II GSK 97/09

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Rafał Batorowicz (spr.) Sędziowie Jan Bała NSA Kazimierz Brzeziński Protokolant Elżbieta Jabłońska po rozpoznaniu w dniu 13 października 2009 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej J. S.A. z siedzibą w W. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 29 października 2008 r. sygn. akt VI SA/Wa 2116/08 w sprawie ze skargi J. S.A. z siedzibą w W. na czynności kontrolne Szefa Centralnego Biura Antykorupcyjnego w przedmiocie prawidłowości wydania i realizacji decyzji o przyznaniu koncesji postanawia: oddalić skargę kasacyjną Postanowieniem z dnia 29 października 2008 r., sygn. akt VI SA/Wa 2116/08 Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. odrzucił skargę oraz postanowił zwrócić skarżącej J. E. S.A. z siedzibą w W. kwotę 200 zł uiszczoną tytułem wpisu od skargi w sprawie ze skargi J. E. S.A. na czynności kontrolne Szefa Centralnego Biura Antykorupcyjnego potwierdzone protokołem z kontroli. Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekał w następującym stanie sprawy. Centralne Biuro Antykorupcyjne w dniu [...] kwietnia 2008 r. na podstawie upoważnienia nr [...], wszczęło czynności kontrolne w spółce J. E. S.A. z siedzibą w W. (dalej: J. E. S.A.), które trwały do dnia [...] czerwca 2008 r. Zakres kontroli obejmował prawidłowość wydania i realizacji decyzji Prezesa Urzędu Regulacji Energetyki w przedmiocie przyznania koncesji na obrót paliwami oraz koncesji na magazynowanie paliw dla J. E. S.A. Czynności kontrolne zakończyły się sporządzeniem i doręczeniem skarżącej protokołu kontroli z dnia [...] czerwca 2008 r. W odpowiedzi na protokół kontroli skarżąca złożyła w dniu [...] lipca 2008 r. zastrzeżenia do protokołu kontroli, a w dniu [...] lipca 2008 r., uznając że protokół kontroli i czynności kontrolne CBA podlegają kognicji sądów administracyjnych, wezwała CBA do usunięcia naruszenia prawa w zakresie przeprowadzenia czynności kontrolnych zakończonych, zdaniem skarżącej, nieważnym protokołem kontroli. W dniu [...] sierpnia 2008 r. Szef CBA zajął stanowisko wobec zastrzeżeń do protokołu kontroli uznając je za bezzasadne. Dnia [...] sierpnia 2008 r. skarżącej zostało doręczone wystąpienie pokontrolne z dnia [...] sierpnia 2008 r. Z uwagi na fakt uznania przez Szefa CBA zastrzeżeń do protokołu kontroli za bezzasadne, skarżąca spółka w dniu [...] sierpnia 2008 r. złożyła pisemne wyjaśnienia dotyczące odmowy podpisania protokołu kontroli. W odpowiedzi na wezwanie do usunięcia naruszeń prawa CBA stwierdziło, iż czynności kontrolne wraz z protokołem kontroli nie podlegają procedurze zaskarżenia do sądu administracyjnego, w związku z czym CBA nie jest właściwe do rozpatrzenia wystosowanego wezwania. Wobec powyższego J. E. S.A. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W., za pośrednictwem Centralnego Biura Antykorupcyjnego Zarządu Postępowań Kontrolnych, skargę na czynności Centralnego Biura Antykorupcyjnego, potwierdzone protokołem z dnia [...] czerwca 2008 r. Postanowieniem z dnia [...] października 2008 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. odrzucił skargę. Sąd I instancji przywołał treść art. 3 § 1 - 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, z późn. zm.; dalej p.p.s.a.), zgodnie z którym, sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej w zakresie katalogu zamkniętego spraw będących w kognicji sądów administracyjnych. Jako wyjątek ustawodawca ustalił uprawnienie do orzekania przez sądy administracyjne również w sprawach, w których przepisy szczególne przewidują sądową kontrolę. Skarżąca spółka uznała, iż czynności kontrolne prowadzone na podstawie Rozdziału 4, ustawy z dnia 9 czerwca 2006 r. o Centralnym Biurze Antykorupcyjnym (Dz. U. Nr 104, poz. 708, z późn. zm.; dalej "ustawa o CBA"), podlegają kognicji sądów administracyjnych na podstawie art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Sąd I instancji zauważył, że zgodnie z ustalonym w doktrynie poglądem, potwierdzonym licznym orzecznictwem, aby akt lub czynność organu administracji podlegała kognicji sądów administracyjnych musi mieścić się w kryterium "z zakresu administracji publicznej" oraz musi dotyczyć przyznania, stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikającego z przepisów prawa . Skargi związane z krytyką nienależnego wykonywania zadań przez właściwe organy albo przez pracowników tych organów - a taki charakter mają zarzuty podnoszone przez skarżąca spółkę - mieszczą się w pojęciu "skarg powszechnych", w rozumieniu działu VIII Kodeksu postępowania administracyjnego, a tym samym nie są we właściwości sądów administracyjnych. Zdaniem Sądu, w świetle art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., musi istnieć ścisły związek pomiędzy ustaleniem, stwierdzeniem lub potwierdzeniem uprawnienia lub obowiązku (oraz odmowami ustalenia, stwierdzenia lub potwierdzenia), a możliwością realizacji uprawnienia (lub obowiązku) wynikającego z przepisu prawa, a nadto akt lub czynność muszą być skierowane do indywidualnego adresata. W ocenie Sądu I instancji kontroli sądowej na podstawie art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. podlegają jedynie takie działania organu (wyrażone poprzez akty lub czynności), które z mocy samego prawa spowodują nałożenie, przyznanie bądź potwierdzenie obowiązku lub uprawnienia podmiotu, akt lub czynność organu, które wpłyną na uprawnienia lub obowiązki podmiotu z końcem postępowania administracyjnego. Sąd stanął na stanowisku, że postępowanie kontrolne jest to postępowanie polegające na podejmowaniu przez organy kontroli działań (czynności kontrolnych), polegających na obserwowaniu i ustalaniu stanu faktycznego, dotyczącego organizacji i funkcjonowania danej jednostki organizacyjnej, z reguły, celem porównania, czy rzeczywista działalność podmiotu kontrolowanego jest zgodna z przepisami prawa określającymi ustrój kontrolowanego oraz jego prawa i obowiązki względem państwa oraz podmiotów znajdujących się na zewnątrz i wewnątrz tej jednostki. Rezultatem tak rozumianej działalności kontrolnej jest tzw. wynik kontroli (zawarty w protokole kontroli), w którym ustala się stwierdzony w toku kontroli stan faktyczny oraz wykryte uchybienia. Na podstawie ustaleń zawartych w wyniku kontroli formułuje się w stosunku do kontrolowanego tzw. zalecenia pokontrolne. W ocenie sądu, z ukształtowanego dotychczas orzecznictwa wynika jednoznacznie, iż kontroli sądowo - administracyjnej na podstawie art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. podlegają te czynności i akty organu, od których w toku postępowania administracyjnego nie przysługują środki zaskarżenia. Konkludując, postępowanie kontrolne nie jest postępowaniem administracyjnym, które kończy się władczym rozstrzygnięciem organu, zaś protokół kontroli nie jest ani decyzją, ani postanowieniem organu, lecz dokumentem urzędowym. Analiza rozdziału 4 ustawy o CBA jednoznacznie wskazuje, iż czynności kontrolne podejmowane przez funkcjonariuszy CBA nie są czynnościami w toku postępowania administracyjnego, gdyż nie kończą się wydaniem rozstrzygnięcia w sprawie, a tym samym w ramach prowadzonych czynności kontrolnych nie dochodzi do wydawania aktów, czy też podejmowania innych środków wpływających na uprawnienia lub obowiązki kontrolowanego. Właściwym trybem zaskarżenia ewentualnych nieprawidłowości przy dokonywaniu czynności kontrolnych, czy też sporządzaniu protokołu może być, zdaniem Sądu, wniesienie skargi powszechnej w trybie i na zasadach określonych w dziale VIII Kodeksu postępowania administracyjnego. Skargę kasacyjną od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W., na podstawie przepisu art. 173 § 1 i art. 174 p.p.s.a. wniosła J. E. S.A., zaskarżając je w całości oraz wskazując jako podstawy kasacyjne: 1. naruszenie prawa materialnego tj. przepisów rozdziału 4 w szczególności art. 31, 33, 35 - 41, 46 ustawy z dnia 9 czerwca 2006 r. o Centralnym Biurze Antykorupcyjnym (Dz. U. 06.104.708) (dalej ustawa o CBA) poprzez przyjęcie, że czynności Szefa CBA i funkcjonariuszy CBA w ramach działalności kontrolnych nie mają charakteru władczego, podczas gdy w sposób władczy z przekroczeniem kompetencji zostało ustalone w protokole, iż wystąpiły braki formalne w dokumentacji składanej przez skarżącą do wniosków o uzyskanie koncesji, co stanowi nieuprawnioną sugestię, że przyznanie przez Prezesa URE koncesji na obrót i magazynowanie paliw było niezgodne z prawem. Ponadto za władcze działania organu administracyjnego należy uznać wystawienie upoważnień do przeprowadzenia kontroli, z czym wiąże się po stronie podmiotu obowiązek poddania się kontroli, a tym samym udostępnienie pomieszczeń, wydania dokumentów, złożenie wyjaśnień. Władczym oddziaływaniem jest również zobowiązanie podmiotu w wystąpieniu pokontrolnym do usunięcia stwierdzonych w protokole niezgodności oraz poinformowanie organu o podjętych w tym zakresie działaniach, zgodnie z art. 46 ust. 5 ustawy o CBA; 2. naruszenie art. 45 ust. 1, 78 oraz art. 77 ust. 2 w zw. z art. 8 ust. 2 Konstytucji RP poprzez bezprawne odmówienie Stronie możliwości zaskarżenia czynności faktycznych organu administracyjnego, które w ocenie skarżącej zostały dokonane z naruszeniem art. 7 Konstytucji oraz innych przepisów prawa, w tym ustawy o CBA oraz ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (Dz. U.07.155.1095j.t.); 3. naruszenie przepisów postępowania tj. przepisu art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a w zw. z art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. poprzez przyjęcie przez Sąd I instancji, że czynności dotyczące kontroli takie jak: wystawienie upoważnień do kontroli, udostępnianie pomieszczeń i dokumentów przez skarżącą, sporządzenie protokołu (niezgodnie z obowiązującymi przepisami prawa tj. niepodpisanie go przez funkcjonariuszy biorących udział w kontroli) i na podstawie takiego protokołu sporządzenie wystąpienia pokontrolnego, nie są "innymi czynnościami" w rozumieniu wyżej powołanego art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., a więc zaskarżalnymi do sądu administracyjnego. Wskazując na powyższe podstawy kasacyjne, stosownie do treści art. 185 p.p.s.a. skarżąca wniosła o: 1. uchylenie postanowienia w całości, 2. zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego na rzecz skarżącej według norm przepisanych. W przypadku, gdyby Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że nie zachodzą przesłanki do zaskarżenia czynności kontrolnych na podstawie art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., a podzieliłby argumenty skarżącej, co do niekonstytucyjności zapisów ustawy o CBA - jak niżej - strona wniosła o wystąpienie do Trybunału Konstytucyjnego przez Prezesa NSA zgodnie z art. 191 w zw. z art. 188 Konstytucji albo przez Naczelny Sąd Administracyjny, zgodnie z art. 193 Konstytucji oraz zgodnie z przepisami ustawy z dnia 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym (Dz. U. 97.102.643) o stwierdzenie niezgodności z Konstytucją zapisów ustawy o CBA, przewidujących jednoinstancyjność postępowania i niemożliwość zaskarżenia czynności kontrolnych do sądu administracyjnego. W ocenie skarżącej, Sąd I instancji dokonał błędnej wykładni i interpretacji art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Skarżąca argumentuje, że przepis ten nie dotyczy aktów podejmowanych w toku postępowania administracyjnego, ponieważ wszystkie kwestie proceduralne załatwiane są w toku postępowania w formie postanowień (art. 123 k.p.a.), które są zaskarżalne zgodnie z art. 141 bądź 142 k.p.a. Przywołując liczne publikacje i wypowiedzi jurysprudencji oraz doktryny, skarżąca wskazuje, iż owe "akty i czynności" w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a muszą być podejmowane właśnie w toku procedur niekończących się wydaniem decyzji bądź postanowienia. Zdaniem skarżącej, jeśliby czynności dotyczące przyznania albo stwierdzenia uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa, rozumieć tylko w ten sposób, że w drodze "czynności" tylko przyznaje się lub stwierdza uprawnienie lub obowiązek, to konsekwencją prawną jest zrównanie decyzji, postanowień z "czynnością". Czynność ta musiałaby rodzić konsekwencje takie, jak indywidualny akt administracyjny. Art 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. nie wymaga więc bezpośredniego wynikania obowiązku lub uprawnienia z przepisów prawa, tylko by akt lub czynność "dotyczył" tego uprawnienia lub obowiązku. Uprawnienie lub obowiązek mogą mieć bezpośrednie, lub jedynie pośrednie oparcie w przepisach prawa. Zatem nałożenie obowiązku kontroli poprzez okazanie upoważnienia do kontroli jest "inną czynnością" administracyjną stwierdzającą obowiązek wynikający z przepisów prawa, gdyż ma bezpośrednią podstawę w art. 33 ustawy o CBA. Ponadto strona wskazała, że charakter protokołu z kontroli pozwala by protokół taki, mimo nawet swojej nieważności wskutek braku jego podpisu przez funkcjonariuszy kontrolujących, był wykorzystywany i udostępniany innym organom administracyjnym i jako dokument urzędowy korzystał z domniemania prawdziwości twierdzeń w nim zawartych. Tym samym strona domaga się możliwości skutecznego zaskarżenia treści protokołu, gdyż zaskarżenie wyłącznie czynności kontrolnych w ramach struktury administracyjnej, bez ingerencji Sądu, w znacznym stopniu osłabia prawo jednostki do ochrony jej praw przed organami administracyjnymi. Skarżąca zauważa ponadto, że przeprowadzenie kontroli wobec podmiotu niezależnego od organów administracyjnych jest, w jej ocenie, przejawem władztwa administracyjnego. Organ dokonując czynności kontrolnych wkracza w sferę wolności jednostki i dokonuje władczego ustalenia, czy jednostka naruszyła bądź nie, obowiązujące przepisy prawa. W konkluzji skarżąca stwierdza, że nałożenie przez Szefa CBA obowiązku poddania się przez skarżącą kontroli jest bez wątpienia władczą ingerencją organu administracyjnego w sferę praw jednostki, dokonaną na podstawie prawa materialnego. Nałożenie tego obowiązku uwidacznia się wobec przedsiębiorcy przez okazanie upoważnienia do kontroli wydanego dla funkcjonariusza przez Szefa CBA. Władczym oddziaływaniem jest również sporządzenie protokołu - wyniku kontroli oraz wystąpienia pokontrolnego, w którym zobowiązuje się podmiot kontrolowany do usunięcia stwierdzonych uchybień i poinformowania organu o dokonanych czynnościach w tym zakresie. Adresat władczych, jednostronnych czynności organu, w razie naruszenia przez niego przepisów prawa, musi mieć prawo do ochrony swoich interesów przed sądem administracyjnym, a w przypadku uznania niekonstytucyjności przepisów na podstawie których prowadzona jest kontrola, także możliwość złożenia skargi konstytucyjnej. Wobec powyższego, zasadny jest wniosek skarżącej o wystąpienie przez Naczelny Sąd Administracyjny z wnioskiem do Trybunału Konstytucyjnego - jak w petitum skargi. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Szef Centralnego Biura Antykorupcyjnego wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej na podstawie art. 184 p.p.s.a. z uwagi na brak usprawiedliwionych podstaw. Zdaniem strony skarga kasacyjna jest oczywiście wadliwa z powodu wadliwej konstrukcji podstaw kasacyjnych, braku ich uzasadnienia, co nie pozwala Sądowi II instancji na skuteczną kontrolę zaskarżonego orzeczenia. W odpowiedzi na skargę podjęto polemikę z przedstawionym w skardze kasacyjnej stanowiskiem na temat charakteru aktów i czynności określonych w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Szef CBA nie zgodził się również z poglądem, jakoby Sąd I instancji orzekając o niedopuszczalności drogi sądowej przed sądem administracyjnym dopuścił się naruszenia przepisów Konstytucji. Nie podzielił również obaw kasatora, ze wyniki kontroli mogą być swobodnie przekazywane innym organom i jednostkom organizacyjnym powodując w ten sposób straty dla kontrolowanego. Organ nie zgodził się także z poglądem wyrażonym przez kasatora, co do władztwa administracyjnego i jego skutków w odniesieniu do czynności kontrolnych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie znajduje usprawiedliwionych podstaw, a zaskarżone postanowienie, mimo częściowo błędnego uzasadnienia, odpowiada prawu. Jak wynika z zawartej w art. 1 p.p.s.a. definicji legalnej sprawy sądowoadministracyjnej istotą postępowania sądowoadministracyjnego jest kontrola administracji publicznej. Nie oznacza to jednak , by sądy administracyjne sprawowały ogólnie rozumiany nadzór nad działalnością administracji publicznej. Nie jest dopuszczalne badanie z urzędu dowolnie wybranych aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej. Jak wynika z regulacji zawartej w art. 3 § 2 p.p.s.a. zakres kontroli działalności administracji publicznej ograniczony jest, zgodnie z zasadą skargowości, do przypadków, gdy została wniesiona skarga na konkretnie oznaczone akty i czynności wymienione w art. 3 § 2 pkt 1 – pkt 7 p.p.s.a. względnie gdy wniesiono skargę na bezczynność w sytuacjach wymienionych w art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. Dopuszczalność kontroli legalności aktów i czynności podlega dalszym ograniczeniom wynikającym z przepisów postępowania sądowoadministracyjnego nakładających na strony obowiązek dochowania terminów do wniesienia skargi oraz wyczerpania określonego prawem trybu poprzedzającego wnoszenie skarg na indywidualnie oznaczone akty lub czynności. W przypadku skarg na akty lub czynności, o jakich mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., niezbędne jest uprzednie wezwanie na piśmie – w terminie 14 dni od dnia, w którym skarżący dowiedział się lub mógł się dowiedzieć o wydaniu aktu lub podjęciu czynności - do usunięcia naruszenia prawa ( art. 52 § 3 p.p.s.a. ). W przypadkach gdy nie wyczerpano tego trybu, skarga kasacyjna podlega odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. W niniejszej sprawie J. E. S.A. wniosła skargę na "czynności Centralnego Biura Antykorupcyjnego potwierdzone protokołem kontroli z dnia [...].06.2008 r.". Uzasadniając wyczerpanie trybu z art. 52 § 3 p.p.s.a. wskazywała , że [...] lipca 2008 r. wystosowała wezwanie do usunięcie naruszenia prawa, co stanowiło reakcję na doręczenie, nieważnego jej zdaniem, protokołu kontroli zawierającego wynik przeprowadzonej kontroli. Żądała "stwierdzenia nieważności zaskarżonych czynności kontrolnych CBA oraz protokołu z dnia [...].06.2008 r.". W skardze kasacyjnej skarżąca spółka opiera zarzuty na twierdzeniach, iż cechy czynności o jakich mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. wyprowadzać należy z charakteru upoważnienia do przeprowadzenia kontroli przez funkcjonariuszy Centralnego Biura Antykorupcyjnego, wyników kontroli przybierających postać protokołu oraz wystąpienia pokontrolnego kierowanego do spółki. Wymieniane w skardze kasacyjnej czynności nie mogą być traktowane jako jedna, rozciągnięta w czasie, czynność. Każda z nich, o odmiennych cechach, dokonywana jest odrębnie w różnym czasie, na podstawie przepisów, które łączy jedynie to, że usytuowane są w rozdziale 4 ustawy o CBA. Z regulacji zawartej w art. 33 ust. 2 ustawy o CBA wynika, że imienne upoważnienie do przeprowadzenia kontroli przed jej rozpoczęciem wydaje Szef CBA lub osoba upoważniona do działania w jego imieniu. Czynność ta bezpośrednio jest skierowana do imiennie oznaczonego funkcjonariusza CBA. Po przeprowadzeniu kontroli funkcjonariusz kontrolujący przedstawia wyniki kontroli w protokole kontroli (art. 44 ust. 1 ustawy o CBA). W tym przypadku czynność skierowana jest do kontrolowanego, któremu protokół jest doręczany (od doręczenia biegnie termin do wniesienia zastrzeżeń w trybie art. 45 ust. 4 ustawy o CBA) oraz do jednostek organizacyjnych CBA, które mogą podjąć czynności wymienione w art. 46 ust. 1 ustawy o CBA . Wystąpienie pokontrolne, o jakim mowa w art. 46 ust. 1 pkt 2 ustawy o CBA może być sporządzone po upływie terminów do zgłoszenia zastrzeżeń oraz do wyjaśnienia przyczyn odmowy podpisania protokołu. Kierowane jest do kontrolowanego lub organu nadzorującego jego działalność, które to podmioty obowiązane są, zgodnie z art. 46 ust. 5 omawianej ustawy, informować CBA o sposobie i zakresie ich wykorzystania. Sąd I instancji nie dostrzegł odrębności wskazanych czynności i nie zauważył, że tylko co do jednej z nich , a mianowicie wyniku kontroli w postaci protokołu, wyczerpano tryb z art. 52 § 3 p.p.s.a. Upoważnienie do przeprowadzenia kontroli zostało wydane przed jej rozpoczęciem. O jego wydaniu kontrolowany podmiot dowiedział się najdalej w dniu rozpoczęcia kontroli, to jest [...] kwietnia 2008 r. Wobec tego wezwanie do usunięcia naruszenia prawa z [...] lipca 2008 r. zostało skierowane po znacznym upływie czasu od końca upływu terminu do wezwania o usunięcie naruszenia prawa tą czynnością. Z kolei wystąpienie pokontrolne pochodzi z okresu po wezwaniu o usunięcie naruszenia prawa, a mianowicie z [...] sierpnia 2008 r. W tym przypadku w ogóle nie wezwano o usunięcie naruszenia prawa tą czynnością. W przypadku obu czynności objęte jednym pismem skargi podlegały odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. Wobec tego w stosunku do tych czynności kontrola zgodności z prawem była wyłączona z przyczyn formalnych. Mimo błędnego uzasadnienia, w którym pominięto tę kwestię, postanowienie w omawianej części odpowiadało prawu, skoro odrzucono skargę. Z przedstawionych powodów zakres oceny przez Naczelny Sąd Administracyjny, czy zaskarżona czynność stanowi tę, o jakiej mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. ogranicza się do wyniku kontroli w formie protokołu. Poza zakresem badania pod tym kątem pozostają: upoważnienie do przeprowadzenia kontroli i wystąpienie pokontrolne. Już takie wąskie ujęcie, niezależnej od względów formalnych, oceny dopuszczalności zaskarżania do sądu administracyjnego czynności podejmowanych na podstawie przepisów rozdziału 4 ustawy o CBA, wyłącza celowość kierowania do Trybunału Konstytucyjnego proponowanego w skardze kasacyjnej pytania prawnego. Naczelny Sąd Administracyjny nie wypowiada się co do zaskarżalności innych niż badana czynność. W związku z tym nie może stwierdzić, że zachodzi przedstawione założenie, co do niemożności zaskarżania do sądu administracyjnego szeroko pojmowanych przez stronę czynności kontrolnych. Niezależnie od tego godzi się zauważyć, ze sąd orzekający w sprawie nie jest adresatem wniosków kierowanych do Prezesa Naczelnego Sądu Administracyjnego. Podobnie, ograniczenie zakresu kontroli instancyjnej do zagadnienia zaskarżalności jednej tylko z czynności dokonywanych w związku faktycznym z kontrolą, wyłącza skuteczność zarzutu naruszenie art. 45 ust. 1, 78 oraz art. 77 ust. 2 w zw. z art. 8 ust. 2 Konstytucji RP poprzez bezprawne odmówienie możliwości zaskarżenia czynności faktycznych organu administracyjnego. Oceniając dopuszczalność zaskarżania wyników kontroli przybierających formę protokołu, w pierwszym rzędzie przytoczyć należy art. 44 ust. 2 ustawy o CBA, z którego wynika, że protokół kontroli zawiera opis stanu faktycznego stwierdzonego w toku kontroli oraz ocenę ustalonych nieprawidłowości, a w dalszej kolejności porównać charakter wyniku kontroli z cechami zaskarżalnych czynności . Jeszcze pod rządami art. 16 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym ( Dz. U. Nr 74, poz. 368 ze zm. ) zaskarżalne były inne niż decyzje i postanowienia akty i czynności z zakresu administracji publicznej. Stan ten utrzymano po wejściu w życie p.p.s.a. Do takich aktów i czynności ustawodawca odwołuje się w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Zmiana stanu prawnego sprowadza się do tego, że ustawodawca zrezygnował z wcześniej użytego sformułowania, z którego wynikało, że zaskarżalne akty i czynności musiały dotyczyć przyznania, stwierdzenia lub uznania uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Obecnie ustawową przesłanką zaskarżalności jest to, że akt lub czynność dotyczy praw lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. W doktrynie i orzecznictwie brak zgodności co do tego , czy uprawnienia lub obowiązki muszą wynikać wprost z aktu lub czynności, czy też mogą to być relacje pośrednie (szerzej na ten temat :A. Kabat [w:] B. Dauter., B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Zakamycze 2006 r., str. 24 – 25). Zasadniczą kwestią jaką oceniać należy rozważając czy konkretny akt lub czynność dotyczy praw lub obowiązków wynikających z przepisów prawa jest wpływ aktu lub czynności na sferę praw i obowiązków strony. W dotychczasowym orzecznictwie Naczelny Sąd Administracyjny najczęściej wypowiadał się na temat zaskarżalności wyników kontroli prowadzonej na podstawie przepisów ustawy z dnia 28 września 1991r. o kontroli skarbowej (t.j. Dz. U. z 2004r. Nr 8, poz. 65 z późn. zm.). Na tym tle przyjmowano, że jeżeli wynik kontroli zawiera końcowe ustalenia i wnioski oraz termin usunięcia nieprawidłowości (art. 27 ust. 1 pkt 6 i pkt 7 ustawy o kontroli skarbowej), po stronie kontrolowanego powstaje z mocy art. 27 ust. 3 tej ustawy obowiązek usunięcia nieprawidłowości i poinformowania organu kontrolnego o sposobie usunięcia w ciągu 30 dni od upływu wyznaczonego terminu. W takiej sytuacji wynik kontroli wywołuje skutki w sferze wynikających z przepisów prawa obowiązków kontrolowanego, gdyż stwierdzenie uchybień i domaganie się ich usunięcia świadczą, że kontrolujący uznał konkretne obowiązki respektowania przez kontrolowanego przepisów prawa (por. uchwałę 7 sędziów NSA z 7 grudnia 1998 r., sygn. FPS 18/98 – ONSA 1999/2/43). Inaczej rzecz się ma jeżeli wynik kontroli wskazuje wyłącznie określone uchybienia oraz dokonuje ustaleń faktycznych. W takiej sytuacji wynik kontroli, to jest zawarte w nim ustalenia, nie kreuje nowej sytuacji prawnej kontrolowanego podmiotu. Brak jest sprzężenia ze sferą praw i obowiązków kontrolowanego, której wynik kontroli nie dotyczy (por. uchwałę 7 sędziów NSA z 4 grudnia 2000 r., sygn. FPS 13/00 – ONSA 2001/2/58). Przenosząc ten pogląd, który Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w niniejszej sprawie podziela, na stan prawny wynikający z ustawy o CBA, godzi się zauważyć, że wynik kontroli prowadzonej przez funkcjonariuszy CBA nie kreuje zmian w sytuacji prawnej kontrolowanego. Protokół zawiera jedynie ustalenia faktyczne i oceny sporządzającego go funkcjonariusza. Z żadnego przepisu omawianej ustawy nie wynika, że w jakimkolwiek związku z wydaniem wyniku kontroli pozostają obowiązki kontrolowanego. W przeciwieństwie do ustawy o kontroli skarbowej, ustawa o CBA nie zawiera przepisów stwierdzających, że kontrolujący potwierdza lub uznaje, na przykład w formie zaleceń, wynikające z przepisów prawa obowiązki usuwania nieprawidłowości lub choćby informowania o podejmowanych działaniach. Wystąpienie pokontrolne i jego skutki zależne są od oceny właściwej jednostki organizacyjnej CBA (art. 46 ust. 1 ustawy o CBA). Wynik kontroli nie stanowi potwierdzenia, ani uznania obowiązku dokonania wystąpienia, ani też innej ingerencji w sferę praw lub obowiązków kontrolowanego. Właściwa jednostka CBA może w ogóle nie podjąć żadnych działań po zakończeniu kontroli albo skierować innego rodzaju niż wystąpienie, wnioski lub zawiadomienia, względnie wszcząć postępowanie przygotowawcze w rozumieniu prawa karnego procesowego. Katalog dopuszczalnych, ale nie nakazanych przez prawo jako następstwo kontroli, działań zawiera art. 46 ust. 1 – ust. 4 ustawy o CBA. W skardze kasacyjnej prezentowany jest pogląd, że protokół kontroli obejmujący jej wyniki dotyczy wynikających z przepisów prawa obowiązków i praw kontrolowanego dlatego, że stanowi dokument urzędowy, korzystający w postępowaniach administracyjnych i sądowych z domniemania zgodności z rzeczywistym stanem rzeczy potwierdzonych nim okoliczności. Pogląd taki nie jest słuszny. Wytworzenie dokumentu urzędowego samo przez się nie dotyczy wynikających z przepisów prawa uprawnień i obowiązków podmiotów, do których odnoszą się potwierdzone dokumentem okoliczności. Art. 244 § 1 i art. 252 ustawy z dnia 17 listopada 1964 r. – Kodeks postępowania cywilnego ( Dz. U. Nr 43, poz. 296 ze zm.) nie dają podstawy do przyjęcia, że bezpośrednio lub pośrednio tworzy się nowa sytuacja prawna podmiotu prawa cywilnego. Powstaje jedynie domniemanie zgodności z rzeczywistym stanem rzeczy potwierdzonych dokumentem okoliczności faktycznych oraz przerzucenie ciężaru dowodu na podmiot kwestionujący potwierdzone okoliczności. Podobnie rzecz się ma w przypadku art. 76 § 1 i § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego ( tj. Dz. U. z 2000 r. nr 98, poz. 1071 ze zm. ). W postępowaniu karnym brak przepisów nadających wzmocnioną moc dowodową dokumentom urzędowym. W zakresie przedstawionych w protokole ocen domniemanie zgodności z rzeczywistym stanem rzeczy oznacza jedynie tyle, że domniemywać należy, iż kontrolujący ocenia nieprawidłowości tak, jak to przedstawił w protokole. Domniemanie nie obejmuje prawidłowości ocen. W przedstawionych warunkach wynik kontroli wydawane w formie protokołu, o jakim mowa w art. 44 ust. 2 ustawy o CBA nie pozostaje ani w bliskim, ani w dalszym związku z prawami i obowiązkami kontrolowanego i w konsekwencji nie dotyczy nie dotyczy jego praw i obowiązków wynikających z przepisów prawa. Z wymienionych powodów skarga kasacyjna podlega oddaleniu na podstawie art. 184 p.p.s.a.