II SA/Ol 707/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Hanna Raszkowska Sędziowie Sędzia WSA Beata Jezielska (spr.) Sędzia WSA Bogusław Jażdżyk Protokolant Ewa Kłos po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 października 2008 roku sprawy ze skargi R.G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia "[...]" nr "[...]" w przedmiocie zasiłku celowego oddala skargę. Decyzją z dnia "[...]" wydaną przez Prezydenta Miasta przyznano R.G. świadczenie pieniężne w postaci specjalnego zasiłku celowego w wysokości 200 złotych do realizacji w miesiącu sierpniu "[...]". W uzasadnieniu wskazano, iż po rozpatrzeniu wniosku R.G. oraz po przeprowadzeniu wywiadu środowiskowego ustalono, iż wnioskodawca prowadzi samodzielne gospodarstwo domowe, ma orzeczony umiarkowany stopień niepełnosprawności na stałe i z tego tytułu pobiera zasiłek stały w kwocie 406,73 zł, a także otrzymuje ¼ dodatku mieszkaniowego w wysokości 71,28 zł. Wskazano, iż dochód uzyskiwany przez wnioskodawcę w łącznej kwocie 478,01 zł nie zabezpiecza w pełni jego podstawowych potrzeb. Tym samym – zdaniem organu – wnioskodawca spełnia określone w ustawie o pomocy społecznej przesłanki uzyskania specjalnego zasiłku celowego. Przy czym wysokość świadczenia określono stosownie do potrzeb i oczekiwań wnioskodawcy, a także możliwości finansowych Ośrodka oraz potrzeb innych osób zgłaszających się z podaniem o pomoc. R.G. odwołał się od wskazanej decyzji, wnosząc o "zawezwanie" Dyrektora MOPS do zawarcia z nim pisemnej ugody w oparciu o "prawomocne" oświadczenie z dnia "[...]", potwierdzone przez Zastępcę Dyrektora MOPS, z którego wynika, że powinien regularnie co miesiąc otrzymywać specjalny zasiłek celowy w kwocie 477 złotych. Podniósł, iż ze względu na wiek i orzeczoną niepełnosprawność, z mocy Konstytucji RP, na organie pomocy ciąży obowiązek zapewnienia mu z urzędu bytu i godnego życia. Zaznaczył, że wypłacany specjalny zasiłek celowy w wysokości 200 zł miesięcznie traktuje jako zaliczkę na poczet zawarcia ugody. Decyzją z dnia "[...]" Samorządowe Kolegium Odwoławcze uchyliło decyzję organu pierwszej instancji i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu podano, że świadczenie określone w art. 41 pkt 1 ustawy o pomocy społecznej może być przyznane w szczególnie uzasadnionych wypadkach. Wprawdzie przepis ten nie precyzuje celów, na jakie może zostać przyznana pomoc, jednakże przy ich określaniu można posiłkować się treścią art. 39 przedmiotowej ustawy, który pozwala na przyznanie zasiłku celowego w szczególności na pokrycie części lub całości kosztów zakupu żywności, leków, leczenia, opału, odzieży, niezbędnych przedmiotów użytku domowego, drobnych remontów i napraw w mieszkaniu, a także kosztów pogrzebu. Natomiast organ pierwszej instancji, przyznając zaskarżoną decyzją zasiłek celowy w kwocie 200 zł, nie wskazał w jakiej to szczególnej sytuacji znajduje się wnioskodawca. Powołując się na wyrok NSA z 19 stycznia 2006r. (sygn. akt I OSK 777/05, LEX nr 194414) zaznaczono, iż przepis art. 41 pkt 1 ustawy o pomocy społecznej w sposób niemogący budzić wątpliwości przesądza o zupełnie wyjątkowym charakterze specjalnego zasiłku celowego. Może on być przyznany "w szczególnie uzasadnionych przypadkach", a więc w sytuacjach zupełnie wyjątkowych, bowiem o możliwości jego przyznania nie decyduje dochód strony, a sytuacja życiowa, w której się ona znalazła. Dlatego nie można z tej formy pomocy społecznej wyprowadzać wniosku, iż przyznanie takiego zasiłku jest obowiązkiem organu, tak jak czyni się to w odniesieniu do osób spełniających kryterium dochodowe. Z tych też względów organ pierwszej instancji winien precyzyjnie uzasadnić, dlaczego sytuacja, w jakiej znajduje się wnioskodawca, została uznana za szczególną w rozumieniu art. 41 pkt 1 ustawy o pomocy społecznej. W ocenie organu odwoławczego materiał zebrany w sprawie wskazuje, iż wnioskodawca znajduje się w podobnej sytuacji, jak większość osób korzystających z pomocy społecznej i nie ma ona charakteru szczególnego w rozumieniu art. 41 ustawy o pomocy społecznej. W związku z tym, zaskarżona decyzja musi zostać uchylona, a organ pierwszej instancji winien wskazać, czym kierował się wydając decyzję będącą przedmiotem odwołania, ze szczególnym uwypukleniem spełnienia przesłanek ustawowych do otrzymania wnioskowanej formy pomocy - istnienia szczególnie uzasadnionego przypadku umożliwiającego przyznanie zasiłku celowego specjalnego. Wyjaśniono również, iż zasiłek specjalny celowy nie jest zasiłkiem okresowym i nie można go przyznać na miesiąc sierpień b.r. jak uczyniono to w przedmiotowej sprawie. Jeśli organ pierwszej instancji uznał, iż wnioskodawca spełnia przesłanki do otrzymania tego świadczenia, to winien przyznać zasiłek na dany cel oraz dodatkowo sprecyzować kiedy nastąpi realizacja przyznanego świadczenia poprzez wskazanie konkretnej daty. Niedopuszczalne natomiast było wskazanie, iż zasiłek ten przysługuje na dany okres, gdyż inne zadania pełni zasiłek okresowy a inne specjalny zasiłek celowy. Przy przyznawaniu zasiłku specjalnego celowego w czerwcu danego roku do realizacji w przyszłości (w niniejszej sprawie w sierpniu) należało wykazać, iż wnioskodawca znajduje się w szczególnej sytuacji, która to uzasadnia przyznanie tej formy pomocy, a sytuacja strony do września nie ulegnie zmianie i dalej będzie szczególna. Powołując się na wyrok WSA w Warszawie z dnia 6 października 2006 r. (sygn. akt I SA/Wa 1236/06, LEX nr 2999857), wskazano, iż w przypadku uznania że istnieją przesłanki do przyznania wnioskodawcy zasiłku celowego specjalnego, uzasadnienie decyzji powinno precyzyjnie wskazywać również możliwości finansowe organu, wielkość środków pieniężnych, którymi organ w danym okresie czasu dysponuje z przeznaczeniem na dany rodzaj pomocy, liczbę osób uprawnionych do korzystania z tej pomocy, a także liczbę osób zainteresowanych uzyskaniem świadczenia. Takie ustalenia pozwalają ocenić, czy sytuacja osoby ubiegającej się o przyznanie pomocy została właściwie oceniona i czy decyzja podjęta w ramach uznania administracyjnego nie narusza prawa. Organ pierwszej instancji powinien również wskazać dlaczego przyznał pomoc w innej wysokości, niż oczekiwał tego wnioskodawca. Jednocześnie wskazano, iż błędne jest przekonanie strony, że świadczenia pomocy społecznej mają jej zapewnić zaspokojenie zasadniczych potrzeb życiowych i być podstawowym źródłem utrzymania. Organ odwoławczy podkreślił, że wnioskowana forma pomocy nie jest przewidziana na pokrywanie pełnych całomiesięcznych kosztów utrzymania osoby objętej pomocą, lecz ma charakter szczególnej pomocy doraźnej, ukierunkowanej na konkretny cel bytowy. Cel ten musi zostać wskazany przez wnioskodawcę, bądź ustalony przez organ orzekający w sprawie. Odniesiono się także do podnoszonego przez stronę argumentu dotyczącego ugody zawartej z pracownikiem socjalnym. Wskazano iż nie może być on uwzględniony w niniejszym postępowaniu, gdyż ustawa o pomocy społecznej nie daje możliwości prawnych przyznawania zasiłku celowego specjalnego na podstawie ugody czy umowy. Wszelkie ugody czy umowy w tym zakresie byłyby i tak nieważne, gdyż w konsekwencji prowadziłoby to do obejścia przepisów ustawy. Świadczenia z pomocy społecznej nie są też automatycznie odnawialne i wszelkie porozumienia w przedmiotowej kwestii nie mogą mieć wpływu na merytoryczne rozpatrywanie sprawy w przedmiocie zasiłku celowego specjalnego. Na powyższą decyzję R.G. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego. Zarzucił, iż Kolegium nie uwzględniło zawartej ugody, potwierdzonej przez Zastępcę Dyrektora MOPS. W ocenie skarżącego prawo zezwala na zawarcie takiego porozumienia, zaś prawa i roszczenia z niego wynikające mogą być dochodzone na drodze powództwa cywilnego. Skarżący zarzucił ponadto, iż Kolegium w swojej decyzji powinno nakazać organowi pierwszej instancji, stosując rygor natychmiastowej wykonalności, naprawienie szkody poprzez wypłacenie w całości zaległego zasiłku celowego. W ocenie skarżącego przedmiotowa decyzja nie rozwiązuje kwestii wypłaty zasiłku w żądanej przez niego wysokości. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego orzeczenia. Podniesiono, iż braki wskazane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wymagają przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w znacznej części i dlatego uchylono decyzję organu pierwszej instancji w całości i sprawę przekazano do ponownego rozpatrzenia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Podnieść należy, iż w myśl art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U.nr153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują kontrolę wykonywania administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Zatem rozpoznając skargę na decyzję Sąd dokonuje jedynie oceny, czy przy jej wydaniu nie zostały naruszone przepisy prawa materialnego bądź też procesowego, nie będąc przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz podstawą prawną. Skarga wniesiona w niniejszej sprawie nie jest zasadna. W ocenie Sądu rozpoznającego niniejszą sprawę organ odwoławczy prawidłowo orzekł o uchyleniu decyzji przyznającej skarżącemu świadczenie pieniężne z pomocy społecznej w formie bezzwrotnego specjalnego zasiłku celowego na podstawie art. 41 pkt 1 ustawy z dnia 12 marca 2004r. o pomocy społecznej (Dz.U. nr 64,poz. 593 ze zm.) i sprawę tę przekazał organowi pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia. Podczas kontroli instancyjnej bowiem stwierdzono istotne uchybienia, które spowodowały konieczność wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji organu pierwszej instancji. Niezbędne stało się bowiem przeprowadzenie w całości postępowania wyjaśniającego w celu ustalenia, czy wnioskodawca spełnia przesłanki, warunkujące przyznanie żądanej przez niego formy pomocy. Ustalenia faktyczne poczynione przez organ pierwszej instancji nie pozwalały bowiem ocenić, czy w niniejszej sprawie wystąpił szczególnie uzasadniony przypadek, o którym mowa w art. 41 pkt 1 ustawy o pomocy społecznej. Kolegium w swojej decyzji w sposób dokładny i wyczerpujący wskazało, jakie kryteria obowiązują przy ubieganiu się o specjalny zasiłek celowy oraz jakich, w związku z tym, ustaleń faktycznych winien dokonać organ pierwszej instancji. Argumentacja podnoszona w tym zakresie przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze jest prawidłowa i zasługuje na aprobatę. Należy w tym miejscu zaznaczyć, iż ustawodawca w treści przepisu art. 41 pkt 1 ustawy o pomocy społecznej używa sformułowania, iż świadczenie, o które ubiega się skarżący, "może być przyznane". Oznacza to zatem, że rozstrzygnięcie w sprawie przyznania specjalnego zasiłku celowego wydawane jest w ramach tak zwanego uznania administracyjnego. Działanie to nie może być zatem postrzegane tak, jak chce tego skarżący, jako obowiązek wydania rozstrzygnięcia o treści oczekiwanej przez stronę. Stosownie do art. 7 Kodeksu postępowania administracyjnego powinno ono polegać, na załatwieniu sprawy w sposób zgodny ze słusznym interesem strony, jeżeli jest to możliwe i zgodne z przepisami obowiązującego prawa, o ile nie stoi temu na przeszkodzie interes społeczny i możliwości organu w zakresie posiadanych uprawnień i środków. Uznanie administracyjne, choć jest uprawnieniem organu administracyjnego do wyboru rozstrzygnięcia sprawy, nie pozwala organowi na dowolność w załatwieniu sprawy. Orzekając w przedmiocie przyznania specjalnego zasiłku celowego organ ma bowiem obowiązek wziąć pod uwagę wskazówki, co do zasad udzielania pomocy społecznej osobom potrzebującym, pamiętając nie tylko o tym, że rodzaj, forma i rozmiar świadczenia powinny być odpowiednie do okoliczności uzasadniających udzielenie pomocy (art. 3 ust. 3 ustawy o pomocy społecznej), ale i o tym, że potrzeby osób i rodzin korzystających z pomocy społecznej powinny zostać uwzględnione, jeżeli odpowiadają celom i mieszczą się w możliwościach pomocy społecznej (art. 3 ust. 4 ustawy). Jednocześnie organ nie może pominąć faktu, że udzielenie pomocy w formie specjalnego zasiłku celowego uzależnione jest również od zaistnienia dodatkowej przesłanki, którą jest wystąpienie szczególnie uzasadnionego przypadku. Obwarowanie tej formy pomocy wymienioną przesłanką związane jest z tym, że ustawodawca przewidział możliwość jej udzielenia osobom lub rodzinom o dochodach przekraczających kryterium dochodowe. Ustawodawca nie podał definicji "szczególnie uzasadnionego przypadku", a zatem jako pojęcie nieostre, wymaga ono konkretyzacji w okolicznościach faktycznych każdej indywidualnej sprawy. Bez wątpienia o możliwości przyznania specjalnego zasiłku celowego decyduje sytuacja życiowa, w której znalazła się strona. Przy czym wskazać należy, iż wprawdzie zasiłek celowy specjalny może być przyznany w przypadku przekroczenia kryterium dochodowego, to jednak – jak zauważył Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 21 lutego 2008r. (Sygn. akt I OSK 673/07, niepublik.) nie oznacza to w żadnym przypadku, że organy oceniając kwestię przyznania zasiłku mogą abstrahować od sytuacji majątkowej strony. Wręcz przeciwnie, aby ocenić, czy w danej sprawie zachodzi przypadek szczególnie uzasadniony organ administracji winien ustalić sytuację osobistą, rodzinną, dochodową i majątkową strony, w tym faktyczny dochód miesięczny, wydatki strony związane z jej utrzymaniem, z uwzględnieniem stanu zdrowia strony oraz członków jej rodziny, a także kosztów ponoszonych na mieszkanie. Dopiero ustalenie tych wszystkich elementów pozwala na ocenę, czy sytuacja strony jest szczególna i czy w danej sprawie, w konkretnych okolicznościach faktycznych strona winna otrzymać pomoc społeczną w omawianej formie. Sąd orzekający w niniejszej sprawie w pełni podziela to stanowisko. Nie można bowiem zapomnieć o tym, iż skoro ustawodawca wprowadził dwie różne formy pomocy dla osób potrzebujących, tzn. zasiłek celowy oraz specjalny zasiłek celowy, to ostatnie ze wskazanych świadczeń może być przyznane tylko wówczas, gdy wnioskodawca, z przyczyn rodzinnych, losowych lub innych, znajdzie się w wyjątkowo trudnej sytuacji. Dlatego też dla oceny spełnienia omawianej przesłanki niezbędne jest sprecyzowanie celu, na sfinansowanie którego przeznaczone mają być przyznane środki. Jak słusznie zauważył organ odwoławczy, organ pierwszej instancji nie podjął w przedstawionym powyżej zakresie żadnych czynności, zmierzających do ustalenia okoliczności, mających istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy. Stanowiło to naruszenie przepisów prawa procesowego (art. 7 i art. 77 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego), co w konsekwencji obligowało organ odwoławczy, z mocy art. 138 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego do uchylenia decyzji przyznającej skarżącemu specjalny zasiłek celowy i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia. Niezależnie od powyższych rozważań należy wyjaśnić, iż niesłuszne jest stanowisko skarżącego o uprawnieniu do specjalnego zasiłku celowego w wysokości 477 zł, które wywodzi z własnoręcznie napisanego i podpisanego w dniu "[...]" pisma, w którym oświadcza, iż otrzymuje specjalny zasiłek celowy w wysokości 477 zł, który przyznawany jest regularnie z Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej na okres sześciu miesięcy i jest on odnawialny co sześć miesięcy na bieżąco. Poniżej tego oświadczenia widnieje pieczątka MOPS oraz pieczątka Zastępcy Dyrektora, podpis, data oraz zapis o treści "potwierdzam zgodność oświadczenia Pana R.G.". W ocenie Sądu dokument ten nie daje żadnych podstaw do twierdzenia, że między Zastępcą Dyrektora MOPS a R.G. została zawarta ugoda -porozumienie co do przyznania mu specjalnego zasiłku celowego. Z treści tego pisma można jedynie wywnioskować, że skarżący otrzymywał specjalny zasiłek celowy w wymienionej kwocie, który był mu przyznawany na sześć miesięcy, a następnie przedłużany na kolejnych sześć miesięcy. Zasadność takiego działania nie może być jednak przedmiotem oceny w niniejszym postępowaniu. Ponadto należy wyraźnie wskazać, iż do zawarcia takiego porozumienia – ugody, jak to określa skarżący, brak byłoby jakichkolwiek podstaw prawnych. Przypomnieć bowiem należy, iż specjalny zasiłek celowy może otrzymać tylko osoba, która spełnia ustawowe przesłanki warunkujące jego przyznanie. Świadczenie to, ze względu na swój szczególny charakter może zostać przeznaczone na konkretny cel, dlatego co do zasady nie może być automatycznie odnawiane. Ustawa o pomocy społecznej wprawdzie przewiduje możliwość zawarcia z beneficjentami umowy cywilnoprawnej czy też kontraktu socjalnego, ale dotyczy to form działania opierających się na dwustronnych zobowiązaniach i odnosi się do konkretnych świadczeń (określonych w ustawie). W związku z tym nawet, jeżeli skarżący zawarłby umowę o przedstawionej treści, to nie miałaby ona znaczenia, gdyż specjalny zasiłek celowy nie jest przyznawany w drodze ugody, lecz decyzji administracyjnej. Wobec powyższego, Sąd stwierdził, iż zaskarżona decyzja została wydana zgodnie z obowiązującymi przepisami, a skargę jako niezasadną należało oddalić na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.).