I OSK 201/09

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Izabella Kulig-Maciszewska Sędzia NSA Anna Łukaszewska-Macioch (spr.) Sędzia WSA del. Ewa Kwiecińska Protokolant Barbara Dąbrowska po rozpoznaniu w dniu 5 października 2009 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Ministra Sprawiedliwości od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 3 listopada 2008 r. sygn. akt II SA/Wa 1007/08 w sprawie ze skargi K. K.-K. na niewykonanie przez Ministra Sprawiedliwości wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 20 grudnia 2006 r. sygn. akt II SA/Wa 1300-1301/06 1. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę, 2. zasądza od K. K.-K. na rzecz Ministra Sprawiedliwości kwotę 280 (dwieście osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 3 listopada 2008 r., sygn. akt II SA/Wa 1007/08 w sprawie ze skargi K. K. – K. na niewykonanie przez Ministra Sprawiedliwości wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 20 grudnia 2006 r., sygn. akt II SA/Wa 1300-1301/06 wymierzył Ministrowi Sprawiedliwości grzywnę w wysokości 500 złotych. Wyrok zapadł w następujących okolicznościach faktycznych: Powołanym wyrokiem z 20 grudnia 2006 r. sygn. akt II SA/Wa 1300-1301/06 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu skargi K. K. (obecnie K.-K.), uchylił decyzje Ministra Sprawiedliwości: - z dnia [...] lutego 2003 r. nr [...] wraz z poprzedzającą ją decyzją z dnia [...] września 2002 r. w sprawie zarządzenia wypłaty świadczeń pieniężnych (odprawa, ekwiwalent za urlop wypoczynkowy związanych ze zwolnieniem ze służby; - z dnia [...] lutego 2003 r. wraz z poprzedzającą ją decyzją z dnia [...] stycznia 2003 r. w sprawie odmowy uchylenia (w trybie art. 145 kpa) decyzji o zwolnieniu ze służby. Wyrok stał się prawomocny z dniem 19 lutego 2008 r., bowiem wyrokiem z dnia 19 lutego 2008 r., sygn. akt I OSK 376/07 Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną, wniesioną przez Ministra Sprawiedliwości. Odpis prawomocnego wyroku wraz z aktami administracyjnymi przekazano organowi w dniu 16 kwietnia 2008 r. Pismem z dnia [...] maja 2008 r. K. K.-K. wezwał Ministra Sprawiedliwości do wykonania prawomocnego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 20 grudnia 2006 r., a w dniu 2 czerwca 2008 r. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na niewykonanie wyroku z żądaniem wymierzenia organowi, na podstawie art. 154 § 1 i § 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej "P.p.s.a.", grzywny w wysokości 20.000,00 złotych. Minister Sprawiedliwości, wykonując wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 20 grudnia 2006 r. sygn. akt II SA/Wa 1300-1301/06: - postanowieniem z [...] czerwca 2008 r. nr [...] na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 kpa, zawiesił postępowanie w sprawie zarządzenia wypłaty świadczeń pieniężnych w związku z decyzją o zwolnieniu K. K. z dniem [...] sierpnia 2002 r. ze Służby Więziennej z uwagi na fakt, że wydanie decyzji uzależnione jest od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez Sąd , a mian. kwestii, kiedy decyzja o zwolnieniu K. K. ze Służby Więziennej została doręczona jej adresatowi, - decyzją z dnia [...] czerwca 2008 r. nr [...] odmówił wznowienia, na wniosek K. K. z dnia [...] października 2002 r., postępowania zakończonego decyzją Ministra Sprawiedliwości nr [...] z [...] sierpnia 2002 r. o zwolnieniu z dniem 31 sierpnia 2002 r. K. K. ze Służby Więziennej wskazując, że wznowienie postępowania może nastąpić tylko w przypadku zakończenia sprawy decyzją ostateczną. Decyzja zaś o zwolnieniu ze służby nie jest ostateczna, gdyż stosownie do wyroku NSA z dnia 6 lutego 2008 r. sygn. akt I OSK 375/07 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie miał ponownie rozpoznać skargę K. K.-K. na postanowienie Ministra Sprawiedliwości o uchybieniu terminu do złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy rozstrzygniętej decyzją z dnia [...] sierpnia 2002 r. o zwolnieniu ze służby. Odpowiadając zaś na skargę K. K.-K. złożoną w trybie art. 154 P.p.s.a., Minister Sprawiedliwości w piśmie z dnia [...] lipca 2008 r. wniósł o jej oddalenie podnosząc, iż nie pozostaje w bezczynności. Organ wskazał, że do zakończenia sprawy administracyjnej związanej z wypłatą świadczeń pieniężnych należnych w związku ze zwolnieniem skarżącego ze Służby Więziennej (w której postępowanie zawiesił) niezbędne jest rozstrzygnięcie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie kwestii daty doręczenia K. K. decyzji personalnej o zwolnieniu go ze Służby Więziennej, w której zapadł wyrok NSA z dnia 6 lutego 2008 r. sygn. akt I OSK 375/07 uchylający wyrok WSA w Warszawie z dnia 20 grudnia 2006 r. w sprawie o sygn. akt II SA/Wa 997/06. Podobnie, gdy chodzi o sprawę dotyczącą wznowienia postępowania zakończonego decyzją Ministra Sprawiedliwości z [...] sierpnia 2002 r. o zwolnieniu K.K. ze Służby Więziennej, to postępowanie nie może być wznowione, gdyż nadal nie jest zakończone postępowanie toczące się z wniosku K. K. o ponowne rozpatrzenie sprawy zwolnienia ze Służby Więziennej. Brak ostatecznej decyzji w sprawie zwolnienia ze służby nie daje podstaw do wznowienia postępowania w tej sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wykonując wyrok NSA z 6 lutego 2008 r. sygn. akt I OSK 375/07 wyznaczył wprawdzie w dniu 7 maja 2008 r. termin rozprawy na dzień 13 czerwca 2008 r., ale w dniu 15 maja 2008 r. zawiadomił Ministra Sprawiedliwości, że posiedzenie wyznaczone na 13 czerwca 2008 r. nie odbędzie się i nie wskazał następnego terminu rozprawy. Wobec tego, że w dniu 2 czerwca 2008 r. wpłynęła skarga K. K.-K. na bezczynność organu, w tej sytuacji Minister Sprawiedliwości wydał w dniu [...] czerwca 2008r.: postanowienie o zawieszeniu postępowania w sprawie wypłaty świadczeń pieniężnych związanych ze zwolnieniem K. K.-K. ze Służby Więziennej oraz decyzję o odmowie wznowienia postępowania w sprawie zwolnienia ze służby. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 3 listopada 2008 r., sygn. akt II SA/Wa 1007/08 uznał skargę K. K.-K. za uzasadnioną i na podstawie art. 154 § 1 i 6 P.p.s.a. wymierzył Ministrowi Sprawiedliwości grzywnę w wysokości 500 zł. W uzasadnieniu wyroku Sąd podał, że po wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 20 grudnia 2006 r. sygn. akt II SA/Wa 1300-1301/06, w obrocie prawnym pozostał nierozpatrzony wniosek skarżącego z dnia [...] października 2002 r. o wznowienie postępowania w zakresie zwolnienia go ze Służby Więziennej decyzją z [...] sierpnia 2002 r., jak również wszczęte z urzędu postępowanie w sprawie wypłaty skarżącemu świadczeń pieniężnych, w związku z decyzją z [...] sierpnia 2002 r. o zwolnieniu skarżącego ze Służby Więziennej z dniem 31 sierpnia 2002 r. Sąd stwierdził, iż z treści art. 154 § 1 P.p.s.a. wynika, że środki wskazane w tym przepisie znajdują zastosowanie, gdy organ nie wykona wyroku uwzględniającego skargę na bezczynność, bądź gdy organ pozostaje bezczynny po wyroku uchylającym lub stwierdzającym nieważność. Skuteczność skargi o wymierzenie organowi grzywny zależy od ustaleń dotyczących niezałatwienia w ustawowym terminie sprawy po wydaniu wyroku. Ustalenie, że organ po wyroku nie załatwia sprawy, przy jednoczesnym żądaniu ukarania grzywną, skutkować powinno zastosowaniem tego środka dyscyplinującego. Sąd, oceniając zasadność skargi na niewykonanie wyroku, bierze pod uwagę stan istniejący w czasie jej wniesienia. Zgodnie bowiem z art. 154 § 3 P.p.s.a. wykonanie wyroku lub załatwienie sprawy po wniesieniu skargi nie stanowi podstawy do umorzenia postępowania lub oddalenia skargi. Fakt ten może jedynie mieć wpływ na ustalenie wysokości grzywny w ramach określonych przez art. 154 § 6 P.p.s.a. Taka sytuacja zaistniała w niniejszej sprawie. Z akt sprawy wynika bowiem bezspornie, że Minister Sprawiedliwości otrzymał prawomocny wyrok oraz akta administracyjne sprawy w dniu 16 kwietnia 2008 r. Termin do załatwienia sprawy przez organ administracji określony w przepisach prawa lub wyznaczony przez sąd liczy się od dnia doręczenia akt organowi. Zdaniem Sądu, w momencie złożenia skargi przez K. K.-K. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie organ niewątpliwie pozostawał w bezczynności. Przy określaniu wysokości grzywny Sąd uwzględnił okoliczność, że Minister Sprawiedliwości w końcu załatwił sprawę, a zwłoka w wykonaniu obowiązku wynikającego z wyroku Sądu nie była znaczna. Ustalając jej wysokość, Sąd wziął pod uwagę w szczególności, iż bezczynność organu nie wynikała z jego złej woli, lecz ze skomplikowanego charakteru sprawy i jej wielu wątków. Sąd wziął ponadto pod uwagę wyjaśnienie organu skierowane do skarżącego w dniu [...] czerwca 2008r., informujące o niemożności wykonania wyroku. Minister Sprawiedliwości, reprezentowany przez radcę prawnego, wniósł do Naczelnego Sądu Administracyjnego skargę kasacyjną od powyższego wyroku podnosząc zarzut naruszenia prawa materialnego, tj. art. 154 § 1, 3 i 6 P.p.s.a. przez niewłaściwe jego zastosowanie polegające na ocenie, że zaistniała zwłoka w wykonaniu przez Ministra Sprawiedliwości wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 20 grudnia 2006r., sygn. akt II SA/Wa 1300-1301/06 pomimo, że przepisy prawa nie określają terminu, w jakim organ był zobowiązany do wydania postanowienia o zawieszeniu postępowania oraz poprzez pominięcie przez Sąd okoliczności, iż zastosowanie przewidzianej w art. 154 grzywny może mieć miejsce wówczas, gdy po wyroku uchylającym lub stwierdzającym nieważność aktu lub czynności, organy pozostają w bezczynności i to z przyczyn zależnych od nich. Na tej podstawie pełnomocnik skarżącego organu wniósł o uchylenie zaskarżonego orzeczenia i oddalenie żądania skarżącego w przedmiocie nałożenia grzywny, ewentualnie uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania, a także o zasądzenie kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W uzasadnieniu podniesionych zarzutów podniesiono, że w niniejszej sprawie przepisy nie określają terminu, w jakim powinno być wydane postanowienie o zawieszeniu postępowania, uzależniając tę czynność od zaistniałych okoliczności, wobec powyższego organowi nie można zarzucić, iż w chwili wniesienia skargi przez skarżącego tj. w dniu [...] czerwca 2008 r. pozostawał w bezczynności. Pełnomocnik organu wskazał, że wyrokiem z dnia 6 lutego 2008 r. sygn. akt I OSK 375/07 Naczelny Sąd Administracyjny uchylił wyrok WSA w Warszawie z dnia 20 grudnia 2006 r., sygn. akt II SA/Wa 997/06 uchylający postanowienie Ministra Sprawiedliwości z dnia [...] marca 2006 r. w sprawie uchybienia przez K. K. terminu do złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy zwolnienia ze Służby Więziennej oraz przekazał sprawę do ponownego rozpoznania przez WSA w Warszawie. Wykonując wyrok NSA z dnia 6 lutego 2008 r. WSA w Warszawie wyznaczył w dniu 7 maja 2008 r. termin rozpoznania sprawy na dzień 13 czerwca 2008 r., jednak posiedzenie wyznaczone na ten dzień zostało odwołane bez wskazania przyczyn i nie został wyznaczony następny termin rozpoznania sprawy. Przytoczone okoliczności wskazują, zdaniem pełnomocnika skarżącego organu, że przyczyny zwłoki w załatwieniu sprawy były od niego niezależne, czego Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie nie wziął pod uwagę wydając zaskarżony wyrok. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna jest uzasadniona. Stosownie do treści art. 154 § 1 P.p.s.a. w razie niewykonania wyroku uwzględniającego skargę na bezczynność oraz w razie bezczynności organu po wyroku uchylającym lub stwierdzającym nieważność aktu lub czynności strona, po uprzednim pisemnym wezwaniu właściwego organu do wykonania wyroku lub załatwienia sprawy, może wnieść skargę w tym przedmiocie żądając wymierzenia organowi grzywny. Wykonywanie orzeczeń sądowych wiąże się ze skutecznością działalności orzeczniczej sądów administracyjnych. Grzywna jako środek dyscyplinujący organ zobowiązany do wykonania orzeczenia sądu dotyczy orzeczeń, w których sąd uchylił, bądź stwierdził nieważność zaskarżonego aktu, a także stwierdzających bezczynność organu administracji w sprawie, w której jest obowiązany wydać akt lub dokonać czynności. Uruchomienie postępowania sądowego w przedmiocie wymierzenia grzywny ustawodawca pozostawił stronie. Jednak złożenie przez stronę skargi z żądaniem wymierzenia organowi grzywny nie obliguje niejako "automatycznie" sądu do zastosowania sankcji w postaci nałożenia na organ grzywny. Sąd jest obowiązany rozpoznać skargę biorąc pod uwagę nie tylko fakt niewydania przez organ odpowiedniego aktu bądź dokonania czynności, ale także rozważyć wszystkie okoliczności związane z pozostawaniem przez organ w zwłoce z załatwieniem sprawy. Zwrócił na to uwagę Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 25 listopada 2005 r. sygn. akt I OSK 426/05 (publ. w Lex nr 198147) stwierdzając, iż wymierzenie organowi grzywny może mieć miejsce wówczas, gdy po wyroku uchylającym lub stwierdzającym nieważność aktu lub czynności, organ administracji pozostaje w bezczynności z przyczyn od niego zależnych. Z poglądem tym - w ocenie składu orzekającego w niniejszej sprawie - należy się całkowicie zgodzić. Oceniając w tym aspekcie zarzut skargi kasacyjnej należy stwierdzić, że jest poza sporem, iż wobec uchylenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 20 grudnia 2006 r. sygn. akt II SA/Wa 1300-1301/06 decyzji Ministra Sprawiedliwości w sprawie przyznania skarżącemu świadczeń pieniężnych w związku ze zwolnieniem ze służby oraz decyzji tego organu odmawiającej wznowienia postępowania zakończonego decyzją personalną o zwolnieniu K. K. ze Służby Więziennej, z wyroku tego wynikał obowiązek ponownego rozpatrzenia ww. spraw przez organ. Trzeba jednak wziąć także pod uwagę, że załatwienie spraw objętych powołanym wyrokiem, pozostawało w ścisłym związku z nierozpoznaną wówczas jeszcze przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie skargą w przedmiocie stwierdzenia uchybienia terminu do złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy zwolnienia ze służby. Wyrokiem z dnia 6 lutego 2008 r. sygn. akt I OSK 375/07 Naczelny Sąd Administracyjny uchylił bowiem wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 20 grudnia 2006 r. sygn. akt II SA/Wa 997/06 i przekazał temu Sądowi do ponownego rozpoznania sprawę uchybienia terminu do złożenia przez K. K. wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy zwolnienia ze służby. W tej sytuacji nie ulega wątpliwości, że ostateczne załatwienie spraw będących przedmiotem pozostającego do wykonania przez Ministra Sprawiedliwości wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 20 grudnia 2006 r. sygn. akt II SA/Wa 1300-1301/06 było uzależnione od zakończenia postępowania sądowoadministracyjnego w przedmiocie skuteczności doręczenia skarżącemu decyzji Ministra Sprawiedliwości z dnia [...] września 2002 r. o zwolnieniu ze Służby Więziennej. Tymczasem, jak wynika z niekwestionowanych ustaleń, wyznaczony w dniu 7 maja 2008 r. termin rozpoznania tej sprawy przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na dzień 13 czerwca 2008 r. został odwołany bez podania terminu następnego posiedzenia Sądu w tej sprawie. W związku z powyższym w tym samym dniu Minister Sprawiedliwości wydał w sprawach pozostających do załatwienia dwa akty: postanowienie o zawieszeniu postępowania oraz decyzję o odmowie wznowienia postępowania w sprawie zwolnienia ze służby. W przedstawionych okolicznościach należało uznać, że powstrzymanie się przez organ z wydaniem stosownych aktów w tych sprawach było w pełni usprawiedliwione. Niewykonanie wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 20 grudnia 2006 r. sygn. akt II SA/Wa 1300-1301/06 nie nastąpiło z przyczyn zależnych od tego organu. Nieuzasadnione było w tej sytuacji zastosowanie wobec Ministra Sprawiedliwości sankcji dyscyplinującej przewidzianej w art. 154 § 6 P.p.s.a. Nierozstrzygnięta przez Wojewódzki Sąd Administracyjny kwestia terminu doręczenia K. K. decyzji o zwolnieniu ze służby miała niewątpliwie charakter zagadnienia wstępnego wobec spraw pozostających do załatwienia przez Ministra Sprawiedliwości. W przypadku zaś, gdy załatwienie sprawy przez organ jest uzależnione od rozstrzygnięcia kwestii o charakterze wstępnym, nie można zarzucić organowi bezczynności, skoro nie istnieje przepis wyznaczający termin, w jakim powinno być wydane postanowienie o zawieszeniu postępowania. Wreszcie należy wziąć pod uwagę, że wezwanie organu przez K.K.-K. do wykonania wyroku w dniu 15 maja 2008 r. (niespełna miesiąc po doręczeniu organowi prawomocnego wyroku z aktami sprawy) oraz wniesienie w dniu 2 czerwca 2008 r. skargi do Sądu z żądaniem wymierzenia organowi grzywny nastąpiło w terminach, które – zważywszy na wielowątkowość toczących się w sprawie postępowań – nie dawały podstaw do podniesienia zarzutu, o jakim mowa w art. 154 § 1 P.p.s.a. Z tych przyczyn podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 154 § 1 i 6 P.p.s.a. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie przez Sąd I instancji, należało uznać za uzasadniony. Skutkowało to uchyleniem przez Naczelny Sąd Administracyjny zaskarżonego wyroku na podstawie art. 188 P.p.s.a i oddaleniem skargi K. K.-K., jako niezasadnej, na podstawie art. 151 tej ustawy. O kosztach postępowania sądowego Naczelny Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 203 pkt. 2 P.p.s.a.