IV SA/Wa 1279/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Krystyna Napiórkowska, Sędziowie Sędzia WSA Aneta Dąbrowska, Sędzia WSA Wanda Zielińska-Baran (spr.), Protokolant Marek Lubasiński, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 listopada 2008 r. sprawy ze skargi Kopalni [...] w K. S.A. na decyzję Ministra Środowiska z dnia [...] maja 2008 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji - oddala skargę - Decyzją z dnia (...) maja 2008 r. Minister Środowiska utrzymał w mocy decyzję Dyrektora Generalnego Lasów Państwowych z dnia (...) stycznia 2008 r. odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Dyrektora Regionalnej Dyrekcji Lasów Państwowych w P. z dnia (...) grudnia 1999 r. dotyczącej zezwolenia na czasowe wyłączenie z produkcji gruntu leśnego o powierzchni 0,5 ha oraz ustalenia opłaty rocznej z tytułu użytkowania na cele nierolnicze i nieleśne ww. gruntu i odszkodowania z tytułu przedwczesnego wyrębu drzewostanu, a także zwalniała do wykonania rekultywacji o kierunku leśnym W uzasadnieniu decyzji Minister podał, że wnioskiem z dnia 29 października 2007 r. Kopalina(...) .S.A. w K. wniosła, na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 Kpa, o stwierdzenia nieważności powyższej decyzji z dnia (...) grudnia 1999 r. Odnosząc się do zarzutów przedstawionych w odwołaniu organ naczelny podniósł, że w niniejszej sprawie grunt stanowi własność Państwa a reprezentant Skarbu Państwa jest jednocześnie organem prowadzącym postępowanie, w związku z tym nie ma wątpliwości, że interesy właściciela w toku postępowania były należycie pilnowane. Potwierdzeniem tego jest wpisana do uzasadnienia decyzji klauzula, że faktyczne wyłączenie z produkcji, może nastąpić po podpisaniu umowy cywilnej z właściwym nadleśniczym Powołując się na przepis art. 4 pkt 4 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. z 2004 r., nr 121, poz. 1266 ze zm.) Minister zaznaczył, iż ubiegający się o zgodę na wyłączenie gruntów z produkcji powinien być właścicielem już w chwili składania wniosku, jednak – jak wskazał Minister – nie wynika to z dosłownej treści ustawy. Wskazał ponadto, że art. 11 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych w ogóle nie używa określenia "właściciel", art. 12 ust. 1 używa określenia "osoba, która uzyskała zezwolenie". Może to jego zdaniem oznaczać także, że osoba taka może dopiero później, po uzyskaniu decyzji administracyjnej, uzyskać od właściciela cywilnoprawne upoważnienie do dysponowania gruntem. Organ naczelny uznał za błędne stanowisko K. (...) S.A., iż uprawnienie tej spółki do korzystania z gruntu leśnego objętego decyzją powstało z chwilą wydania decyzji, bowiem decyzja wydana na podstawie art. 11 i art. 12 powołanej ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. nie kreuje prawa do korzystania z gruntu. Minister stwierdził ponadto, że realizowanie celu publicznego – w rozumieniu art. 6 pkt. 8 ustawy o gospodarce nieruchomościami – nie sankcjonuje uzyskania prawa do użytkowania, zaś opłaty publicznoprawne wynikające z decyzji zezwalającej na wyłącznie gruntu leśnego z produkcji zobowiązani są ponosić również właściciele nieruchomości, mający pełne prawo własności. Skargę na powyższą decyzję Ministra Środowiska z dnia (...) maja 2008 r. wniosła Kopalnia (...) S.A. w K., domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji w całości. W skardze zarzucono naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez błędną interpretację art. 4 pkt 4 i 13 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych oraz naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 7, 70, Kpa, które miało istotny wpływ na wynik sprawy i polegało na załatwieniu sprawy z naruszeniem słusznego interesu skarżących, pobieżnym rozpatrzeniu materiału dowodowego zebranego w sprawie oraz powołaniu w uzasadnieniu przepisów, które nie miały zastosowania sprawie. W uzasadnieniu Kopalnia podała, iż uzasadnienie Ministra Środowiska jest niekonsekwentne, bowiem raz uznaje, iż faktyczne wyłącznie gruntu leśnego z produkcji może nastąpić po podpisaniu umowy cywilnej z właściwym nadleśniczym oraz, że ubiegający się o zgodę na wyłączenie gruntów z produkcji powinien być właścicielem w rozumieniu art. 4 pkt. 4 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych już w chwili składania wniosku – a innym razem uznaje, że osoba taka może dopiero później, po uzyskaniu decyzji administracyjnej uzyskać od właściciela cywilnoprawne upoważnienie do dysponowania gruntem. Ponadto podniesiono, iż decyzją z dnia (...) grudnia 1999 r. zezwolono Kopalni na czasowe wyłączenie gruntów z produkcji leśnej z jednoczesnym nałożeniem na skarżącą obowiązku zapłaty opłaty rocznej z tytułu wyłączenia gruntów z produkcji leśnej. W świetle art. 4 pkt 13 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych - w brzmieniu obowiązującym w dniu wydania decyzji o wyłączeniu przedmiotowych gruntów z produkcji leśnej - opłata roczna była (i nadal jest) opłatą z tytułu użytkowania na cele nierolnicze i nieleśne gruntów wyłączonych z produkcji leśnej. W ocenie skarżącej spółki oznacza to, iż decyzją z dnia (...) grudnia 1999 r. przyznano jej prawo do użytkowania określonych nieruchomości wyłączonych z produkcji leśnej, a ekwiwalent za korzystanie z tych nieruchomości ustalono w samej decyzji zezwalającej na wyłączenie gruntów z produkcji leśnej. Skarżąca zwróciła uwagę, że na podstawie ustawy o ochronie gruntów rolnych leśnych i decyzji Dyrektora Regionalnej Dyrekcji Lasów Państwowych z dnia (...) grudnia 1999 r. zezwalającej na czasowe wyłączenie gruntów leśnych z produkcji Kopalnia zobowiązana był nie tylko do zapłaty opłaty rocznej z tytułu użytkowania na cele rolnicze i leśne gruntów objętych decyzją ale również do zapłaty jednorazowego odszkodowania za przedwczesny wyrąb drzewostanu. Opłata roczna do której zapłaty została zobowiązana skarżąca jest ewidentnie wynagrodzeniem za korzystanie z tych gruntów. Brak więc było jakichkolwiek podstaw do nakładania na skarżącą, w drodze decyzji administracyjnej, obowiązku zawarcia dodatkowej umowy dzierżawy tych samych gruntów, i pobierania dodatkowego wynagrodzenia w postaci czynszu dzierżawnego od gruntów leśnych, które oddano w użytkowanie skarżącej na podstawie decyzji o wyłączeniu i za których użytkowanie skarżąca obciążona została opłata roczną. Nakładanie na skarżącą - pośrednio w drodze decyzji administracyjnej - nowej daniny publicznej, w postaci czynszu dzierżawnego, niezależnie od ustalonej w decyzji stałej opłaty rocznej za wyłączenie gruntów z produkcji leśnej oraz opłaty jednorazowej za przedwczesny wyrąb lasu, jest niezgodne z art. 217 i art. 8 ust. 2 Konstytucji RP. Ponadto umowa dzierżawy z dnia 20 stycznia 2000 r., którą w konsekwencji zapisów decyzji z 1999 r. zawarła skarżąca była niedopuszczalne prawnie, ponieważ w dniu jej zawarcia, w świetle przepisów ustawy z dnia 28 września 1991 r. o lasach była dopuszczalna umowa dzierżawy lasu o którym mowa w art. 3 pkt 1 ustawy o lasach. Po wydaniu decyzji zezwalającej na wyłączenie gruntów z produkcji leśnej, przedmiotowe grunty nie były lasem, dlatego nie było podstaw do zawarcia umowy dzierżawy. W odpowiedzi na skargę Minister Środowiska wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumenty przedstawione w zaskarżonej decyzji. O oddalenie skargi wniósł również uczestnik postępowania Skarb Państwa – Lasy Państwowe Nadleśniczy Nadleśnictwa K., podzielając stanowisko Ministra Środowiska. Na uzasadnienie powyższego stanowiska uczestnik powołał orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego, gdzie stwierdzono iż obowiązek zapłaty czynszu dzierżawnego jest niezależny od innych należności, rozliczeń oraz roszczeń. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle § 2 powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Należy zaznaczyć, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) Na wstępie należy wskazać, iż zaskarżona decyzja wydana została w nadzwyczajnym warunkach procesowych określonych w art. 156 i nast. Kpa, dlatego zaznaczyć należy, że fundamentalną zasadą procedury administracyjnej jest zasada stabilności ostatecznych decyzji administracyjnych (por. wyrok SN z dnia 1 stycznia 1991 r. sygn. akt III ARN 41/90 OSAP nr 11). Z zasady tej wynika, że wzruszenie każdej ostatecznej decyzji administracyjnej, niezależnie od trybu w jakim ona zapadła może nastąpić jedynie wyjątkowo - tylko w przypadkach przewidzianych w Kodeksie postępowania administracyjnego. Art. 156 § 1 Kpa enumeratywnie wymienia przesłanki, których zaistnienie powinno skutkować stwierdzeniem nieważności decyzji i tak w myśl art. 156 § 1 pkt 2 Kpa organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa. Zgodnie z orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji jest odrębnym postępowaniem, które toczy się na podstawie art. 157 Kpa. Wskazać należy, że w orzecznictwie sądów administracyjnych, wykształcił się pogląd, w myśl którego o rażącym naruszeniu prawa, w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 Kpa można mówić w sytuacji, gdy treść decyzji pozostaje w wyraźnej i oczywistej sprzeczności z treścią przepisu prawa i gdy charakter tego naruszenia powoduje, że decyzja nie może być akceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa. Rażące naruszenie prawa musi przy tym tkwić w samej decyzji od chwili jej wydania, a więc treść decyzji musi pozostawać w oczywistej sprzeczności ze stanem prawnym istniejącym w dniu jej wydania. Zdarzenia i okoliczności zaistniałe po wydaniu ocenianej w trybie nadzorczym decyzji nie mogą być traktowane jako rażące naruszenie prawa tkwiące w samej decyzji. W ocenie Sądu organy orzekające w sprawie prawidłowo oceniły, iż decyzja Dyrektora Regionalnej Dyrekcji Lasów Państwowych w P. z dnia (...) grudnia 1999 r. nie narusza ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (o treści obowiązującej w chwili wydania powołanej decyzji) w sposób dający podstawę do stwierdzenia jej nieważności. W szczególności należy wskazać, iż wbrew twierdzeniom skarżącej, powołana decyzja z dnia (...) grudnia 1999 r. nie zawiera w swojej treści jakiegokolwiek zobowiązania do zawarcia umowy dzierżawy gruntu objętego tą decyzją. W sentencji tej decyzji wskazano jedynie na upoważnienie Nadleśniczego Nadleśnictwa K. do spisania umowy dzierżawy tych gruntów oraz przesłania jednego egzemplarza tej umowy do Regionalnej Dyrekcji Lasów Państwowych w P. Jakkolwiek więc wyartykułowanie w tej decyzji takiego upoważnienia nie znajduje podstawy prawnej w ustawie o ochronie gruntów rolnych i leśnych, to jednak sformułowanie to nie nosi cech jakiegokolwiek władczego rozstrzygnięcia wobec skarżącej, jako adresata tej decyzji. Mając zaś na uwadze charakter decyzji administracyjnej, jako aktu władztwa publicznego formułowanego przez upoważniony do tego mocą przepisów prawa organ administracji, działający w sposób zwierzchni wobec adresatów decyzji, nie można treści sentencji decyzji zawierającej owo władcze rozstrzygnięcie, przypisywać innych jeszcze rozstrzygnięć, niż te, które w sposób literalny zostały w niej określone. Brak jest zatem podstaw do formułowania zarzutu, jakoby decyzja z dnia (...) grudnia 1999 r. zawierała zobowiązanie skarżącej do zawarcia umowy dzierżawy gruntu objętego tą decyzją. Odrębną zaś kwestią jest zawarcie takiej umowy przez skarżącą po wydaniu decyzji z dnia (...) grudnia 1999 r., co nie ma wpływu na ocenę legalności tej decyzji, skoro okoliczność ta zaistniała dopiero po jej wydaniu. Samo natomiast zawarcie tej umowy i określone w niej warunki, jako okoliczność cywilnoprawna, nie podlega ocenie sądu administracyjnego. Prawidłowa jest również, zdaniem Sądu, ocena organów administracji orzekających w sprawie, dotycząca istnienia podstaw prawnych do ustalenia w decyzji, której stwierdzenia nieważności domaga się skarżąca, opłat za wyłączenie gruntu z produkcji leśnej. Znajduje to bowiem podstawę w art. 12 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych o treści obowiązującej w chwili wydania decyzji z dnia (...) grudnia 1999 r. Ustalenia opłat z tego tytułu nie kwestionuje także skarżąca, upatrując rażącego naruszenia prawa tą decyzją w pobieraniu od skarżącej opłat także na podstawie zawartej umowy dzierżawy. Jak to już jednak wyżej wskazano, pobieranie opłat na podstawie umowy dzierżawy nie ma żadnego znaczenia dla oceny legalności decyzji wydanej przed zawarciem tej umowy. Należy natomiast przyznać rację skarżącej w twierdzeniu o braku konsekwencji organu odwoławczego w formułowaniu oceny o podmiocie uprawnionym do uzyskania decyzji o wyłączeniu gruntu z produkcji leśnej. W dalszych jednak rozważaniach organ ten prawidłowo wskazał, iż przepisy ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych dają podstawę do twierdzenia, iż ustawodawca nie związał dopuszczalności ubiegania się o omawianą decyzję jedynie z przysługiwaniem do wnioskowanego gruntu określonego tytułu prawnego. Istotnie, w ocenie Sądu, ustawa o ochronie gruntów rolnych i leśnych nie zawiera materialnoprawnej podstawy określającej podmioty uprawnione do uzyskania decyzji o zezwoleniu na wyłączenie gruntu z produkcji leśnej. Ustawodawca dość niekonsekwentnie, raz posługuje się pojęciem "właściciela", innym razem posługuje się pojęciem "osoby, która uzyskała zezwolenie na wyłączenie gruntów z produkcji". Nabiera to szczególnego znaczenia, gdy obu tych pojęć użyto odpowiednio w art. 12 ust. 1 i 2 powołanej ustawy, co sugeruje, iż normatywne pojęcie "właściciela" jest podrzędne wobec normatywnego pojęcia "osoby, która uzyskała zezwolenie na wyłączenie gruntów z produkcji". Skutkuje to możliwością uznania, iż w chwili wnioskowania o wydanie decyzji zawierającej zezwolenie na wyłączenie gruntu z produkcji leśnej, wnioskodawca nie musi legitymować się tytułem prawnym do tego gruntu. Jest bowiem oczywiste, iż faktyczne wyłączenie gruntu z produkcji leśnej rozumiane przez ustawodawcę, jako rozpoczęcie innego niż leśne użytkowania gruntów (art. 4 pkt 11 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych), może być jedynie wynikiem wykonywania przysługującego prawa do gruntu lub wykonywania samoistnego posiadania. Taką tezę uzasadnia treść art. 11 ust. 4 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, o wydawaniu zezwolenia na wyłączenie gruntu z produkcji leśnej przed uzyskaniem pozwolenia na budowę, a więc w czasie, gdy wnioskodawca nie musi się jeszcze legitymować tytułem prawnym do gruntu, skoro taki tytuł musi mu przysługiwać, gdy ubiega się o wydanie pozwolenia na budowę. Powyższe wskazuje na dopuszczalność różnego rozumienia przepisów ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych co do określenia podmiotów uprawnionych do wnioskowania o wydanie decyzji zawierającej zezwolenie na wyłączenie gruntu z produkcji leśnej, w zależności od zastosowanej powszechnie akceptowalnej metody wykładni tych przepisów, co z kolei nie może skutkować oceną rażącego naruszenia tego prawa decyzją administracyjną, w której przyjęto jedną z możliwych jego wykładni. Taką decyzją w rozpatrywanej sprawie jest decyzja Dyrektora Regionalnej Dyrekcji Lasów Państwowych w P. z dnia (...) grudnia 1999 r., z której nie wynika, aby wnioskodawcy jej wydania, przysługiwał tytuł prawny do gruntu objętego tą decyzją w chwili jej wydania. Nie można jednak z tego powodu uznać, iż decyzja ta dotknięta jest wadą rażącego naruszenia prawa. Prawidłowo zatem Minister Środowiska wskazał na brak podstaw do stwierdzenia nieważności powołanej decyzji z tej przyczyny, skoro nie można wykazać, aby w tym względzie decyzja ta pozostawała w oczywistej sprzeczności z jasno sformułowanym przepisem prawa. W ocenie Sądu niezasadny jest również podnoszony przez skarżącą zarzut naruszenia art. 7 Kpa. Materiał dowodowy zebrany w sprawie jest zupełny i pozwala na wydanie rozstrzygnięcia, jakie wydały organy orzekające w sprawie. Nie można również uznać, że dowody zebrane w sprawie są rozpatrzone pobieżnie. Organy ustosunkowały się do każdego ze zgromadzonych w sprawie dowodów z uwzględnieniem wzajemnych powiązań między nimi. W związku z tym nie można uznać za trafny podnoszony zarzut załatwienia sprawy z naruszeniem słusznego interesu skarżącej. Zarówno słuszny interes strony, stanowiący przesłankę z art. 154 Kpa, jak i słuszny interes obywateli, o którym mowa w art. 7, musi być słuszny w rozumieniu obiektywnym, nie może być wyprowadzany z własnego przekonania (obywatela, strony) opartego na subiektywnym poczuciu krzywdy i nierówności (por. np. M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, wyd. Zakamycze 2000, str. 137 i n.). Rolą Sądu, w przypadku podnoszenia zarzutu naruszenia słusznego interesu strony, jest obiektywna ocena czy w zaskarżonym orzeczeniu organów administracji faktycznie taka przesłanka występuje. Sąd jednak w niniejszej sprawie takiego naruszenia nie dostrzegł. Sąd nie znalazł również podstaw do uznania, iż organ naczelny naruszył art. 70 Kpa. Jak wynika z akt sprawy skarżąca nie wnosiła o dołączenie m.in. innych dokumentów mających znaczenie dla sprawy. Również w aktach sprawy nie ma żadnego stanowiska organu, które odmawiałby dopuszczenia jakichkolwiek dowodu do sprawy. Znajduje się za to informacja z dnia 4 grudnia 2007 r., w której organ informuje skarżącą o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych materiałów w terminie 14 dni, na podstawie art. 10 Kpa. Na marginesie należy w związku z tym wyjaśnić, iż w postępowaniu administracyjnym obowiązuje zasada, że ciężar dowodu spoczywa na tym, kto z określonego faktu wyprowadza skutki prawne. Oznacza to, że obowiązek poszukiwania dowodów ciąży nie tylko na organie administracji, ale obarcza on także stronę, która w swym dobrze rozumianym interesie powinna wykazywać dbałość o przedstawienie środków dowodowych. Zatem, inicjatywa dowodowa musi być w tym zakresie przejawiana nie tylko przez organ, ale przede wszystkim przez stronę postępowania (vide: wyrok WSA w Warszawie z dnia 13 lipca 2007 r., sygn. IV SA/Wa 1014/07, Lex nr 362495). W związku z powyższym, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) Sąd orzekł jak w sentencji.