II GSK 478/09

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Andrzej Kuba Sędziowie Cezary Pryca (spr.) NSA Krystyna Anna Stec Protokolant Magdalena Sagan po rozpoznaniu w dniu 16 marca 2010 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej H. W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 4 listopada 2008 r. sygn. akt VI SA/Wa 1614/08 w sprawie ze skargi H. W. na decyzję Głównego Inspektora Inspekcji Handlowej z dnia [...] maja 2008 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji o nałożeniu sankcji ekonomicznej po wznowieniu postępowania 1) oddala skargę kasacyjną; 2) zasądza od H. W. na rzecz Prezesa Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów kwotę 280 (dwieście osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wyrokiem z dnia 4 listopada 2008 r., sygn. akt VI SA/Wa 1614/08, Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. oddalił skargę H. W. na decyzję Głównego Inspektora Inspekcji Handlowej (GIIH) z dnia [...] maja 2008 r., nr [...], utrzymującą w mocy decyzję GIIH z dnia [...] lutego 2008 r., nr [...], w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji o nałożeniu sankcji ekonomicznej po wznowieniu postępowania. Sąd I instancji za podstawę rozstrzygnięcia przyjął następujące ustalenia faktyczne. Decyzją z dnia [...] kwietnia 2001 r., nr [...], Wielkopolski Wojewódzki Inspektor Inspekcji Handlowej w P. działając na podstawie: art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t. j. Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm., dalej k.p.a.) art. 26 ustawy z dnia 3 kwietnia 1993 r. o badaniach i certyfikacji (t. j. Dz. U. z 1993 r. Nr 55, poz. 250 ze zm.) i art. 1 ust. 3 ustawy z dnia 15 grudnia 2000 r. o Inspekcji Handlowej (Dz. U. z 2001 r. Nr 4, poz. 25 ze zm.), w wyniku przeprowadzonej w dniach od 29 sierpnia 2000 r. do 11 września 2000 r. kontroli w betoniarni położonej w K. nr [...], [...] G., będącej własnością H. W., ustalił, że naruszony został art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 3 kwietnia 1993 r. o badaniach i certyfikacji i orzekł o obowiązku wpłaty przez właściciela betoniarni sankcji ekonomicznej w postaci kwoty 321.928,45 PLN stanowiącej równowartość sumy uzyskanej ze sprzedaży w okresie od dnia 30 sierpnia 1997 r. do dnia 29 sierpnia 2000 r. łącznie 6.263 sztuk rur kanalizacyjnych bezciśnieniowych z betonu o średnicach 500 i 600 mm nie posiadających wymaganych prawem certyfikatów na znak bezpieczeństwa "B". Decyzją z dnia [...] września 2001 r., nr [...], GIIH utrzymał w mocy decyzję Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Inspekcji Handlowej z dnia [...] kwietnia 2001 r. Wyrokiem z dnia 27 listopada 2003 r., sygn. akt IV SA 3832/03, Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę H. W. na decyzję GIIH z dnia [...] września 2001 r., nr [...]. Pismem z dnia 10 listopada 2005 r. H. W., złożył wniosek o wznowienie postępowania. W uzasadnieniu złożonego wniosku podniósł również, iż w przedmiotowej sprawie występują przesłanki uchylenia decyzji administracyjnej na podstawie art. 154 § 1 k.p.a., wskazując na negatywny wpływ rozstrzygnięcia na funkcjonowanie przedsiębiorstwa i swoją sytuację majątkową. Podniósł nadto, iż jest uczciwym przedsiębiorcą o nienagannej opinii oraz że przepis prawa, na podstawie którego określona została sankcja ekonomiczna uchylony został z dniem wejścia Polski do Unii Europejskiej. Decyzją z dnia [...] kwietnia 2006 r., nr [...], GIIH postanowił: odmówić uchylenia decyzji dotychczasowej z uwagi na stwierdzenie braku podstaw do jej uchylenia na mocy art. 151 § 1 k.p.a.; odmówić uwzględnienia wniosków dotyczących przeprowadzenia dowodów z opinii biegłych, oświadczeń odbiorców, dokonania wizji lokalnej, faktur VAT i przesłuchania zespołu kontrolnego z uwagi na fakt, że przedmiotem tych dowodów są okoliczności niemające znaczenia dla sprawy; odmówić uchylenia decyzji ostatecznej z [...] września 2001 r. na podstawie art. 154 § 1 k.p.a. W wyniku rozpoznania wniosku H. W. o ponowne rozpatrzenie sprawy, decyzją z dnia [...] lipca 2006 r., nr [...], GIIH utrzymał w mocy decyzję z dnia [...] kwietnia 2006 r. Uwzględniając skargę H. W. na decyzję GIIH z dnia [...] lipca 2006 r., nr [...], Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. wyrokiem z dnia 16 listopada 2006 r., sygn. akt VI SA/Wa 1691/06, stwierdził nieważność zaskarżonej decyzji oraz utrzymanej nią w mocy decyzji z dnia [...] kwietnia 2006 r., zarzucając organowi administracji publicznej zastosowanie przy rozpatrywaniu sprawy dwóch wykluczających się trybów weryfikacji decyzji ostatecznej, tj. z zastosowaniem art. 145 i art. 154 k.p.a. oraz rozstrzygnięcie w osnowie zaskarżonej decyzji o wnioskach dowodowych strony. Decyzją z dnia [...] września 2007 r., nr [...], GIIH odmówił uchylenia decyzji z dnia [...] września 2001 r. z uwagi na stwierdzenie braku podstaw do jej uchylenia na mocy art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a. Decyzją z dnia [...] lutego 2008 r., nr [...], GIIH odmówił uchylenia decyzji z dnia [...] września 2001 r. w związku z tym, że nie przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony. W uzasadnieniu decyzji podniesiono, iż zgodnie z art. 13 ust. 1 ustawy o badaniach i certyfikacji obowiązkowi certyfikacji na znak bezpieczeństwa i oznaczania tym znakiem podlegały m. in. wyroby wyprodukowane w Polsce mogące stwarzać zagrożenie, albo służące ochronie lub ratowaniu życia, zdrowia i środowiska. Wnioskodawca sprzedał kwestionowane wyroby jako rury kanalizacyjne, zaliczając je do grupowania SWW 1455-11 "Elementy sieci wodno-kanalizacyjnej, centralnego ogrzewania i przesyłowej z betonu. Rury bezciśnieniowe o przekroju kołowym", podlegające certyfikacji na znak bezpieczeństwa, bez poddania ich obowiązkowej certyfikacji i bez oznaczenia tym znakiem. Nadto przedmiotowe wyroby nie spełniały wymagań dla takich rur kanalizacyjnych. Tym samym nie spełniały wymagań będących podstawą do przyznania certyfikatu na znak bezpieczeństwa, co oznacza, iż w przypadku ich zastosowania do kanalizacji ściekowej mogły stwarzać zagrożenie dla środowiska. Organ stwierdził nadto, iż uchylenie ustawy o badaniach i certyfikacji z dniem wejścia Polski do Unii Europejskiej nie oznacza, iż konieczność ochrony środowiska naturalnego straciła na znaczeniu. Przeciwnie, faktem powszechnie znanym jest, iż waga tego problemu systematycznie narasta i stanowi on jeden z priorytetów w działaniu organów Unii Europejskiej oraz władz Rzeczypospolitej Polskiej. Zdaniem organu interes społeczny wymaga, aby uiszczane były przez podmiot zobowiązany należności budżetu państwa, orzeczone prawomocną i ostateczną decyzją administracyjną, wydaną zgodnie z prawem. Rozważając, czy słuszny interes strony przemawia za uchyleniem decyzji organ miał na uwadze, iż Naczelnik Urzędu Skarbowego w P., decyzją z dnia [...] listopada 2005 r., nr [...], postanowił umorzyć wnioskodawcy część należności głównej z tytułu sankcji ekonomicznej w kwocie 141.928,45 zł, rozłożyć pozostałą część w kwocie 180.000 zł na raty oraz umorzyć w całości odsetki. W tym stanie rzeczy organ uznał, że nie ma dostatecznych podstaw do przyjęcia, że uchylenia decyzji wymaga słuszny interes strony. Organ zauważył także, iż ewentualne uwzględnienie wniosku o uchylenie przedmiotowej decyzji z uwagi na słuszny interes strony, prowadziłoby do uchylenia decyzji organu pierwszej instancji i umorzenia postępowania w sprawie. W konsekwencji takiego załatwienia sprawy organ skarbowy musiałby zwrócić stronie kwotę wpłaconą dotychczas tytułem zaległości podatkowej z tytułu orzeczonej zgodnie z prawem sankcji ekonomicznej, wraz z odsetkami, co byłoby oczywiście niezgodne z interesem społecznym. Pismem z dnia 17 marca 2008 r. H. W. wniósł o ponowne rozpatrzenie sprawy rozstrzygniętej decyzją z dnia [...] lutego 2008 r., nr [...], a następnie uchylenie ostatecznej decyzji administracyjnej z dnia [...] września 2001 r. ze względu na przemawiający za tym interes społeczny oraz interes strony. Decyzją z dnia [...] maja 2008 r., Nr [...], GIIH utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ stwierdził, że strona z powodzeniem prowadzi działalność gospodarczą uiszczając zaciągnięte kredyty, jak też opłaty należne Skarbowi Państwa. W ocenie GIIH udzielanie pomocy finansowej przez wnioskodawcę różnym organizacjom lokalnym wskazuje, iż jego sytuacja finansowa i rodzinna pozwala mu na takie dobrowolne wydatki. Dowodzi to, iż przedsiębiorstwo strony nie tylko istnieje, mimo konieczności spłaty w okresie kilku lat zadłużenia wobec Skarbu Państwa z tytułu nałożonej sankcji ekonomicznej oraz innych zobowiązań, lecz nadto jest w sytuacji finansowej na tyle dobrej, iż pozwala stronie na finansowanie działalności charytatywnej. Skargę na decyzję GIIH z dnia [...] maja 2008 r. wniósł H. W. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. Strona skarżąca zakwestionowała powyższą decyzję w całości, wnosząc o jej uchylenie i zasądzanie kosztów postępowania według norm prawem przypisanych. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podnosząc w szczególności, iż na mocy decyzji organów w przedmiocie nałożenia na skarżącego sankcji ekonomicznej strona nabyła prawo, co wyklucza możliwość uchylenia tej decyzji na podstawie art. 154 k.p.a. Oddalając skargę H. W. WSA w W. podniósł, iż zgodnie z art. 154 § 1 k.p.a. uchyleniu na jego podstawie podlegają wyłącznie te decyzje na mocy, których strona nie nabyła prawa. Ocena w tym zakresie powinna być dokonana na podstawie treści rozstrzygnięcia zawartego w decyzji ostatecznej. Do decyzji ostatecznych, o których w powołanym przepisie mowa nie należą decyzje nakładające na stronę obowiązek. Osoby będące adresatami decyzji nabywają bowiem prawo do wykonania tylko obowiązków wskazanych w decyzji, a nie innych. Zdaniem Sądu w decyzji z dnia 27 stycznia 2001 r. orzeczono o obowiązku wpłaty przez skarżącego sankcji ekonomicznej w określonej wysokości. Nie może być zatem wątpliwości co do tego, iż decyzja ta jest decyzją nakładającą na skarżącego obowiązek w postaci wpłaty wskazanej kwoty. Z tego też względu nie jest ona decyzją, o której mowa w art. 154 § 1 k.p.a. Wzruszenie jej w powyższym trybie nie było zatem dopuszczalne. Sąd I instancji zauważył nadto, iż tryb wzruszenia decyzji ostatecznych, na których mocy strona nabyła prawa został w procedurze administracyjnej uregulowany w art. 155 k.p.a. Jednakże postępowanie w przedmiotowej sprawie zostało wszczęte na wniosek strony w trybie art. 154 § 1 k.p.a., co w ocenie Sądu oznacza, iż organ w żadnym razie, rozpoznając wniosek strony o uchylenie decyzji w powyższym trybie, nie mógł rozważać możliwości uchylenia jej na podstawie art. 155 k.p.a. Sąd I instancji wskazał, iż art. 154 k.p.a. jak i art. 155 k.p.a. mogą być stosowane wobec decyzji ostatecznej tylko w czasie, kiedy obowiązuje podstawa prawna, na jakiej decyzje zostały wydane. Zmiana regulacji prawnej prowadzi bowiem do konieczności rozpatrywania uprawnień strony w świetle nowego stanu prawnego i prowadzi w istocie do powstania nowej sprawy administracyjnej. W ocenie WSA w trybie art. 154 k.p.a. nie mogą być uchylone lub zmieniane tzw. decyzje związane, tj. takie przy wydaniu których przepisy prawa nie pozwalają organom na swobodne uznanie, a zatem wówczas, gdy organ jest ściśle związany przepisami prawa. Skargę kasacyjną od wyroku WSA w W. z dnia 4 listopada 2008 r., sygn. akt VI SA/Wa 1614/08, wniósł H. W. Strona wnosząca skargę kasacyjną zaskarżyła powyższy wyrok w całości, żądając jego uchylenia i zasądzenia kosztów postępowania według norm przypisanych. Skargę kasacyjną H. W. oparł na obu podstawach kasacyjnych opisanych w art. 174 pkt 1 i pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., powoływanej dalej jako p.p.s.a.), zarzucając zaskarżonemu wyrokowi: 1. Naruszenie przepisów postępowania w sposób istotny mający wpływ na wynik sprawy, tj. art. 151 p.p.s.a. w związku z art. 134 § 1 p.p.s.a. oraz art. 154 § 1 k.p.a., polegające na błędnym przyjęciu, iż: - tryb wzruszenia ostatecznej decyzji administracyjnej przewidziany w art. 154 § 1 k.p.a. nie może być zastosowany w stosunku do decyzji nakładającej na stronę obowiązek w wymiarze maksymalnym i uznanie, iż taka decyzja przyznaje stronie prawo, - uchylenie decyzji w trybie przewidzianym w art. 154 § 1 k.p.a. jest niemożliwe w przypadku zmiany przepisów będących podstawą wydania decyzji, której dotyczy wniosek o uchylenie, - tryb wzruszenia ostatecznej decyzji administracyjnej przewidziany w art. 154 § 1k.p.a. nie może być zastosowany w stosunku do tzw. decyzji związanych, w konsekwencji czego Sąd I instancji nie rozpoznał sprawy w jej granicach, nie badał bowiem czy za uchyleniem przedmiotowej decyzji przemawiał interes społeczny lub słuszny interes strony, co ma podstawowe znaczenie w sprawie; 2. Naruszenie przepisów postępowania w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 141 § 1 p.p.s.a. poprzez nie wyjaśnienie podstaw prawnych rozstrzygnięcia polegające na ograniczeniu uzasadnienia skarżonego wyroku do przywołania treści orzeczeń sądów administracyjnych zapadłych w innych stanach faktycznoprawnych; 3. Naruszenie przepisów postępowania w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. nr 153, poz. 1269 ze zm., dalej jako p.u.s.a.), w zw. z art. 3 § 1 p.p.s.a., polegające na niedokonaniu kontroli legalności zaskarżonej decyzji GIIH i towarzyszącemu jej postępowaniu; 4. Naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 26 ust. 1 ustawy z dnia 3 kwietnia 1993 roku o badaniach i certyfikacji w zw. z § 5 rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 11 lipca 2000 r. w sprawie sankcji ekonomicznych za wprowadzenie do obrotu wyrobów podlegających oznaczeniu znakiem bezpieczeństwa, a nieoznaczonych tym znakiem lub niespełniających innych wymagań, a także za wykonanie usług niespełniających odpowiednich wymagań (Dz. U. z 2000 r. Nr 55, poz. 661), poprzez błędną ich wykładnię, polegającą na przyjęciu, iż decyzja w przedmiocie sankcji ekonomicznej wydana w oparciu o te przepisy jest tzw. decyzją związaną. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, iż nieuzasadnione jest twierdzenie Sądu I instancji, iż decyzja o nałożeniu sankcji przysporzyła skarżącemu jakichkolwiek praw. Zdaniem strony na podstawie tej decyzji prawa nie nabył także żaden inny podmiot, stroną postępowania w sprawie nałożenia przedmiotowej sankcji był bowiem wyłącznie adresat decyzji. WSA dokonał zatem wadliwej wykładni art. 154 § 1 k.p.a., uznając iż w niniejszej sprawie dla oceny dopuszczalności zastosowania trybu wzruszenia decyzji ostatecznej przewidzianego w tym przepisie wystarczające jest wykazanie, że decyzja GIIH nakładała na skarżącego obowiązek, bez badania charakteru (zakresu) tego obowiązku. W ocenie strony Sąd I instancji nie wykazał w żaden sposób na czym w przedmiotowej sprawie, miałoby polegać nabycie prawa przez H. W. Następnie kasator wskazał, iż WSA dokonał błędnej interpretacji art. 154 § 1 k.p.a. w zakresie jakim uznał, że na podstawie tego przepisu nie można uchylić decyzji, która została wydana w oparciu o nieobowiązujące już regulacje prawne. Według kasatora Sąd I instancji wyjaśniając w uzasadnieniu swoje rozstrzygnięcie poprzestał na odwołaniu się do wyroku NSA z dnia 27 września 2002 r., (sygn. akt III SA 330/01), co jest niewystarczające (naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a.) i wadliwe. Powyższe orzeczenie zostało bowiem wydane na gruncie zupełnie innego stanu prawnofaktycznego. Strona wnosząca skargę kasacyjną podniosła nadto, iż wadliwe jest przyjęcie przez Sąd I instancji, że w trybie art. 154 § 1 k.p.a. nie mogą być uchylane tzw. decyzje związane. Nie można bowiem podzielić poglądu, iż dosłowne rozumienie art. 154 § 1 k.p.a. w przypadku tzw. decyzji związanych prowadziłoby do kolizji z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Kasator podkreślił, iż uchylenie decyzji nie ma mocy wstecznej (ex tunc), w związku z czym uchylenie decyzji nie powoduje skutków takich, jak gdyby uchylona decyzja nigdy nie była wydana. Decyzja uchylająca nie zastępuje zatem decyzji uchylanej, lecz jedynie eliminuje ją z obrotu prawnego. Nie jest ona zatem wydawana w oparciu o przepisy, które były podstawą wydania decyzji uchylanej (jak to ma miejsce np. w przypadku zmiany decyzji), nie może zatem być oceniana w zakresie zgodności z tymi przepisami (nie może ich rażąco naruszać). Samodzielną podstawą prawną wydania decyzji uchylającej jest zatem wyłącznie art. 154 § 1 k.p.a. Ewentualne rażące naruszenie prawa może zatem dotyczyć tej decyzji jedynie w przypadku wydania przez organ rozstrzygnięcia niezgodnego z tym przepisem. W tej sytuacji analiza treści art. 154 § 1 k.p.a. (w odniesieniu do uchylania decyzji w tym trybie) nie daje podstaw do wyróżnienia decyzji uznaniowych i związanych, nie można więc z treści tego przepisu wnioskować o wyraźnej lub domniemanej intencji ustawodawcy ograniczenia zakresu jego stosowania tylko do decyzji uznaniowych. Niezależnie od powyższego kasator wskazał, iż WSA dokonał błędnej kwalifikacji decyzji GIIH w przedmiocie nałożenia sankcji ekonomicznej. Zdaniem strony organ ma możliwość wymierzenia sankcji za okres nieprzekraczający 3 lat, czyli że (a contrario) może wymierzyć przedmiotową sankcję również za okres mniejszy niż 3 lata. Organ dysponuje zatem luzem decyzyjnym, w zakresie korzystania z którego powinien się kierować zasadami ogólnymi postępowania administracyjnego. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Prezes Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów, pismem z dnia 11 maja 2009 r., wniósł o jej oddalenie w całości i zasądzenie na swoją rzecz kosztów postępowania kasacyjnego według norm przypisanych, wskazując w szczególności, iż decyzja w przedmiocie nałożenia sankcji jest tzw. decyzją związaną oraz że na jej podstawie skarżący nabył prawo do zapłaty sankcji w określonej wysokości. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie jest zasadna i podlega oddaleniu. W szczególności należy podkreślić, że zgodnie z treścią art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, bowiem stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Wobec takich regulacji poza sporem winna pozostawać okoliczność, iż wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, a uzasadnione jest odniesienie się do poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Skarga kasacyjna w niniejszej sprawie została oparta na obu podstawach kasacyjnych określonych w art. 174 pkt 1 i pkt 2 p.p.s.a. W związku z takim sformułowaniem podstaw kasacyjnych rozpatrzenia w pierwszej kolejności wymagają zawarte w skardze kasacyjnej zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania, ponieważ zarzuty dotyczące naruszenia prawa materialnego mogą być oceniane przez Naczelny Sąd Administracyjny wówczas, gdy stan faktyczny sprawy stanowiący podstawę wydanego wyroku W ramach podstawy kasacyjnej określonej w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. strona wnosząca skargę kasacyjną podniosła między innymi zarzut dotyczący naruszenia przez Sąd I instancji przepisu art.1 § 1 i § 2 p.u.s.a. w związku z art.3 § 1 p.p.s.a. przez niedokonanie kontroli legalności zaskarżonej decyzji i towarzyszącego jej postępowania. Opisany wyżej zarzut jest bezzasadny. Podkreślić należy, że skład orzekający w niniejszej sprawie w pełni podziela wyrażany w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego pogląd, że art.1 § 1 i § 2 p.u.s.a. ma charakter przepisu ustrojowego, który Sąd I instancji mógłby naruszyć odmawiając rozpoznania skargi, mimo wniesienia jej z zachowaniem przepisów prawa bądź rozpoznając ją, ale stosując przy kontroli inne kryterium niż kryterium zgodności z prawem (vide wyrok NSA z 21.04.2009 r., II FSK 2/08, niepublikowany). W rozpoznawanej sprawie taka sytuacja nie miała miejsca, a więc tym samym brak jest podstaw do uznania za zasadny zarzut odnoszący się do naruszenia wskazanego wyżej przepisu prawa. Również zarzut skargi kasacyjnej odnoszący się do art. 3 § 1 p.p.s.a. nie jest zasadny. Przepis art. 3 § 1 p.p.s.a. stanowi, że sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Skarżący podniósł zarzut naruszenia art. 3 § 1 p.p.s.a., powołując się na niedokonanie kontroli legalności zaskarżonej decyzji i towarzyszącego jej postępowania, w sytuacji gdy jest to przepis jedynie kompetencyjny, którego naruszenie może mieć jedynie miejsce w powiązaniu z konkretnymi przepisami ustawy. Przepis ten określa zatem zakres przedmiotowy postępowania sądowoadministracyjnego, jest w pewnym sensie powtórzeniem art. 1 § 1 i § 2 p.u.s.a. Jego naruszenie może zatem nastąpić poprzez wykroczenie poza kognicję sądu albo poprzez zastosowanie - w ramach tej kontroli-innego środka niż przewidziany w ustawie czy też w przypadku zaniechania dokonania tej kontroli. Nie jest naruszeniem tego przepisu dokonanie kontroli w sposób wadliwy (poprzez bezpodstawne uznanie działania administracji za zgodne z prawem). W tym przypadku kontrola została dokonana, strona wnosząca skargę kasacyjną kwestionuje jedynie jej prawidłowość. W tym stanie rzeczy zarzut naruszenia art. 3 § 1 p.p.s.a. należy uznać za bezzasadny. Ponadto należy podkreślić, iż zarzut skargi kasacyjnej wskazujący na naruszenie przez Sąd I instancji przepisu art. 141 § 1 p.p.s.a jest całkowicie bezzasadny. W tym miejscu należy zwrócić uwagę na to, że w petitum skargi kasacyjnej strona skarżąca powołuje przepis art. 141 § 1 p.p.s.a., jako ten który został naruszony przez Sąd I instancji, ale w uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazuje już na przepis art. 141 § 4 p.p.s.a., którego naruszenia dopuścił się Sąd I instancji. Uzasadniając naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a., strona skarżąca wskazuje, że argumentacja Sądu I instancji nie jest spójna z treścią przywołanych przez Sąd I instancji orzeczeń, które miałyby potwierdzać poprawność wykładni przepisu art. 154 § 1 k.p.a. Natomiast przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. określa jedynie obligatoryjne elementy uzasadnienia, zaś ewentualne merytoryczne wady argumentacji mającej uzasadniać przyjęte stanowisko sądu, czy też wady wskazań co do dalszego postępowania, nie są równoznaczne z ich brakiem, a tylko w tym ostatnim przypadku można by było mówić o naruszeniu art. 141 § 4 p.p.s.a. Należy także podkreślić, że nie można uznać za uzasadniony zarzut skargi kasacyjnej wskazujący na naruszenie przez Sąd I instancji przepisów postępowania - art. 151 p.p.s.a. w związku z art. 134 § 1 p.p.s.a. oraz art. 154 § 1 k.p.a. W tym miejscu należy przypomnieć, że stosownie do treści art. 154 § 1 k.p.a. postępowanie w sprawie uchylenia lub zmiany decyzji ostatecznej ma za przedmiot ustalenie przesłanek wzruszenia obowiązującej decyzji, która może być dotknięta wadami niekwalifikowanymi, a więc niedającymi podstaw do wznowienia postępowania albo stwierdzenia nieważności (vide B. Adamiak, J. Borkowski: Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, Warszawa 2006, s.696). Uwzględniając powyższe uwagi należy wskazać, że jeżeli strona wystąpi z wnioskiem o uchylenie lub zmianę decyzji ostatecznej na podstawie art. 154 k.p.a. i twierdzi, iż decyzja jest wadliwa (narusza prawo), obowiązkiem organu administracji publicznej jest rozważenie, czy decyzja jest rzeczywiście wadliwa pod względem prawnym, a w razie stwierdzenia takiej wadliwości powinien ocenić, czy są to wady kwalifikowane wymienione w art. 145 § 1 k.p.a. lub w art. 156 § 1 k.p.a., co uzasadniałoby wszczęcie postępowania wznowieniowego albo postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji. Natomiast jeżeli nie są to wady kwalifikowane, organ administracji publicznej powinien rozstrzygnąć, czy ze względu na stwierdzone wadliwości (naruszenie prawa) interes społeczny lub słuszny interes strony przemawiają za tym, aby decyzja ostateczna podlegała uchyleniu lub zmianie. W tym miejscu należy jednak podkreślić, że postępowanie w trybie art. 154 k.p.a. jest postępowaniem mającym nowy przedmiot w stosunku do tego, którego dotyczyło postępowanie prowadzone wcześniej w trybie zwykłym. Oznacza to, że przed przystąpieniem do oceny zasadniczych przesłanek określonych w art. 154 § 1 k.p.a. koniecznym jest ustalenie, że postępowanie nadzwyczajne zostało wszczęte w stosunku do decyzji ostatecznej, na mocy której żadna ze stron nie nabyła prawa. Poza sporem winna pozostawać okoliczność, że nie jest dopuszczalne wszczęcie w trybie art. 154 § 1 k.p.a. nadzwyczajnego postępowania w stosunku do decyzji nieostatecznej oraz takiej na mocy której strona nabyła prawo. Niewątpliwie zakres znaczeniowy ustawowego pojęcia "decyzja ostateczna, na mocy której żadna ze stron nie nabyła prawa" budził wątpliwości interpretacyjne. Z jednej bowiem strony w doktrynie prawa i postępowania administracyjnego przyjmuje się, że zagadnienie nabycia praw z decyzji ostatecznej powinno być rozważane na płaszczyźnie materialnego prawa administracyjnego. Uzasadnieniem tego stanowiska jest koncepcja decyzji administracyjnej jako aktu stosowania norm tego prawa, ustalającego konsekwencje norm prawa materialnego w sferze praw i obowiązków adresata tego aktu. Z drugiej zaś strony w orzecznictwie sądowym prezentowane jest stanowisko, że zagadnienie nabycia względnie braku nabycia praw z decyzji ostatecznej jest oceniane na płaszczyźnie przepisów proceduralnych (wyrok NSA z dnia 28 maja 1990 r., IV SA 224/90, ONSA 1990, nr 2-3, poz. 43). Ocena jednak, czy strona nabyła lub nie nabyła praw z decyzji ostatecznej, powinna być dokonywana na podstawie treści rozstrzygnięcia zawartego w decyzji ostatecznej. Należy uznać, że w art. 154 § 1 k.p.a. jest mowa o decyzjach ostatecznych merytorycznych (materialnych), czyli decyzjach rozstrzygających sprawę co do istoty. W doktrynie utrwalił się pogląd, że strona nie nabywa prawa z decyzji ostatecznej, jeżeli decyzja ta odmawia przyznania stronie żądanych uprawnień, przy czym decyzja taka jest decyzją merytoryczną, bowiem załatwia sprawę, tyle że nie zaspokaja w całości żądania strony. Do decyzji ostatecznych, na mocy których strona nie nabyła prawa, należy zaliczyć decyzje, w których treścią rozstrzygnięcia jest pozbawienie strony posiadanych przez nią uprawnień. Do decyzji ostatecznych, o których mowa w art. 154 § 1 k.p.a., nie należą jednak decyzje nakładające na stronę obowiązek, bowiem nawet te decyzje "są decyzjami, na mocy których pewne osoby nabywają prawo do wykonania tylko obowiązków wskazanych w decyzji, a nie innych", a zatem są to decyzje, na mocy których strona nabyła prawo. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wskazuje się, że "nabycie praw" może nastąpić również w decyzji nakładającej obowiązek. "Nabycie praw" użyte w art. 154 i 155 k.p.a. rozumie się szeroko, przyjmując, że każde indywidualne rozstrzygnięcie prawne, które ma znamiona rozstrzygnięcia merytorycznego w sprawie i kształtuje sytuację prawną strony, należy traktować jako rozstrzygnięcie, na podstawie którego strona "nabyła prawa" (vide wyrok NSA z 27.05.2003 r., IV SA 3205/01, Monitor Prawny 2003/14/627). W związku z powyższym należy uznać, że zasadnie Sąd I instancji wskazał, że w istocie mimo częściowo błędnego uzasadnienia, trafna jest decyzja organu administracji publicznej odmawiająca uchylenia decyzji ostatecznej GIIH z [...] września 2001 roku, bowiem decyzja ta jest decyzją na mocy której strona nabyła prawo, a w takiej sytuacji nie znajduje zastosowania tryb określony w art. 154 § 1 k.p.a. Również zasadnie Sąd I instancji podniósł, że w tym trybie nie jest dopuszczalne żądanie weryfikacji tzw. decyzji związanych. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny działając na podstawie art. 184 p.p.s.a. i art. 204 pkt 1 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji wyroku.