II SA/Bk 542/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Grażyna Gryglaszewska, Sędziowie asesor WSA Małgorzata Roleder,, sędzia NSA Elżbieta Trykoszko (spr.), Protokolant Marta Anna Lawda, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 04 listopada 2008 r. sprawy ze skargi R.W. na decyzję Komendanta Wojewódzkiego Policji w B. z dnia [...] czerwca 2008 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania pomocy finansowej na uzyskanie domu 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą jej wydanie decyzję Komendanta Powiatowego Policji w A. z dnia [...] maja 2008r. nr [...] 2. stwierdza, że zaskarżone decyzje nie mogą być wykonane w całości do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku. Skarga została wywiedziona na tle następujących okoliczności faktyczno – prawnych. Skarżący R.W. – funkcjonariusz policji w służbie stałej – złożył w dniu [...] kwietnia 2008 r. w Komendzie Powiatowej Policji w A. wniosek o przyznanie pomocy finansowej na zaspokojenie potrzeb mieszkaniowych własnych i rodziny (żony i trójki dzieci) poprzez wsparcie pieniężne dla uzyskania domu jednorodzinnego, położonego w miejscowości pobliskiej do miejsca pełnienia służby – J. [...]. Do wniosku skarżący dołączył: odpis prawomocnego postanowienia Sądu Rejonowegow A. z dnia [...] lutego 2008 r. o dziale spadku i zniesieniu współwłasności, mocą którego skarżący z objętego działem spadku gospodarstwa rolnego po rodzicach, otrzymał na własność działki o określonych numerach geodezyjnych, w tym położoną w J. [...] działkę siedliskową zabudowaną domem o powierzchni mieszkalnej 67 m², wydany z datą [...].03.2008 r. odpis z księgi wieczystej urządzonej dla nieruchomości nabytej przez skarżącego w drodze działu spadku oraz umowę kredytową zawartą [...].04.2008 r. z bankiem PKO BP wskazującą na zaciągnięcie kredytu w kwocie 41 680 złotych na inne cele związane z zaspokojeniem potrzeb mieszkaniowych, tj. spłatę zobowiązań (względem rodzeństwa) zgodnie z postanowieniem Sądu o dziale spadku i zniesieniu współwłasności. Z akt sprawy wynika, że skarżący nie korzystał dotychczas z pomocy finansowej na zaspokojenie potrzeb mieszkaniowych policjantów, potrzeb tych nie ma zaspokojonych (zamieszkuje z rodziną w mieszkaniu teściów), do tej pory uzyskiwał równoważnik za brak lokalu mieszkalnego (fakty bezsporne). W takim stanie faktycznym Komendant Powiatowy Policji w A. decyzją Nr [...] z dnia [...] maja 2008 r., powołując się na art. 94 ust. 1 ustawy z dnia 06 kwietnia 1990 r. o Policji oraz § 3 ust. 2 Rozporządzenia MSWiA z 17.10.2001 r. w sprawie pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego lub domu jednorodzinnego przez policjantów, orzekł o odmowie przyznania skarżącemu pomocy finansowej. Organ w uzasadnieniu decyzji stwierdził, że w momencie składania wniosku skarżący już był właścicielem domu w J., a nadto w obecnym stanie prawnym, tj. według treści przepisów powołanych jako podstawa materialnoprawna rozstrzygnięcia, nie ma możliwości przyznania pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego lub domu w drodze spadku lub darowizny, jak również na wykup na własność zajmowanego lokalu mieszkalnego lub domu. Nie można też udzielić pomocy finansowej na uzyskanie spłaty należności wobec uczestników postępowania o dział spadku i zniesienie współwłasności. W odwołaniu od tej decyzji R.W. zarzucił organowi rażące naruszenie art. 94 ust. 1 ustawy o Policji oraz § 1 rozporządzenia wykonawczego w sprawie pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego lub domu przez policjantów. Stwierdził, że pomoc finansowa przysługuje policjantowi, który nie otrzymał lokalu mieszkalnego na podstawie decyzji o przydziale. Przypadki, w których policjantowi nie można przydzielić lokalu mieszkalnego wymienia art. 95 ustawy o Policji. Skarżący nie znajduje się w sytuacji objętej tymi przypadkami tzn. jest uprawniony do uzyskania lokalu mieszkalnego w drodze decyzji o przydziale. Bezspornym jest, że nabył dom jednorodzinny, na sfinansowanie zobowiązań za który to dom, zaciągnął kredyt mieszkaniowy hipoteczny. Skarżący powołał się na wyrok NSA z dnia 18.11.1998 r. (I SA 743/98 – Lex Nr 45876) wskazujący na szerokie rozumienie pojęcia "pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego" zawartego w art. 94 ust. 1 ustawy o Policji. Dodał, że bez pomocy finansowej na spłatę zobowiązań związanych z uzyskaniem domu nie będzie w stanie go wyremontować i faktycznie wykorzystać na zaspokojenie potrzeb rodziny. Komendant Wojewódzki Policji w B. po rozpoznaniu powyższego odwołania decyzją z dnia [...] czerwca 2008 r. orzekł o utrzymaniu w mocy decyzji pierwszoinstancyjnej. Organ odwoławczy stwierdził, że skarżący znalazł się w sytuacji, w której nie uzyskałby lokalu mieszkalnego w drodze decyzji administracyjnej (a w konsekwencji i pomoc finansowa mu się nie należy), albowiem zaspokoił potrzeby mieszkaniowe swojej rodziny nabyciem domu jednorodzinnego w J. z dniem uprawomocnienia się postanowienia sądowego o dziale spadku. O pomoc finansową można się ubiegać przed uzyskaniem prawa do lokalu czy domu, a nie po jego uzyskaniu. W § 3 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia MSWiA z dnia 17.10.2001 r. w sprawie pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego lub domu jednorodzinnego przez policjantów, nie ma mowy o nabyciu nieruchomości w formie spadku a o nabyciu w formie umowy kupna lokalu (domu jednorodzinnego). Sądowe postanowienie dotyczące działu spadku i spłaty udziałów na rzecz innych uczestników nie jest przewidziane jako dokument, który może potwierdzać fakt ubiegania się przez policjanta o lokal mieszkalny lub dom jednorodzinny. W skardze na tę decyzję R.W. podtrzymał zarzuty odwołania dodając, iż chcąc dołączyć do wniosku komplet dokumentów potwierdzających uzyskanie prawa do domu zaspokajających potrzeby mieszkaniowe jego rodziny, w tym odpis z księgi wieczystej, musiał czekać na uprawomocnienie postanowienia o dziale spadku. Po skompletowaniu zaś dokumentów formalnie był już właścicielem. Pracownicy Zespołu Administracyjno – Gospodarczego KPP w A. nie poinformowali go, ze wniosek należało złożyć przed uprawomocnieniem postanowienia o dziale spadku. Podkreślił, że do chwili nabycia domu w drodze działu spadku, Policja nie zapewniła mu lokalu mieszkalnego. Komendant Wojewódzki Policji w B. w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga, zdaniem Sądu, podlegała uwzględnieniu. Zgodnie z art. 88 ust. 1 ustawy o Policji, policjantowi w służbie stałej przysługuje prawo do lokalu mieszkalnego w miejscowości, w której pełni służbę lub w miejscowości pobliskiej, z uwzględnieniem liczby członków rodziny oraz ich uprawnień, wynikających z przepisów odrębnych. Z tak określonym prawem do lokalu wiążą się przewidziane w ustawie resortowe formy zaspakajania potrzeb mieszkaniowych funkcjonariuszy Policji, w szczególności przydział lokalu mieszkalnego (art. 90 ust. 1 ustawy o Policji), prawo do równoważnika pieniężnego za brak lokalu w miejscu pełnienia służby lub w miejscowości pobliskiej (art. 92 ust. 1 ustawy o Policji), prawo do pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego w spółdzielni mieszkaniowej albo domu jednorodzinnego lub lokalu mieszkalnego stanowiącego odrębną nieruchomość (art. 94 ust. 1 ustawy o Policji). Zatem – według wskazań ustawodawcy – realizacja prawa policjanta do lokalu mieszkalnego może nastąpić w dwojaki sposób: albo poprzez wydanie decyzji o przydziale lokalu mieszkalnego, albo poprzez przyznanie określonych w ustawie świadczeń pieniężnych. Prawo do pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego jest więc formą realizacji prawa do lokalu mieszkalnego przewidzianego w art. 88 ustawy o Policji. Funkcjonariuszowi nie przysługuje pomoc finansowa na uzyskanie lokalu, jeżeli funkcjonariusz nie ma prawa do uzyskania przydziału lokalu mieszkalnego określonego w art. 90 ustawy o Policji gdy zachodzi jedna z przesłanek negatywnych z art. 95 ust. 1 ustawy o Policji. Stosownie do art. 95 ust. 1 pkt 2 ustawy o Policji, lokalu mieszkalnego nie przydziela się policjantowi w razie posiadania w miejscowości, w której pełni służbę, lub w miejscowości pobliskiej, lokal mieszkalny odpowiadający co najmniej przysługującej mu powierzchni mieszkalnej, albo dom jednorodzinny lub dom mieszkalno – pensjonatowy. W sprawie niniejszej istnieje między skarżącym a organem różnica stanowisk co do tego, na jaką datę - dla potrzeb przyznawania pomocy finansowej – należy oceniać posiadanie przez funkcjonariusza lokalu (domu) zaspakajającego jego potrzeby. Organy policji uważają, ze decydujące znaczenie ma data wydawania decyzji w sprawie pomocy, skarżący, że jest to moment uzyskania prawa do lokalu, z którym wiąże się dochodzona pomoc finansowa. Skład Sądu orzekającego w niniejszej sprawie stoi na stanowisku, że spełnienie warunku zawartego w art. 94 ust. 1 w związku z art. 95 ust. 1 pkt 2 ustawy o Policji, należy oceniać na datę uzyskiwania (uzyskania) przez policjanta lokalu (domu), z którym wiąże się dochodzona pomoc finansowa. Do takiego wniosku prowadzi celowościowa wykładnia przepisów regulujących problematykę mieszkań funkcjonariuszy Policji. Zawarte w art. 94 ust. 1 ustawy o Policji sformułowanie, iż pomoc finansowa przysługuje funkcjonariuszowi na "uzyskanie lokalu mieszkalnego" jedynie określa cel na jaki pomoc ma być przyznana, natomiast nie przesądza o tym, iż pomoc można uzyskać wyłącznie przed formalnym przeniesieniem praw do lokalu (domu) na rzecz policjanta. Przepisy ustawy o Policji nie przewidują wygaśnięcia prawa do uzyskania pomocy finansowej na skutek upływu czasu czy zrealizowania celu, na jaki pomoc jest przeznaczona (vide: teza wyroku WSA w Warszawie z dnia 19.11.2004 r. sygn. I Sa 1724/03 – Lex Nr 155873). Rozumowaniu organu przeczy treśc przepisu § 3 ust. 2 Rozporządzenia MSW i A z dnia 17.10.2001 r. w sprawie pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego lub domu jednorodzinnego przez policjantów. Przepis ten określa jakie dokumenty należy dołączyć do wniosku o przyznanie pomocy finansowej. Pod punktem 2 wymienia wyciąg z księgi wieczystej oraz umowę kupna lokalu (domu) sporządzoną w formie aktu notarialnego lub umowę przedwstępną. Takie przypadki dotyczą więc też sytuacji gdy funkcjonariusz nabył już lokal (dom) ostateczną umową, a mimo to może się starać o przyznanie pomocy finansowej związanej ze zrealizowaniem celu jakim jest zaspokojenie potrzeb mieszkaniowych. Tożsame, do stanowiska Sądu w tej sprawie, stanowisko zajął Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 24.01.2007 r. (sygn. II SA/Wa 2134/06), a wcześniej zajmował też Naczelny Sąd Administracyjny (vide: teza wyroku NSA z dnia 03.12.1998 r. sygn. I SA 535/98 – Lex 45857). Skład orzekający Sądu zgadza się też ze skarżącym, iż określenie "pomoc finansowa na uzyskanie lokalu mieszkalnego" zawarte w art. 94 ust. 1 ustawy o Policji jest pojęciem szerokim, obejmującym także przypadki udzielania pomocy na spłatę zobowiązań finansowych, zaciągniętych w związku z nabyciem lokalu mieszkalnego lub domu przez policjanta. Skarżący wykazał, iż dla wywiązania się z nałożonego sądownie obowiązku spłaty uczestników postępowania o dział spadku (w tym spłaty z tytułu uzyskania wyłącznego prawa do domu jednorodzinnego), zaciągnął kredyt mieszkaniowy. Z akt sprawy wynika też ewidentny związek między faktem uzyskania przez skarżącego na mocy postanowienia Sądu prawa do domu jednorodzinnego, a potrzebą przeznaczenia pomocy finansowej na zrealizowanie zobowiązań wynikających z postanowienia Sądu. Nie ulega przy tym wątpliwości, że w momencie nabycia praw do domu w J., skarżący zaspokojonych potrzeb mieszkaniowych – w rozumieniu uprawnień funkcjonariuszy policji do posiadania lokali mieszkalnego (domu) – nie miał. Przeszkodą w przyznaniu pomocy finansowej nie może – zdaniem Sądu – być okoliczność nabycia przez funkcjonariusza praw do domu jednorodzinnego (lokalu) w formie nie wymienionej w rozporządzeniu wykonawczym w sprawie pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego lub domu jednorodzinnego przez policjantów. Przepis § 3 ust. 2 rozporządzenia mówi ogólnie o dokumentach potwierdzających ubieganie się przez policjanta o lokal mieszkalny lub dom, a wymienione w poszczególnych punktach tego ustępu dokumenty są przykładowym wyliczeniem rodzajów dokumentów potwierdzających okoliczność zaspokajania potrzeb mieszkaniowych, o czym świadczy słowo "w szczególności". Wyłączenie w drodze interpretacji przepisów ze sposobów zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych funkcjonariusza policji, uzyskania przez niego prawa do lokalu mieszkalnego (domu jednorodzinnego) w drodze dziedziczenia, byłoby równoznaczne z nierównym traktowaniem funkcjonariuszy policji. Wsparcie pieniężne należy się zarówno tym funkcjonariuszom policji, którzy wykładając środki finansowe, swoje lokale mieszkalne (domy), kupują czy budują, jak i tym, którzy swoje lokale mieszkalne (domy) nabywają w drodze dziedziczenia z obowiązkiem spłaty pozostałych spadkobierców. Podkreślić należy, że zgodny dział spadku obejmującego nieruchomość, czy zgodne zniesienie współwłasności nieruchomości, może również nastąpić w formie umowy zawartej przed notariuszem (aktu notarialnego), a akt notarialny jest dokumentem wymienionym w opisanym wyżej rozporządzeniu, jako jeden z rodzajów dokumentów potwierdzających uzyskanie praw do rzeczy. Orzeczenia sądowe o charakterze konstytutywnym (prawotwórczym) takie jak o dziale spadku czy zniesieniu współwłasności, stanowią dowód własności rzeczy (ruchomej, nieruchomej), taki sam jak akt notarialny. Zdaniem Sądu co do zasady prawa skarżącego do żądania przyznania mu pomocy finansowej nie niweczy to, że w następstwie dokonanego przez sąd cywilny działu spadku, skarżący nabył nie tylko działkę zabudowaną domem jednorodzinnym mającym zaspokoić potrzeby mieszkaniowe rodziny funkcjonariusza, ale i inne grunty rolne niezabudowane. Podważenie w takim przypadku prawa do uzyskania pomocy mogłoby nastąpić jedynie w sytuacji wykazania, że ustalona według resortowych norm zaludnienia -, kwota pomocy należna funkcjonariuszowi, przewyższałaby spłatę z tytułu nabycia samej działki siedliskowej (oszacowanej według wartości gruntu i domu opinią biegłego sporządzoną w postępowaniu o dział spadku).Tylko w takiej sytuacji można byłoby stwierdzić, że pomoc finansowa nie byłaby wykorzystana wyłącznie na cel związany z zaspokojeniem potrzeb mieszkaniowych funkcjonariusza. Ustaleń w tym zakresie organy policji w ogóle nie przeprowadziły. Reasumując, Sąd uznał, że wykładnia przepisów prawa materialnego dokonana w sprawie przez organ, jako jednostronna, sztywna i pomijająca cel przyznawania funkcjonariuszom pomocy finansowej na zaspokojenie potrzeb mieszkaniowych, nie mogła uzasadniać odmownej decyzji. Stąd na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270) orzeczono jak w sentencji. Z uwagi na uchylenie decyzji Sąd zamieścił w wyroku obligatoryjne orzeczenie o niewykonywaniu decyzji do czasu uprawomocnia się wyroku (art. 152 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). O zwrot kosztów postępowania sądowego strona skarżąca nie występowała.