa "bezpośredniość" istnieje wówczas, gdy bez uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia prejudycjalnego przez inny organ lub sąd wydanie decyzji nie byłoby możliwe (uzasadnienie uchwały składu pięciu sędziów NSA z dnia 3 czerwca 1996 r., OPK 14/96, ONSA 1997, nr 1 poz. 11; G. Łaszczyca Zawieszenie ogólnego postępowania administracyjnego, Zakamycze 2005, s. 86-112). Wskazać należy, że zgodnie z art. 99 k.p.a., organ administracji publicznej, który z przyczyny określonej w art. 97 § 1 pkt 1-3 zawiesił postępowanie wszczęte z urzędu, poczyni równocześnie niezbędne kroki w celu usunięcia przeszkody do dalszego prowadzenia postępowania. Tak samo postąpi organ w razie zawieszenia z tej samej przyczyny postępowania wszczętego na żądanie strony, jeżeli interes społeczny przemawia za załatwieniem sprawy. Natomiast w niniejszej sprawie, jak wynika z jej akt, postępowanie zostało zawieszone na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., a więc należy przyznać rację Sądowi pierwszej instancji, który uznał argumentację organu, że następstwo prawne praw dziedzicznych, które wchodzą w skład spadku po osobie zmarłej, powinno być wykazane według przepisów prawa cywilnego. Natomiast ustalenie kręgu spadkobierców nie należy do właściwości organów administracji publicznej, lecz do sądów powszechnych. Legitymację do zgłoszenia wniosku o stwierdzenie nabycia spadku mają bowiem osoby zainteresowane wywołaniem skutków prawnych związanych z prawomocnym stwierdzeniem nabycia spadku, a zatem w pierwszej kolejności sam skarżący. W niniejszej sprawie, jak wynika z jej akt, Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast postanowieniem z dnia (...) czerwca 2003 r. zawiesił z urzędu – do czasu przedłożenia postanowienia sądu o nabyciu spadku po zmarłej stronie postępowania, to jest po S. M. – postępowanie w sprawie rozpatrzenia wniosku Z. W., A. G.-K., M. C. i S. J. G. o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydium Rady Narodowej m.st. Warszawy z dnia (...) września 1969 r. odmawiającej dotychczasowym właścicielom A. i S. G. prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości warszawskiej położonej przy ul. (...). Z akt niniejszej sprawy wynika również, że nie przedłożono postanowienia o nabyciu spadku, o którym mowa powyżej, zatem nie wystąpiła przesłanka do podjęcia zawieszonego postępowania. Dlatego też nieuzasadniony jest zarzut skargi kasacyjnej, że organ administracyjny naruszył prawo. Wskazać także należy, że na dzień wydania zaskarżonego postanowienia, organ, jak sam wskazał, nie dysponował postanowieniem o nabyciu spadku po S. M., w sprawie nie zachodziły także przesłanki określone w art. 30 § 5 k.p.a., natomiast w obrocie prawnym nadal istnieje postanowienie o zawieszeniu postępowania, na co trafnie wskazał Sąd pierwszej instancji. W związku z tym uznać należy, że zarzuty skargi kasacyjnej nie zasługują na uwzględnienie. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł, jak w sentencji.