II SA/Gl 373/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Bonifacy Bronkowski, Sędziowie Sędzia WSA Włodzimierz Kubik (spr.), Sędzia WSA Rafał Wolnik, Protokolant starszy sekretarz sądowy Beata Bieroń, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 października 2008r. sprawy ze skargi Wojewody [...] na uchwałę Rady Miejskiej w Z. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia taryf dla zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzania ścieków stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały i orzeka, że nie podlega ona wykonaniu w całości. Uchwałą z dnia [...] r. nr [...] Rada Miejska w Z. zatwierdziła taryfę [...] S.A. zbiorowego zaopatrzenia w wodę na terenie Z. na [...] r. określoną w Tabeli nr [...] w załączniku do tej uchwały i odmówiła zatwierdzenia taryfy [...] S.A. dotyczącej zbiorowego odprowadzania ścieków na terenie Z. w [...] r. określonej w Tabeli nr [...] załącznika do niniejszej uchwały. Jednocześnie Rada zobowiązała [...] S.A. do ogłoszenia zatwierdzonych taryf w miejscowej prasie lub w sposób zwyczajowo przyjęty w terminie 7 dni od dnia podjęcia uchwały. Przedmiotowa uchwała została podjęta na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2001 r. nr 142, poz. 1591 z zm. – dalej u.s.g.) oraz art. 24 pkt 1 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (t.j. Dz. U. z 2006 r. nr 123, poz. 858 - dalej ustawa z.z.w. i z.o.ś.). Działając na podstawie art. 93 ust. 1 u.s.g. skargę na opisaną uchwałę wniósł Wojewoda domagając się stwierdzenia jej nieważności. Zaskarżonej uchwale organ nadzoru zarzucił niezgodność z art. 24 ust. 5 ustawy z.z.w. i z.o.ś. W uzasadnieniu skargi Wojewoda szczegółowo omówił przepis art. 2 pkt 12 ustawy z.z.w. i z.o.ś. zawierający definicję taryfy oraz § 4 i § 5 rozporządzenia Ministra Budownictwa z dnia 28 czerwca 2006 r. w sprawie określania taryf, wzoru wniosku o zatwierdzenie taryf oraz warunków rozliczeń za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków (Dz. U. nr 127, poz. 886 - dalej rozporządzenie) określające szczegółowe elementy taryfy ( § 4), a także wyliczenie składników tych taryf w zależności od ich rodzaju i struktury (§ 5). W oparciu o powyższe regulacje prawne organ nadzoru stwierdził następnie, iż zaskarżoną uchwałą Rada Miejska w Z. nie zatwierdziła taryfy, ale jedynie wysokość cen i stawek opłat za dostarczoną wodę (Tabela [...]) oraz odmówiła zatwierdzenia cen za odprowadzane ścieki i stawek opłat abonamentowych na odbiorcę (Tabela [...]). Zdaniem Wojewody art. 24 ust. 5 ustawy z.z.w. i z.o.ś. nakazuje podjęcie przez radę gminy uchwały o zatwierdzeniu taryf albo uchwały o odmowie zatwierdzenia taryf, jeżeli zostały one sporządzone niezgodnie z przepisami. Oznacza to, że rada zobowiązana była zatwierdzić lub też odmówić zatwierdzenia taryfy w całości, traktując załączoną taryfę jako jeden dokument. Zatem kwestionowana uchwała Rady Miejskiej w Z. jest zdaniem organu nadzoru sprzeczna z przytoczonym przepisem. Stoi ona także w sprzeczności z wynikającą z art. 2 Konstytucji R.P. zasadą państwa prawnego oraz wynikających z niej reguł poprawnego prawotwórstwa oraz jasności prawa. Zdaniem organu nadzoru załącznik do uchwały zawierający "taryfę" nie spełnia także wymagań określonych przywołanymi wyżej przepisami rozporządzenia. W załączniku tym nie określono bowiem rodzaju i struktury taryfy, co uniemożliwia właściwą ocenę rodzaju i wysokości cen oraz stawek opłat za dostarczaną wodę i odprowadzane ścieki. W odpowiedzi na skargę Gmina Z. reprezentowana przez Prezydenta Miasta Z. nie zajęła stanowiska wobec żądania Wojewody i przedstawionej przez niego argumentacji. Prezydent Miasta podał jedynie, że [...] S.A. prześle w niedługim czasie na jego ręce wniosek (prawdopodobnie nowy – przyp. Sądu) zawierający taryfy zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzania ścieków. Do pisma tego dołączona została zaskarżona uchwała i potwierdzona za zgodność kserokopia wniosku o zatwierdzenie taryf wraz z załącznikami. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie, aczkolwiek skład orzekający nie podzielił zawartego w niej głównego zarzutu. Stosownie do treści art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. zwanej dalej: p.p.s.a.) Sąd rozstrzygał jednak sprawę w jej granicach nie będąc związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną. Stosownie do art. 24 ust. 1 ustawa z.z.w. i z.o.ś. taryfy podlegają zatwierdzeniu w drodze uchwały rady gminy. Podjęcie takiej uchwały winno zostać poprzedzone przedstawieniem wójtowi (burmistrzowi) wniosku o zatwierdzenie taryf przez przedsiębiorstwo wodno-kanalizacyjne (art. 24 ust. 2 ustawy). Do tego wniosku przedsiębiorstwo winno dołączyć szczegółową kalkulację cen i stawek opłat oraz aktualny plan (art. 24 ust. 3 ustawy). Wójt (burmistrz, prezydent miasta) przed przedłożeniem radzie projektu uchwały w przedmiocie zatwierdzenia taryf sprawdza, czy taryfy i plan zostały opracowane zgodnie z przepisami ustawy i weryfikuje koszty pod względem celowości ich ponoszenia ( art. 24 ust. 4 ustawy). Wreszcie przepis art. 24 ust. 5 ustawy z.z.w. i z.o.ś. nakazuje radzie gminy podjęcie uchwały o zatwierdzeniu taryf, w terminie 45 od daty złożenia wniosku przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne, albo o odmowie zatwierdzenia taryf, jeżeli zostały one sporządzone niezgodnie z przepisami. W ocenie Wojewody zaskarżony akt został wydany przez Radę z naruszeniem ostatnio wskazanego przepisu, gdyż z przepisu tego wynika, że rada gminy może albo podjąć uchwałę o zatwierdzeniu w całości przedłożonych przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne taryf, albo o odmowie ich zatwierdzenia. Tym samym za sprzeczne z prawem, a w konsekwencji stanowiące przesłankę stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały, organ nadzoru uznał zapisy stanowiące w części o zatwierdzeniu taryf, a w części o odmowie ich zatwierdzenia. Stanowiska takiego Sąd orzekający w niniejszej sprawie nie podziela. Wskazać należy, że w sytuacji, gdy złożony zostaje jeden wniosek dotyczący zarówno zatwierdzenia taryf dla zbiorowego zaopatrzenia w wodę jak i taryf zbiorowego odprowadzania ścieków, jak to miało miejsce w kontrolowanej sprawie, to w istocie radzie gminy zostają przedłożone dwa wnioski, jeden o zatwierdzenie taryf dla zbiorowego zaopatrzenia w wodę i drugi o zatwierdzenie taryf dla zbiorowego odprowadzania ścieków. Z żadnego przepisu ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę (...) nie wynika zaś by wnioski o zatwierdzenie obu tych taryf były objęte jednym dokumentem, a tym samym należy przyjąć, że mogą być one składane oddzielnie. Tym samym wnioski te podlegają oddzielnej kontroli pod względem ich sporządzenia w zgodzie z przepisami. W konsekwencji rada gminy jest uprawniona nie tylko do zatwierdzenia obu tych taryf , ale także do zatwierdzenia taryf za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i odmowy zatwierdzenia taryf za zbiorowe odprowadzania ścieków, czy odwrotnie odmowy zatwierdzenia taryf za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zatwierdzenia taryf za zbiorowe odprowadzania ścieków. Dodatkowo należy zauważyć, że z ustawowej definicji przedsiębiorstwa wodociągowo kanalizacyjnego zamieszczonej w art. 2 pkt 4 ustawa z.z.w. i z.o.ś. wynika, że podmiot ten może prowadzić działalność gospodarczą w zakresie zbiorowego zaopatrzenia w wodę lub zbiorowego odprowadzania ścieków, a co zatem idzie może prowadzić działalność tylko w jednej z tych sfer i w konsekwencji przedkładać do zatwierdzenia radzie gminy tylko jedną z omawianych taryf. Sąd podzielił natomiast stanowisko Wojewody, że zatwierdzona zaskarżoną uchwałą taryfa za zbiorowe zaopatrzenie w wodę nie odpowiada przepisom prawa. Zgodnie z art. 2 pkt 12 ustawy z.z.w. i z.o.ś. taryfa oznacza zestawienie ogłoszonych publicznie cen i stawek opłat za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków oraz warunki ich stosowania. Z przytoczonej definicji ustawowej wynika, że taryfa za zbiorowe zaopatrzenie w wodę obejmować winna trzy elementy: ceny ( bądź cenę) za dostarczoną wodę, stawki opłaty abonamentowej oraz warunki stosowania tych cen i stawek opłat. Definicje tych poszczególnych elementów taryfy zawarte zostały w § 2 pkt 9 i 11 oraz § 4 ust. 2 rozporządzenia. W szczególności przez cenę za dostarczoną wodę należy rozumieć wielkość wyrażoną w jednostkach pieniężnych, którą odbiorca usług jest zobowiązany zapłacić przedsiębiorstwu wodociągowo-kanalizacyjnemu za 1 m³ dostarczonej wody; do ceny dolicza się podatek od towarów i usług, w wysokości określonej odrębnymi przepisami (§ 2 pkt 9 rozporządzenia). Z kolei przez stawkę opłaty abonamentowej należy rozumieć wielkość wyrażoną w jednostkach pieniężnych, w zł na odbiorcę usług za okres rozliczeniowy, którą odbiorca usług jest zobowiązany zapłacić przedsiębiorstwu za utrzymanie w gotowości urządzeń wodociągowych oraz jednostkę usługi odczytu wodomierza i rozliczenia należności za ilość dostarczonej wody, do ceny dolicza się podatek od towarów i usług ( § 2 pkt 11 rozporządzenia). Wreszcie w warunkach stosowania cen i stawek opłat określa się w szczególności: zakres świadczonych usług dla poszczególnych taryfowych grup odbiorców oraz standardy jakościowe obsługi odbiorców usług. W § 4 ust. 1 rozporządzenia określone zostały elementy taryf za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków. Zgodnie z tym przepisem w taryfach należy określić: rodzaje prowadzonej działalności, rodzaj i strukturę taryfy, taryfowe grupy odbiorców usług, rodzaje i wysokość cen i stawek opłat, warunki rozliczeń z uwzględnieniem wyposażenia nieruchomości w przyrządy i urządzenia pomiarowe, warunki stosowania cen i stawek opłat. Wszystkie te elementy znalazły się w załączniku do zaskarżonej uchwały, jednak załącznik ten nie został w całości zatwierdzony zaskarżoną uchwałą Rady Miejskiej w Z. Przedmiotową uchwałą Rada Miejska w Z. zatwierdziła bowiem jedynie tabelę nr [...] umieszczoną w załączniku uchwały zawierająca wysokość cen i stawki opłat abonamentowych na odbiorcę za dostarczona wodę oraz odmówiła zatwierdzenia tabeli nr [...] zawierającej wysokość cen za odprowadzanie ścieków sanitarnych. Obie wskazane wyżej tabele nie zawierały zaś niezbędnych elementów wymienionych w ustawie oraz § 4 rozporządzenia. Oznacza to, że uchwała zatwierdzająca tabelę [...] i odmawiająca zatwierdzenia tabeli [...], potraktowanych w tej uchwale jako taryfy , odpowiednio za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków, została podjęta z naruszeniem art. 24 ust. 1 i ust. 5 ustawy w związku z § 4 rozporządzenia, co nakazuje Sądowi wyeliminowanie jej z obrotu prawnego. Warunkiem podjęcia przez radę gminy uchwały zatwierdzającej taryfy przedstawione przez podmiot prowadzący działalność gospodarczą w zakresie zbiorowego zaopatrzenia w wodę lub zbiorowego odprowadzania ścieków jest ich zgodność z przepisami, a zatem skoro kontrolowana uchwała w sprawie zatwierdzenia przedmiotowych taryf w istocie zatwierdzała tylko ich część w zakresie dostarczania wody, a także odmawiała zatwierdzenia ich części w zakresie odbierania ścieków to należało stwierdzić jej nieważność. Kierując się powyższym Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach stwierdził na podstawie art. 147 p.p.s.a. nieważność zaskarżonej uchwały, a mając na uwadze, że kontrolowana uchwała nie stanowi prawa miejscowego, w oparciu o art. 152 w/w ustawy orzekł o jej niewykonalności do chwili uprawomocnienia się wyroku.