I OSK 67/09

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Joanna Runge - Lissowska po rozpoznaniu w dniu 6 lutego 2009 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Gminy Olesno od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z dnia 3 listopada 2008 r. sygn. akt II SA/Op 245/08 o odrzuceniu skargi i oddaleniu wniosku o zasądzenie kosztów postępowania w sprawie ze skargi Gminy Olesno na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu z dnia [...] maja 2008 r. nr [...] w przedmiocie zawieszenia postępowania w sprawie przekształcenia użytkowania wieczystego w prawo własności postanawia: oddalić skargę kasacyjną Postanowieniem z dnia 3.11.2008 r., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu, odrzucił skargę Gminy Olesno na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu, którym uchylono postanowienie Burmistrza Olesna z dnia [...].05.2008 r. o zawieszeniu postępowania w sprawie przekształcenia prawa użytkowania wieczystego nieruchomości w prawo własności do czasu zakończenia postępowania o rozwiązanie użytkowania wieczystego tych nieruchomości. W uzasadnieniu Sąd podniósł, iż Burmistrz Miasta i Gminy Olesno, będący organem wykonawczym Gminy, działał w sprawie jako organ administracji prowadzący postępowanie administracyjne, natomiast z art. 28 i 29 kpa wynika, iż stroną nie może być organ, który w sprawie został powołany do wydania decyzji administracyjnej. Ponadto Sąd podkreślił, iż - uwzględniając przepisy ustawy z dnia 4 września 1997 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego przysługującego osobom fizycznym w prawo własności (Dz. U. z 2001 r. Nr 120, poz. 199 ze zm.) - nie do przyjęcia jest stanowisko, że gmina może zajmować różną pozycję (raz organu wydającego decyzję, innym razem strony postępowania) w zależności od etapu załatwiania sprawy. Zdaniem Sądu uznać należało, iż gmina nie posiada legitymacji do zaskarżenia postanowienia organu odwoławczego, a w konsekwencji skarga złożona w tym przedmiocie podlega odrzuceniu. Skargę kasacyjną od postanowienia z dnia 3.11.2008 r. wniosła do Naczelnego Sądu Administracyjnego Gmina Olesno, reprezentowana przez radcę prawnego, domagając się uchylenia zaskarżonego orzeczenia i przekazania sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucono naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 50 § 1, art. 58 § 1 pkt 6 i art. 58 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej "P.p.s.a." W uzasadnieniu Gmina podniosła, iż wbrew twierdzeniom Sądu Burmistrz, wnosząc skargę, nie działał jako organ gminy, gdyż skarga taka złożona została w istocie przez samą Gminę, a Burmistrz działał jedynie w jej imieniu. Zdaniem autora skargi kasacyjnej zaskarżone postanowienie SKO wkracza w sferę interesu prawnego Gminy, bowiem odmowa zawieszenia postępowania w przedmiocie zmiany prawa użytkowania wieczystego w prawo własności spowoduje obligatoryjne przekształcenie tego prawa jeszcze przed rozpoznaniem pozwu o rozwiązanie umowy użytkowania wieczystego, a tym samym uszczupli się gminny zasób nieruchomości. Zdaniem Gminy pojęcie interesu prawnego o jakim mowa w art. 50 § 1 P.p.s.a., jest szersze niż pojęcie takiego interesu wynikające z art. 28 kpa, a legitymacja do wszczęcia postępowania sądowoadministracyjnego może przysługiwać nie tylko stronie postępowania administracyjnego. Ponadto skarżąca Gmina podkreśliła, iż nawet jeśli ustalenie co do braku legitymacji skarżącego jest rezultatem badania jego interesu prawnego, sąd administracyjny winien wydać wyrok oddalający skargę, a nie postanowienie o jej odrzuceniu. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: skarga wniesiona w przedmiotowej sprawie nie mogła być uwzględniona, albowiem podniesione w niej zarzuty nie są trafne. Naczelny Sąd Administracyjny orzekając w niniejszej sprawie podziela w całej rozciągłości wyrażony w uchwale siedmiu sędziów NSA z dnia 19.05.2003 r., sygn. akt OPS 1/03, pogląd, że rola jednostki samorządu terytorialnego w postępowaniu administracyjnym jest wyznaczona przepisami prawa materialnego. Może być ona - jako osoba prawna - stroną tego postępowania i wówczas organy ją reprezentujące będą broniły jej interesu prawnego, korzystając z gwarancji procesowych, jakie przepisy kpa przyznają stronom postępowania administracyjnego. Ustawa może jednak organowi jednostki samorządu terytorialnego wyznaczyć rolę organu administracji publicznej rozumieniu art. 5 § 2 pkt 3 kpa. Wtedy będzie on niejako bronił interesu jednostki samorządu terytorialnego w formach właściwych dla organu prowadzącego postępowanie. Z tego względu powierzenie organowi jednostki samorządu terytorialnego właściwości do orzekania w sprawie indywidualnej w formie decyzji administracyjnej, niezależnie od tego, czy nastąpiło to w na mocy ustawy, czy też w drodze porozumienia, wyłącza możliwość dochodzenia przez tę jednostkę jej interesu prawnego w trybie postępowania administracyjnego, czy też sądowoadministracyjnego. Włączenie organów samorządowych do systemu organów administracji publicznej, prowadzących postępowanie w konkretnej sprawie, znacznie ogranicza zakres uprawnień procesowych tych jednostek jako osób prawnych. W zakresie, w jakim organ jednostki samorządu terytorialnego wykonuje funkcję organu administracji publicznej, nie jest on (ani też żaden z pozostałych organów danej jednostki) uprawniony do reprezentowania jej interesu prawnego, rozumianego jako interes osoby prawnej. Jak zauważył to Sąd I instancji Nie do przyjęcia jest stanowisko, że gmina może zajmować różną pozycję - raz organu wydającego decyzję, innym razem strony postępowania - w zależności od etapu załatwiania sprawy Należy zatem podzielić pogląd, że gmina, której organ wydał decyzję w sprawie w pierwszej instancji nie ma legitymacji skargowej do wniesienia skargi do sądu administracyjnego na decyzję organu odwoławczego, wydaną w tejże sprawie. Z tego powodu jej skarga podlega odrzuceniu jako niedopuszczalna na zasadzie art. 58 § 1 pkt 6 P.p.s.a., o czym słusznie orzekł Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu. Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji, na podstawie art. 184 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.