VI SA/Wa 2116/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym : Sędzia WSA Andrzej Wieczorek po rozpoznaniu w dniu 29 października 2008 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi J. S.A. z/s w W. na czynności kontrolne Szefa Centralnego Biura Antykorupcyjnego potwierdzone protokołem z kontroli postanawia 1. odrzucić skargę; 2. zwrócić skarżącej J. S.A. z/s w W. kwotę 200 zł uiszczoną tytułem wpisu od skargi. Centralne Biuro Antykorupcyjne w dniu [...] kwietnia 2008 r. na podstawie upoważnienia nr [...], wszczęło czynności kontrolne w spółce J. S.A. z/s w W., które trwały do dnia [...] czerwca 2008 r. Zakres kontroli obejmował prawidłowość wydania i realizacji decyzji Prezesa Urzędu Regulacji Energetyki w przedmiocie przyznania koncesji na obrót paliwami oraz koncesji na magazynowanie paliw dla J. S.A. z/s w W. Czynności kontrolne zakończyły się sporządzeniem i doręczeniem skarżącej protokołu kontroli z dnia [...] czerwca 2008 r. W odpowiedzi na protokół kontroli skarżąca złożyła dnia [...] lipca 2008 r. zastrzeżenia do ww. protokołu kontroli, a w dniu [...] lipca 2008 r., uznając że protokół kontroli i czynności kontrolne CBA podlegają kognicji sądów administracyjnych, wezwała CBA do usunięcia naruszenia prawa w zakresie przeprowadzenia czynności kontrolnych, zakończonych zdaniem skarżącej nieważnym protokołem kontroli. W dniu [...] sierpnia 2008 r. Szef CBA zajął stanowisko wobec zastrzeżeń do protokołu kontroli uznając je za bezzasadne. Dnia [...] sierpnia 2008 r. skarżącej zostało doręczone wystąpienie pokontrolne z dnia [...] sierpnia 2008 r. Z uwagi na fakt uznania przez Szefa CBA zastrzeżeń do protokołu kontroli za bezzasadne, skarżąca spółka w dniu [...] sierpnia 2008 r. złożyła pisemne wyjaśnienia dotyczące odmowy podpisania protokołu kontroli. W odpowiedzi na wezwanie organu do usunięcia naruszeń prawa CBA stwierdziło, iż czynności kontrole wraz z protokołem kontroli nie podlegają procedurze zaskarżenia do sądu administracyjnego, w związku z czym CBA nie jest właściwe do rozpatrzenia ww. wezwania. Wobec powyższego J. S.A. z/s w W. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, za pośrednictwem Centralnego Biura Antykorupcyjnego Zarządu Postępowań Kontrolnych, skargę na czynności Centralnego Biura Antykorupcyjnego, potwierdzone protokołem z dnia [...] czerwca 2008 r., dotyczące uprawnień skarżącej spółki wynikających z koncesji przyznanych przez Prezesa Urzędu Regulacji Energetyki. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Zgodnie z przepisem art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, z późn. zm.; dalej także p.p.s.a.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej. Przepis art. 3 § 2 p.p.s.a. zawiera zamknięty katalog spraw będących w kognicji sądów administracyjnych. Są to: 1. decyzje administracyjne; 2. postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3. postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie; 4. inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa; 5. pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach; 6. akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 7. akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 6, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 8. akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; 9. bezczynność organów w przypadkach określonych w pkt l -5. Ponadto § 3 w/w przepisu zawiera uprawnienie do orzekania przez sądy administracyjne również w sprawach, w których przepisy szczególne przewidują sądową kontrolę. Skarżąca spółka uznała, iż czynności kontrolne prowadzone na podstawie Rozdziału 4, ustawy z dnia 9 czerwca 2006 r. o Centralnym Biurze Antykorupcyjnym (Dz. U. Nr 104, poz. 708, z późn. zm.; dalej także "ustawa CBA" ), podlegają kognicji sądów administracyjnych na podstawie art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Wskazany przez skarżącą jako podstawa skargi przepis art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. upoważnia sądy administracyjne do kontroli aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa innych niż: 1. decyzje administracyjne; 2. postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3. postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie. Zgodnie z ustalonym w doktrynie poglądem, potwierdzonym licznym orzecznictwem, aby akt czy czynność organu administracji podlegała kognicji sądów administracyjnych musi mieścić się w kryterium "z zakresu administracji publicznej" oraz musi dotyczyć przyznania, stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikającego z przepisów prawa (postanowienie WSA w Warszawie z dnia 11 kwietnia 2007 r., sygn. V SAB/Wa 2/07). Godne uwagi z punktu widzenia przedmiotowej sprawy jest postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 lutego 2007 r., sygn. II GSK 299/06. Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, iż wskazanie w uchwale organu nadzoru nieistotnych naruszeń prawa w sposobie podjęcia uchwały budżetowej jest li tylko wytknięciem uchybienia nie mającego żadnego znaczenia dla obowiązywania uchwały, gdyż uchwała wytykająca błąd nie jest aktem nadzoru. W uzasadnieniu postanowienia podkreślono, iż nie można uznać takiej uchwały wytykającej uchybienia za akt nadzoru, gdyż nie jest to ingerencja władcza organu mogąca rodzić skutki prawne. Nie wszystkie akty i czynności organu podjęte w trakcie toczącego się postępowania administracyjnego podlegają kognicji sądu administracyjnego. Sądowa kontrola aktów lub czynności organów dotyczy tylko tych czynności i aktów, które dotyczą uprawnień czy obowiązków wynikających z przepisów prawa. Jak trafnie wskazał Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w postanowieniu z dnia 24 listopada 2006 r., sygn. III SA/Wa 948/06, skargi związane z krytyką nienależnego wykonywania zadań przez właściwe organy albo przez pracowników tych organów - a taki charakter mają zarzuty podnoszone przez skarżąca spółkę - mieszczą się w pojęciu "skarg powszechnych", w rozumieniu działu VIII Kodeksu postępowania administracyjnego, a tym samym nie są we właściwości sądów administracyjnych. Zdaniem Sądu orzeczeniem jednoznacznie precyzującym znaczenie art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. jest postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 listopada 2006 r., sygn. II GSK 193/06. Zgodnie z tezą postanowienia "w świetle art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., musi istnieć ścisły związek pomiędzy ustaleniem, stwierdzeniem lub potwierdzeniem uprawnienia lub obowiązku (oraz odmowami ustalenia, stwierdzenia lub potwierdzenia), a możliwością realizacji uprawnienia (lub obowiązku) wynikającego z przepisu prawa, a nadto akt lub czynność muszą być skierowane do indywidualnego adresata". Aby uznać konkretne działanie organu za akt lub czynność podlegającą kontroli sądowej na podstawie art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., należy wziąć pod uwagę następujące okoliczności: akt lub czynność nie są decyzjami lub postanowieniami w rozumieniu przepisów prawa materialnego i prawa procesowego; akty lub czynności mają charakter indywidualny; akty lub czynności podejmowane są na podstawie przepisów prawa, które jednak nie wymagają autorytatywnej konkretyzacji, a jedynie potwierdzenia uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; akty lub czynności są z zakresu administracji publicznej, a więc gdy ich wydanie jest realizacją władztwa administracyjnego. Dla identyfikacji danego aktu lub czynności jako mieszczącego się w zakresie "administracji publicznej", zdaniem NSA nie ma znaczenia ewentualna możliwość późniejszego nałożenie przez inny organ obowiązków na podmiot w toku odrębnego, nowego postępowania administracyjnego. W ocenie Sądu z powyższego nasuwa się wniosek, że kontroli sądowej na podstawie art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. podlegają jedynie: takie działania organu (wyrażone poprzez akty czy czynności), które z mocy samego prawa spowodują nałożenie, przyznanie bądź potwierdzenie obowiązku lub uprawnienia podmiotu, akt lub czynność organu, które wpłyną na uprawnienia lub obowiązki podmiotu z końcem postępowania administracyjnego. Kolejnym godnym uwagi dla przedmiotowej sprawy orzeczeniem jest wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 stycznia 2006 r., sygn. II GSK 346/05. NSA jednoznacznie wskazał w nim, iż kontroli sądowej nie podlegają czynności i akty organu, które w ramach określonej procedury nie powodują powstania skutków uzewnętrzniających się poza toczące się dalej postępowanie, kończące się wydaniem decyzji. Jak trafnie stwierdził w uzasadnieniu NSA: "Ratio legis art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., rozszerzającego kontrolę sądu administracyjnego poza sferę decyzji i postanowień (art. 3 § 2 pkl 1-3 p.p.s.a.), polega na umożliwieniu tej kontroli - działań administracji publicznej, które nie są podejmowane w sformalizowanych postępowaniach, a dotyczą praw i obowiązków podmiotów o charakterze publicznoprawnym (por. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, W-wa 2005, s. 59). W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego podkreślenia wymaga przy tym, iż uprawnienia lub obowiązki wskazane w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. nie mogą wynikać jedynie z reguł (toku) prowadzenia sformalizowanej procedury. Nie ma podstaw do ich przyjmowania, w szczególności gdy w wyniku samego podjęcia w ramach prowadzonej procedury określonej czynności nie powstają skutki uzewnętrzniane poza toczące się dalej postępowanie, kończące się wydaniem decyzji. Odmienna interpretacja oznaczałaby przecież w istocie możliwość uruchamiania kontroli sądu administracyjnego w sposób nadmierny (zbędnie poszatkowanej), co nie sprzyjałoby sprawnemu kończeniu postępowania przed organem administracji publicznej i w rzeczywistości rozmijałoby się z sensem wprowadzenia uregulowania zawartego w art. 3 § 2 pkt 4p.p.s.a". Zdaniem Sądu najistotniejszym z punktu widzenia niniejszej sprawy jest wyrok WSA w Warszawie dnia 19 września 2006 r., sygn. I SA/Wa 510/06. Wskazane orzeczenie odnosi się bowiem do kontroli, protokołu pokontrolnego oraz zastrzeżeń do niego, wskazując na fakt, iż rozpatrzenie zastrzeżeń do zaleceń pokontrolnych nie następuje w formie decyzji administracyjnej, lecz w formie pisemnej informacji o ich uwzględnieniu bądź nieuwzględnieniu. Sąd, podzielając wywody zawarte w ww. orzeczeniu, stoi na stanowisku, że postępowanie kontrolne jest to postępowanie polegające na podejmowaniu przez organy kontroli działań (czynności kontrolnych), polegających na obserwowaniu i ustalaniu stanu faktycznego, dotyczącego organizacji i funkcjonowania danej jednostki organizacyjnej, z reguły, celem porównania, czy rzeczywista działalność podmiotu kontrolowanego jest zgodna z przepisami prawa określającymi ustrój kontrolowanego oraz jego prawa i obowiązki względem państwa oraz podmiotów znajdujących się na zewnątrz i wewnątrz tej jednostki. Rezultatem tak rozumianej działalności kontrolnej jest tzw. wynik kontroli (zawarty w protokole kontroli), w którym ustala się stwierdzony w toku kontroli stan faktyczny oraz wykryte uchybienia. Na podstawie ustaleń zawartych w wyniku kontroli formułuje się w stosunku do kontrolowanego tzw. zalecenia pokontrolne, mające na celu likwidację stwierdzonych uchybień i przywrócenie stanu zgodnego z prawem. Od zaleceń pokontrolnych kontrolowanemu przysługuje w ustawowym terminie prawo zgłoszenia zastrzeżeń do organu kontroli, który obowiązany jest pisemnie ustosunkować się do ich treści i o swoim stanowisku powiadomić jednostkę kontrolowaną. Jurysdykcyjne postępowanie administracyjne ma natomiast na celu przeprowadzenie, w stosunku do podmiotu pozostającego na zewnątrz organu administracji, postępowania wyjaśniającego, w wyniku którego następuje konkretyzacja praw i obowiązków wynikających z przepisów prawa materialnego. W toku postępowania administracyjnego organ administracji publicznej, co do zasady, załatwia sprawę przez wydanie decyzji, która stwierdza, przyznaje, cofa lub ogranicza prawo albo uprawnienie albo nakłada, ogranicza lub cofa obowiązek. Na wydaną w sprawie administracyjnej decyzję przysługuje odwołanie do organu wyższego stopnia, który rozpatruje środek zaskarżenia i kończy postępowanie odwoławcze w formie decyzji. Jak wynika z powyższych rozważań istota, funkcja i cel postępowania kontrolnego jest inny niż istota, funkcja i cel postępowania administracyjnego. W ramach postępowania kontrolnego nie podejmuje się czynności procesowych prowadzących do przyznania stronie prawa lub nałożenia na nią obowiązku, lecz zmierza się do wykrycia nieprawidłowości i umożliwienia ich usunięcia kontrolowanemu. Co do zasady postępowanie kontrolne nie jest więc postępowaniem administracyjnym, kończącym się poprzez wydanie decyzji, chyba że przepis szczególny stanowi inaczej, jak np. art. 29 ustawy z dnia 3 lipca 2002 r. Prawo lotnicze (Dz. U. Nr 130, poz. 1112 z późn. zm.) lub art. 24 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 28 września 1991 r. o kontroli skarbowej (Dz. U. z 2004 r. Nr 8, poz. 65 z późn. zm.) (...). W kontekście powyższych wywodów wymaga podkreślenia, że kompetencji danego organu administracji publicznej do załatwienia sprawy poprzez wydanie decyzji nie można domniemywać. Kompetencja ta musi wyraźnie wynikać z przepisu prawa materialnego, regulującego daną dziedzinę spraw, którego brak w przepisach ustawy CBA, mających zastosowanie w niniejszej sprawie. Z analizy przytoczonego powyżej orzecznictwa wynika jednoznacznie, iż kontroli sądowo – administracyjnej na podstawie art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. podlegają te czynności i akty organu, od których w toku postępowania administracyjnego nie przysługują środki zaskarżenia, a które to mają wpływ na końcowy efekt postępowania administracyjnego – w toku którego zostały podjęte - tj. wpływają na końcowy efekt postępowania jakim jest decyzja administracyjna, czy postanowienie kończące postępowanie w sprawie. Podkreślenia wymaga również fakt, iż postępowanie kontrolne nie jest postępowaniem administracyjnym, które to kończy się władczym rozstrzygnięciem organu, zaś protokół kontroli nie jest ani decyzją, ani postanowieniem organu, lecz dokumentem urzędowym. Kompleksową regulację dotyczącą czynności podejmowanych przez funkcjonariuszy Centralnego Biura Antykorupcyjnego w ramach kontroli, zawierają przepisy rozdziału 4 ustawy CBA. Zgodnie z brzmieniem przepisu art. 31 ustawy CBA czynności kontrolne polegają na: a) sprawdzaniu przestrzegania, przez osoby pełniące funkcje publiczne, przepisów ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ograniczeniu prowadzenia działalności gospodarczej przez osoby pełniące funkcje publiczne i innych ustaw wprowadzających ograniczenia w podejmowaniu i prowadzeniu działalności gospodarczej przez osoby pełniące funkcje publiczne; b) badaniu i kontroli określonych przepisami prawa procedur podejmowania i realizacji decyzji w przedmiocie: prywatyzacji i komercjalizacji, wsparcia finansowego, udzielania zamówień publicznych, rozporządzania mieniem państwowym lub komunalnym oraz przyznawania koncesji, zezwoleń, zwolnień podmiotowych i przedmiotowych; ulg, preferencji, kontyngentów, plafonów, poręczeń i gwarancji kredytowych. Analiza rozdziału 4 ustawy CBA jednoznacznie wskazuje, iż tak rozumianych czynności kontrolnych podejmowanych przez funkcjonariuszy CBA nie można utożsamiać z postępowaniem administracyjnym. Nie kończą się one również wydaniem rozstrzygnięcia w sprawie, a tym samym nie dochodzi w ramach prowadzonych czynności kontrolnych do wydawania aktów, czy też podejmowania innych środków wpływających na uprawnienia lub obowiązki. Właściwym trybem zaskarżenia ewentualnych nieprawidłowości przy dokonywaniu czynności kontrolnych, czy też sporządzaniu protokołu może być, zdaniem Sądu, wniesienie skargi powszechnej w trybie i na zasadach określonych w dziale VIII Kodeksu postępowania administracyjnego. Ponadto należy mieć na uwadze przytoczone wyżej orzeczenie, zgodnie z którym wytknięcie nieprawidłowości nie stanowi aktu ani czynności administracyjnej, dopóki nie wywołuje bezpośrednich skutków na prawa i obowiązki podmiotu, w stosunku do którego wytknięcie miało miejsce. Powyższe potwierdza również fakt uznania przez WSA postępowania kontrolnego jako odrębnego trybu, który ma na celu wykrycie nieprawidłowości i umożliwienie usunięcia ich kontrolowanemu. Z uwagi więc na to, że w postępowaniu kontrolnym nie podejmuje się czynności procesowych, a tym samym nie przyznaje się kontrolowanemu żadnych uprawnień ani nie nakłada się na niego żadnych obowiązków, nie można uznać tego trybu za postępowanie administracyjne. Stąd właściwym jest przyjęcie, iż postępowanie kontrolne jako pozbawione władczych rozstrzygnięć, nie jest postępowaniem administracyjnym, a tym samym nie podlega ono kognicji sądów administracyjnych na podstawie art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Kończąc należy zauważyć, iż skarżąca spółka błędnie powołała w skardze organ, oznaczając go jako Centralne Biuro Antykorupcyjne Zarząd Postępowań Kontrolnych. Zgodnie z przepisem art. 5 ust. 2 ustawy CBA to Szef Centralnego Biura Antykorupcyjnego jest organem centralnym administracji rządowej nadzorowanym przez Prezesa Rady Ministrów. Centralne Biuro Antykorupcyjne jest tylko urzędem administracji rządowej służącym realizacji zadań Szefa CBA jako organu. Potwierdzeniem powyższego jest zapis § 1 statutu CBA, stanowiącego załącznik do zarządzenia nr 32 Prezesa Rady Ministrów z dnia 29 marca 2007 r. w sprawie nadania statutu Centralnemu Biuru Antykorupcyjnemu (M.P. Nr 21, 2007 r. w sprawie nadania statutu Centralnemu Biuru Antykorupcyjnemu (M.P. Nr 21, poz. 244). Zgodnie z powyżej wskazanym przepisem Centralne Biuro Antykorupcyjne, jest urzędem administracji rządowej obsługującym Szefa Centralnego Biura Antykorupcyjnego, zwanego dalej "Szefem CBA", i działającym zgodnie z jego zarządzeniami, decyzjami, poleceniami i wytycznymi oraz pod jego bezpośrednim kierownictwem. Przepis § 3 ust. 1 w kolejnych punktach wskazuje jednostki wchodzące w skład urzędu administracyjnego jakim jest CBA. W punkcie 2 wspomnianego przepisu jest mowa o Zarządzie Postępowań Kontrolnych. Jest to więc jedynie jednostka organizacyjna urzędu jakim jest CBA, nie posiadająca uprawnień do samodzielnego występowania w obrocie prawnym oraz zdolności sądowej. Stąd też, zdaniem Sądu, należy zaznaczyć, iż właściwym byłoby powołanie jako organu Szefa Centralnego Biura Antykorupcyjnego. Biorąc powyższe pod uwagę należało orzec, jak w sentencji postanowienia, na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W zakresie zwrotu wpisu Sąd orzekł na podstawie art. 232 § 1 pkt 1 p.p.s.a.