I OSK 37/09

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jolanta Rajewska (spr.) Sędziowie NSA Joanna Runge-Lissowska del. WSA Jolanta Rudnicka Protokolant Michał Zawadzki po rozpoznaniu w dniu 16 października 2009r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Prezydenta Miasta Krakowa od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 31 października 2008 r. sygn. akt II SA/Kr 702/08 w sprawie ze skargi N. S., A. S. i D. J. na decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia [...] kwietnia 2008 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zwrotu nieruchomości oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 31 października 2008 r., sygn. akt II SA/Kr 702/08 uchylił decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia [...] kwietnia 2008 r. nr [...] oraz decyzję Starosty Krakowskiego z dnia [...] września 2009 r., nr [...] w przedmiocie odmowy zwrotu nieruchomości. Wyrok zapadł w następujących okolicznościach sprawy. Starosta Krakowski, którego Wojewoda Małopolski postanowieniem z dnia 31 stycznia 2005 r. wyznaczył do załatwienia sprawy, decyzją z dnia [...] września 2007 r. na podstawie art. 136 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 – dalej powoływana jako ugn) odmówił zwrotu na rzecz N. S., D. J. oraz A. S. działki nr [...], obr. [...] jedn. ewid. P., położonej w K. Organ stwierdził przy tym, że przedmiotowa nieruchomość aktem notarialnym z dnia 4 marca 1987 r. została nabyta od J. S. przez Skarb Państwa pod budowę zaplecza magazynowo-technicznego Teatru Muzycznego w Krakowie. Poprzednio Prezydent Krakowa wydał decyzję z dnia [...] lipca 1983 r. nr [...] o ustaleniu miejsca i warunków realizacji wskazanej inwestycji. Nieruchomość nie została wprawdzie zagospodarowana na taki cel, ale brak jest podstaw do jej zwrotu na rzecz spadkobierców byłego właściciela. Zwrotowi podlegają bowiem wyłącznie nieruchomości określone w art. 136 ust. 3 i ust. 4 oraz art. 216 ust. 1 i ust. 2 ugn, a nie te, które nabyto w drodze dobrowolnej umowy. Wojewoda Małopolski, po rozpoznaniu odwołania D. J. i A. S., decyzją z dnia [...] kwietnia 2008 r. Nr [...] powyższą decyzję utrzymał w mocy. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, iż z dniem 22 września 2004 r. po nowelizacji ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, dokonanej ustawą z dnia 28 listopada 2003 r., dodany został między innymi art. 216 ust. 2 pkt 3 ugn, który stanowi, iż regulacje zawarte w rozdziale 6 działu III stosuje się odpowiednio do nieruchomości nabytych na rzecz Skarbu Państwa na podstawie ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości. Konstrukcja art. 136 ust. 3 i 4 oraz art. 216 ustawy determinuje wykładnię pojęcia "nieruchomość wywłaszczona" zawartego w ust. 3 art. 136 ugn. Przez pojęcie to należy rozumieć między innymi nieruchomości, w stosunku do których Skarb Państwa lub określona jednostka samorządu terytorialnego nabyła prawo rzeczowe w drodze instytucji wywłaszczenia rozumianej sensu stricto, a więc na podstawie indywidualnej podmiotowo, konkretnej decyzji administracyjnej wydanej w postępowaniu administracyjnym na podstawie obowiązujących przepisów ustaw regulujących ogólne zasady i tryb przymusowego odjęcia lub ograniczenia własności ewentualnie innych praw rzeczowych na nieruchomości za odszkodowaniem. Przepis art. 216 ust. 2 pkt 3 ugn nie oznacza, że nieruchomość nabyta przez Skarb Państwa w drodze umowy cywilnoprawnej w oparciu o przepisy ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości, może być traktowana jako nieruchomość wywłaszczona w rozumieniu art. 136 ust. 3 ugn. Umowa o przeniesieniu na rzecz Skarbu Państwa praw rzeczowych na nieruchomości niezbędnej na cele publiczne, zawarta w okresie obowiązywania ustawy z 29 kwietnia 1985 r., jest taką samą umową, jak każda inna tego rodzaju umowa oraz znajdują w stosunku do niej zastosowanie przepisy prawa cywilnego regulujące daną kategorię umowy. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie na powyższe rozstrzygnięcie wnieśli N. S., D. J. i A. S. Zarzucając naruszenie art. 136 ust. 3 i 4 w zw. a art. 216 ust.2 pkt.3 ugn przez ich błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie w sprawie, stwierdzili, iż ustawodawca w art. 216 ugn wprowadził rozróżnienie na "przejęcie nieruchomości" i "nabycie nieruchomości". Wykładnia językowa ust. 2. art. 216 ugn wskazuje zatem, że ustawodawca miał na myśli różne sposoby nabycia nieruchomości, zarówno w drodze umowy jak i np. "zdobycia" decyzją wywłaszczeniową. Dla prawidłowej wykładni cyt. przepisu istotna jest tylko druga przesłanka nabycia, którą musi być nabycie na podstawie ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości. Podkreślić przy tym należy, że artykuł 46 ust. 3 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, nakładał na ubiegającego się o wywłaszczenie - jeszcze przed wszczęciem postępowania - obowiązek wystąpienia do właściciela o dobrowolne odstąpienie nieruchomości i w razie porozumienia obowiązek zawarcia w formie prawem przepisanej umowy. Umowa taka mogła przenosić własność na rzecz Skarbu Państwa lub też podmiotu ubiegającego się o wywłaszczenie, jeżeli podmiot ten mógł nabyć nieruchomość na własność. W odpowiedzi na skargę Wojewoda Małopolski pozostawił rozstrzygniecie do uznania sądu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie powołanym wyrokiem z dnia 31 października 2008 r. sygn. akt II SA/Kr 702/08, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. – dalej powoływana jako P.p.s.a.), uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu wyroku WSA w Krakowie podał, iż zgodnie z art. 216 ust. 2 pkt 3 ugn przepisy rozdziału 6 działu III tej ustawy, tj. przepisy o zwrocie wywłaszczonych nieruchomości stosuje się odpowiednio do nieruchomości nabytych na rzecz Skarbu Państwa na podstawie ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu. Taka sytuacja występuje w rozpoznawanej sprawie. Bezspornym bowiem jest, że nieruchomość, o której zwrot ubiegają się skarżący, została sprzedana Skarbowi Państwa przez J. S. przed wszczęciem postępowania wywłaszczeniowego, właśnie zgodnie z przepisami cyt. ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości. Wbrew poglądom Starosty Krakowskiego oraz Wojewody Małopolskiego umowa o zbyciu w/w nieruchomości nie była "taką samą umową, jak każda inna". W ocenie WSA w Krakowie była to umowa szczególna, zawarta w efekcie negocjacji poprzedzających postępowanie wywłaszczeniowe. W tym znaczeniu nie była to umowa w pełni dobrowolna, gdyż jej alternatywą było wywłaszczenie nieruchomości. Dla możliwości zastosowania przepisów o zwrocie zbycie nieruchomości drogą tej umowy było więc równoznaczne z wywłaszczeniem tej nieruchomości i z tego punktu widzenia nie istniały przeszkody dla jej zwrotu. Starosta Krakowski winien więc rozpatrzyć wniesione podanie D. J. i A. S., analizując materialne przesłanki ewentualnego zwrotu, co zresztą częściowo uczynił, ustalając, że nieruchomość będąca przedmiotem postępowania stała się zbędna na cel wywłaszczenia (zbycia), tzn. na budowę zaplecza techniczno-magazynowego Teatru Muzycznego w Krakowie. Tym samym organy obu instancji naruszyły art. 216 ust. 2 pkt 3 w zw. z art. 136 ust. 3 i ust. 4 cyt. ugn w sposób mający wpływ na wynik sprawy, co uzasadniało uchylenie podjętych przez nie decyzji. Skargę kasacyjna od powyższego wyroku wniosła Gmina Miasta Krakowa, domagając się zmiany zaskarżonego wyroku w całości i oddalenia skargi, ewentualnie uchylenia zaskarżonego orzeczenia i przekazania sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania oraz zasądzenia kosztów postępowania według norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono na podstawie art. 174 pkt 1 P.p.s.a. naruszenie prawa materialnego tj. art. 216 ust. 2 pkt 3 ugn poprzez jego błędną wykładnię. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej, jej autor podniósł, iż zwrot wywłaszczonej nieruchomości jest instytucją związaną z pojęciem wywłaszczenia, rozumianego jako odjęcie przez Skarb Państwa (jednostkę samorządową) od właściciela prawa własności nieruchomości za odszkodowaniem w drodze aktu administracyjnego, w celu realizacji celu publicznego. Jedynie w sytuacjach wyjątkowych objęte tą instytucją są inne formy przejścia nieruchomości na własność Skarbu Państwa niż akt administracyjny. Taki wyjątek, wynikający wprost z ustawy, tj. art. 216 ust. 1 ugn dotyczy umów zawieranych na podstawie art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości. Umowy te doktryna uważa za szczególną postać wywłaszczenia i brak jest podstaw by ten pojedynczy wyjątek interpretować rozszerzająco. Dlatego dotychczas konsekwentnie odrzucano możliwość zastosowania zwrotu wywłaszczonej nieruchomości w stosunku do nieruchomości nabytych w drodze umowy pod rządami innych ustaw, w tym umów zawartych w czasie obowiązywania ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości. Zdaniem kasatora wykładnia art. 216 ust. 2 pkt 3 ugn nie prowadzi do wniosków, jakie przyjął Sąd I instancji, bowiem kategoria form przejęcia nieruchomości opierających się na tej ustawie nie jest zbiorem w pełni definiowalnym. Przy najszerszej interpretacji należy zaliczyć do "nieruchomości przejętych na podstawie ustawy z 29 kwietnia 1985 r.", również te nabyte w drodze realizacji prawa pierwokupu (art. 82-86 u.g.g.w.n,). Zatem, w ocenie autora skargi kasacyjnej, w razie uznania stanowiska Sądu za słuszne, takie nieruchomości także powinny podlegać zwrotowi, niezależnie od zastrzeżenia, iż badanie realizacji celu "wywłaszczenia" nie byłoby w tym przypadku możliwe. Stałoby to w jawnej sprzeczności z charakterem i celami instytucji zwrotu wywłaszczonej nieruchomości. Nie każdy wypadek nabycia nieruchomości na podstawie ustawy z 1985, może zatem prowadzić do zastosowania instytucji zwrotu. W przedmiotowym stanie faktycznym nie może być zatem mowy o nieruchomości nabytej na rzecz Skarbu Państwa na podstawie ustawy z 1985 r., bowiem umowa nie została zawarta w żadnym trybie znanym tej ustawie, a jedynie w okresie jej obowiązywania. Ustawa z dnia 29 kwietnia 1985 r. nie zawiera żadnego trybu umownego nabycia nieruchomości, którego można dopatrzeć się w przedmiotowym stanie faktycznym. Błędna wykładnia art. 216 ustawy dokonana przez Sąd prowadzi do niewłaściwych wniosków, iż każda nieruchomość nabyta przez Skarb Państwa umową zawartą pomiędzy dniem 1 sierpnia 1985 r. a dniem 31 grudnia 1997 r. podlega zwrotowi w trybie art. 136 ust. 3 aktualnie obowiązującej ustawy i wymaga uprzedniego badania przesłanki realizacji celu wywłaszczenia. Przyjęcie, że w każdym wypadku, gdy Skarb Państwa nabył umową nieruchomość pod rządami ustawy z 29 kwietnia 1985 r., oznaczałoby, że Skarb Państwa zawsze występuje w pozycji imperium, a zarazem zakwestionować należałoby jego rolę jako podmiotu stosunków cywilnoprawnych. Zdaniem kasatora koncepcja taka jest trudna do zaakceptowania, w szczególności w świetle uchwały siedmiu sędziów Sądu Najwyższego z dnia 26 października 2007 r., sygn. III CZP 30/07, dotyczącej nabycia prawa własności nieruchomości przez Skarb Państwa w drodze zasiedzenia. Autor skargi kasacyjnej dodał, iż wielokrotnie nie będzie możliwe zbadanie, jaki był "cel wywłaszczenia" w zamyśle Skarbu Państwa nabywającego nieruchomość w drodze umowy, szczególnie tam gdzie nie został on w treści umowy powołany lub przedstawiono go ogólnikowo, a w związku z tym nie będzie dziś możliwa ocena czy cel ten został zrealizowany w terminach wynikających z art. 137 ust. 1 ugn. Uwzględnienia wymaga aspekt porównawczy - skoro obecnie, pod rządami ustawy o gospodarce nieruchomościami, wywłaszczenia także należy poprzedzić negocjacjami i ewentualną umową z właścicielem, a takich umów ustawodawca nigdzie nie zrównuje z wywłaszczeniami, to wątpliwości budzić musi takie zrównanie w odniesieniu do przepisów uchylonej ustawy. Zdaniem kasatora wątpliwości może budzić pytanie, czemu ustawodawca posłużył się w art. 216 ust. 2 pkt 3 pojęciem "nieruchomości nabytych na podstawie ustawy", nie zaś po prostu "wywłaszczeniem na podstawie ustawy". Autor skargi kasacyjnej uznaje, iż pojęcie "nabycia" użyte w omawianym przepisie nie jest tożsame z pojęciem "wywłaszczenia", co prowadzi do wniosku, że "odpowiednie stosowanie" rozdziału 6 oznacza, iż nie stosuje się go do nieruchomości nabywanych zwykłą umową cywilnoprawną, lecz tylko do nieruchomości objętych decyzją wywłaszczeniową. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 poz. 1270 ze zm.), zwanej P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej. Z urzędu bierze pod rozwagę wyłącznie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie żadna z enumeratywnie wymienionych w art. 183 § 2 P.p.s.a. przesłanek nieważności nie występuje. Skarga kasacyjna rozpoznawana w tym zakresie nie zawiera usprawiedliwionych podstaw i nie zasługuje na uwzględnienie Art. 216 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami stanowi o odpowiednim stosowaniu rozdziału 6 działu III tej ustawy do nieruchomości nabytych na rzecz Skarbu Państwa na podstawie ustawy z 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości. Odpowiednie stosowanie przepisów prawa to stosowanie z uwzględnieniem cech właściwych materii regulowanej ustawą z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości. Uwzględniając ten element normy prawnej, to jest odpowiedniego stosowania, wykładnia może prowadzić do stosowania normy prawnej wprost, do stosowania normy prawnej z modyfikacją uwzględniającą przedmiot regulacji, do wykluczenia stosowania normy prawnej. Przy wykładni odpowiedniego stosowania przepisów rozdziału 6 działu III powołanej ustawy o gospodarce nieruchomościami do nieruchomości nabytych na rzecz Skarbu Państwa na podstawie ustawy z 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, zgodnie z konstytucyjną zasadą demokratycznego państwa prawnego, należy przyjąć że przepis ten należy stosować wprost do nabycia nieruchomości na podstawie przepisów tej ustawy. Dla ustalenia pojęcia "nabycia" na podstawie ustawy z 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości trzeba uwzględnić zakres zróżnicowania regulacji przyjętej w art. 216 ust. 2 powołanej ustawy o gospodarce nieruchomościami, który stanowi: "Przepisy rozdziału 6 dział III stosuje się odpowiednio do nieruchomości nabytych na rzecz Skarbu Państwa na podstawie: 1) art. 5 i art. 13 ustawy z dnia 25 czerwca 1948 r. o podziale nieruchomości na obszarach miast i niektórych osiedli (Dz. U. Nr 35, poz. 240 oraz Dz. U. z 1957 r. Nr 39, poz. 172); 2) art. 9 dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych (Dz. U. z 1952 r. Nr 4, poz. 31); 3) ustawy z 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości (Dz. U. z 1991 r. Nr 30, poz. 127 ze zm.). Art. 216 ust. 2 pkt 3 powołanej ustawy o gospodarce nieruchomościami nie wprowadza - tak jak w art. 216 ust. 2 pkt 1 i 2 - ograniczenia podstawami prawnymi nabycia nieruchomości. Oznacza to, że zakresem swym obejmuje on nie tylko formę administracyjną nabycia nieruchomości w wyniku wydania decyzji o wywłaszczeniu, ale też i formę cywilnoprawną – formę umowy. Wynika to z regulacji Rozdziału 6 p.t. "Wywłaszczenie nieruchomości" powołanej ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości, która wprowadzała wprost regułę pierwszeństwa nabycia w drodze umowy, a tylko po bezskutecznym upływie terminu do zawarcia umowy przejście na tryb i formę administracyjną (art. 53 ust. 1 pierwotnego brzmienia – Dz. U. z 1985 r. Nr 22, poz. 99 powołanej ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości). Taka regulacja pierwszeństwa formy cywilnoprawnej przy procedurze nabycia nieruchomości musi zostać uwzględniona przy wykładni pojęcia nabycia przyjętego w art. 216 ust. 2 pkt 3 powołanej ustawy o gospodarce nieruchomościami. Trudno nie zauważyć regulacji przyjętej w art. 53 ust. 2 pierwotnego brzmienia ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości, który stanowił: "Terenowy organ administracji państwowej może przystąpić do dalszych czynności związanych z wywłaszczeniem po bezskutecznym upływie terminu, jaki organ ten wyznaczył zainteresowanemu na piśmie do zwarcia umowy". Z tego względu nie można analizować nabycia w formie cywilnoprawnej bez powiązania z procedurą wywłaszczenia nieruchomości. Dla odkodowania hipotetycznego stanu faktycznego objętego normą prawną art. 216 ust. 2 pkt 3 powołanej ustawy o gospodarce nieruchomościami niezbędne jest zatem uwzględnienie związku nabycia w formie cywilnoprawnej z realizacją celu publicznego. Z tego zakresu stanu hipotetycznego należy wyłączyć jedynie tego rodzaju nabycie, które nie pozostawało w związku z celami publicznymi. W orzecznictwie sądowym podkreśla się, że hipotezą art. 216 ust. 2 pkt 3 powyższej ustawy o gospodarce nieruchomościami nie są objęte tylko te sytuacje prawne i faktyczne nabycia przez Skarb Państwa nieruchomości, w których umowa cywilnoprawna zawarta została bez żadnego związku z celami wywłaszczenia nieruchomości na określony cel publiczny. Nabycie na rzecz Skarbu Państwa w związku z obowiązkiem jej nabycia na cele publicznoprawne, będące następnie podstawą stosowania procedury wywłaszczenia stawiało jednostkę w sytuacji przymusowej. Upływ wyznaczonego przez organ administracji państwowej terminu powodował przystąpienie do dalszych czynności związanych z wywłaszczeniem (art. 53 ust. 2 powołanej ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości w pierwotnym brzmieniu). Pominięcie przy wykładni tego rozwiązania prawnego narusza art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, który stanowi "Rzeczpospolita Polska jest demokratycznym państwem prawnym, urzeczywistniającym zasady sprawiedliwości społecznej". Trudno przyjąć zasadność wykładni odpowiadającej zasadzie sprawiedliwości społecznej różnicującej sytuację prawną jednostek tylko w oparciu o formalistyczne pojmowanie wywłaszczenia nieruchomości przez przyjęcie wyłącznie trybu administracyjnego z wyłączeniem trybu cywilnoprawnego powiązanego z procedurą wywłaszczenia na realizację celu publicznego. Przyjęta w zaskarżonym wyroku wykładnia art. 216 ust. 2 pkt 3 ugn jest zatem prawidłowa i w pełni odpowiada standardom demokratycznego państwa prawnego. Postawiony w skardze kasacyjnej zarzut błędnej wykładni powołanej normy nie zawiera więc usprawiedliwionych podstaw. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na mocy art. 184 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji wyroku.