II FSK 220/09

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący - Sędzia NSA Jerzy Rypina, Sędzia NSA Aleksandra Wrzesińska-Nowacka, Sędzia WSA del. Jacek Pruszyński (sprawozdawca), Protokolant Justyna Bluszko - Biernacka, po rozpoznaniu w dniu 10 czerwca 2010 r. na rozprawie w Izbie Finansowej skargi kasacyjnej P.[...] S.A. w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 4 listopada 2008 r. sygn. akt I SA/Bd 509/08 w sprawie ze skargi P.[...] S.A. w W. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia 5 czerwca 2008 r. nr [...] w przedmiocie zarzutów w postępowaniu egzekucyjnym oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy wyrokiem z dnia 4 listopada 2008 r. o sygn. akt I SA/Bd 509/08 oddalił skargę P. S.A. (P... S.A.) na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia 5 czerwca 2008 r. nr ... w przedmiocie odmowy uwzględnienia zarzutów egzekucyjnych. W uzasadnieniu wyroku wskazano, że w dniu 4 kwietnia 2008 r. Prezydent Miasta B. wystawił tytuł wykonawczy nr ... obejmujący zaległości podatkowe w podatku od nieruchomości oraz odsetki za zwłokę i skierował go do dłużnika – P. S.A. Zobowiązana Spółka pismem z dnia 15 kwietnia 2008 r. złożyła do Prezydenta Miasta B., występującego jako wierzyciel i organ egzekucyjny, zarzuty w sprawie prowadzenia postępowania egzekucyjnego. Zarzuciła naruszenie art. 33 pkt 10 w związku z art. 27 § 1 pkt 7 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (t. j. Dz. U. z 2005 r. Nr 229, poz. 1954 ze zm.), dalej zwanej u.p.e.a., poprzez przyjęcie, że pieczęcią urzędową Prezydenta B. może być pieczęć, pośrodku której widnieje zamiast wizerunku orła - herb B.. Postanowieniem z dnia 22 kwietnia 2008 r. Prezydent Miasta B. odmówił uwzględnienia zarzutu. W uzasadnieniu wskazano, iż zgodnie z art. 16c ustawy z dnia 31 stycznia 1980 r. o godle, barwach i hymnie Rzeczypospolitej Polskiej oraz o pieczęciach państwowych (t. j. Dz. U. z 2005 r. Nr 235, poz. 2000 ze zm.) urzędową pieczęcią gminy może być również metalowa, tłoczona pieczęć okrągła zawierająca pośrodku, zamiast wizerunku orła ustalonego dla godła Rzeczypospolitej Polskiej, herb gminy. Przepis ust. 3 art. 16c ww. ustawy stanowi, iż urzędowej pieczęci używają podmioty, o których mowa w art. 2a, wśród których wymienione są gminy oraz ich organy jako podmioty uprawnione do posługiwania się pieczęcią urzędową. W świetle powyższych przepisów urzędowa pieczęć gminy może zawierać pośrodku herb gminy, a uprawnionym do jej używania jest także organ wykonawczy, tj. w tym przypadku Prezydent Miasta występujący jako wierzyciel i organ egzekucyjny. W wyniku rozpatrzenia zażalenia Spółki Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. postanowieniem z dnia 5 czerwca 2008 r. utrzymało zaskarżone postanowienie w mocy. W uzasadnieniu podkreślono, że pobór i egzekucja podatków należy do kompetencji gminy o statusie miasta, a wierzycielem w tych sprawach jest Prezydent Miasta B.. Wobec tego należy przyjąć, że widniejącej w tytule wykonawczym pieczęci z herbem miasta Bydgoszczy użyto zgodnie z jej przeznaczeniem, jako pieczęci umieszczanej na dokumentach w sprawach z zakresu administracji samorządowej. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy P. S.A. zarzuciła naruszenie prawa materialnego przez błędną interpretację art. 33 pkt 10 w związku z art. 27 § 1 pkt 7 u.p.e.a. oraz art. 2a, art. 16c ust. 1 i 2 ustawy o godle, barwach i hymnie Rzeczypospolitej Polskiej oraz o pieczęciach państwowych, naruszenie art. 6, art. 7 i art. 8 k.p.a. poprzez przyjęcie, że: pieczęć, w otoku której widnieje nazwa Prezydent Miasta B., a zawierającą pośrodku wizerunek herbu B. jest pieczęcią urzędową Prezydenta Miasta B.; Prezydent Miasta B. ma prawo posługiwać się ww. pieczęcią, w sytuacji gdy działa jako wierzyciel i organ egzekucyjny; pieczęcią urzędową Gminy B. jest pieczęć, w otoku której widnieje nazwa Prezydent Miasta B. i zawiera pośrodku herb B., a jednocześnie pieczęć ta jest pieczęcią urzędową Prezydenta B. jako wierzyciela; nieuzasadniony jest zarzut podniesiony przez P. S.A. na podstawie art. 33 pkt 10 w zw. z art. 27 § 1 pkt 7 u.p.e.a. Zdaniem strony skarżącej pieczęcią urzędową Prezydenta Miasta B. jest pieczęć, w otoku której widnieje nazwa Prezydent Miasta B. zawierająca pośrodku wizerunek orła i odcisk takiej pieczęci winien być zamieszczony w wystawionym Spółce tytule wykonawczym. Oddalając powyższą skargę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy wskazał, że zasadnicze znaczenie w sprawie ma rozstrzygnięcie, jakie walory winna spełniać pieczęć urzędowa, o której mowa w art. 27 § 1 pkt 7 u.p.e.a., który stanowi, że tytuł wykonawczy zawiera datę wystawienia tytułu, podpis z podaniem imienia, nazwiska i stanowiska służbowego podpisującego oraz odcisk pieczęci urzędowej wierzyciela. Wskazując na definicję i rodzaje pieczęci urzędowych określone w art. 16c ust. 1 i 2 ustawy o godle, barwach i hymnie Rzeczypospolitej Polskiej oraz o pieczęciach państwowych Sąd ocenił, że zasadnicze znaczenie w sprawie ma zatem stwierdzenie, czy Prezydent Miasta B. wystawiając tytuł wykonawczy w postępowaniu egzekucyjnym dotyczącym zobowiązania w podatku od nieruchomości, działał w celu wykonania przez gminę zadań zleconych, czy też działania tego organu mieściły się w katalogu zadań własnych gminy. Dalej Sąd I instancji podniósł, że zgodnie z art. 54 ustawy o samorządzie gminnym dochodami gminy są podatki, opłaty i inne wpływy określone w odrębnych ustawach jako dochody gminy. Treść art. 18 ust. 2 pkt 8 tej ustawy wskazuje, że podejmowanie uchwał w sprawach podatków i opłat należy do wyłącznej właściwości rady gminy. Zgodnie zaś z art. 6 ust. 1 do zakresu działań gminy należą wszystkie sprawy publiczne o znaczeniu lokalnym, niezastrzeżone ustawami na rzecz innych podmiotów. Natomiast art. 2 tejże ustawy stanowi, iż gmina wykonuje zadania publiczne w imieniu własnym i na własną odpowiedzialność. Sąd zwrócił też uwagę na przepis art. 1c ustawy z dnia 12 stycznia 1991 r. o podatkach i opłatach lokalnych (t. j. Dz. U. z 2006 r. Nr 121, poz. 844 ze zm.), zgodnie z którym organem podatkowym właściwym w sprawie podatków i opłat unormowanych w niniejszej ustawie, między innymi podatku od nieruchomości, jest wójt, burmistrz, prezydent miasta. Następnie wskazał, że na podstawie art. 2 ust. 4 ustawy z dnia 24 listopada 1995 r. o zmianie zakresu działania niektórych miast oraz o miejskich strefach usług publicznych (Dz. U. Nr 141, poz. 692 ze zm.) do właściwości organów gmin o statusie miasta przeszły, jako zadania własne, zadania i odpowiadające im kompetencje należące dotychczas do urzędów skarbowych, określone w art. 19 u.p.e.a., w zakresie należności z tytułu podatków i opłat, dla których organ gminy jest właściwy do ich ustalania i pobierania. Przepisy te jednoznacznie wskazują, że organ takiej gminy może być organem egzekucyjnym uprawnionym do wyegzekwowania obowiązku w sytuacji, gdy jest jednocześnie wierzycielem uprawnionym do żądania wykonania tego obowiązku. Sąd I instancji wyjaśnił, że prezydent miasta będąc wierzycielem w sprawach dotyczących egzekucji z tytułu podatków i opłat lokalnych, wykonuje zadania z zakresu administracji samorządowej i są to zadania własne gminy. Tym samym umieszczenie na tytule wykonawczym obejmującym należności miasta z tytułu podatku od nieruchomości pieczęci, na której widnieje jego herb, nie może być uznane za niespełnienie wymogu zawartego w art. 27 § 1 pkt 7 u.p.e.a. i stanowić w związku z tym podstawy zarzutu naruszenia art. 33 pkt 10 tej ustawy. W związku z powyższym niezasadny jest, zdaniem Sądu, sformułowany w skardze zarzut skarżącej Spółki naruszenia prawa materialnego przy wydawaniu zaskarżonego postanowienia. W skardze kasacyjnej P. S.A. wniosła o uchylenie w całości powyższego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Bydgoszczy oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przypisanych. Na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej zwanej u.p.p.s.a., zaskarżonemu orzeczeniu Spółka zarzuciła naruszenie prawa materialnego, poprzez: 1) błędną interpretację art. 2a, art. 16c ust. 1 i 2 ustawy o godle, barwach i hymnie Rzeczypospolitej Polskiej oraz o pieczęciach państwowych poprzez przyjęcie, że pieczęć, w otoku której widnieje nazwa Prezydent Miasta B., a zawierająca pośrodku wizerunek herbu B. jest pieczęcią urzędową Prezydenta Miasta B., podczas gdy: a) pieczęcią urzędową Prezydenta Miasta B. jest pieczęć, w otoku której widnieje nazwa Prezydent Miasta B., zawierająca pośrodku wizerunek orła, b) Prezydent Miasta B. występując jako organ gminy (organ podatkowy i egzekucyjny) nie ma prawa posługiwać się pieczęcią z wizerunkiem herbu B., gdyż pieczęć ta nie jest jego pieczęcią urzędową w rozumieniu przepisów prawa, c) na tytule wykonawczym ... nie widnieje pieczęć urzędowa wierzyciela, gdyż pieczęć, którą oznaczono tytuł w ogóle nie spełnia kryteriów uznania za pieczęć urzędową; 2) błędną wykładnię art. 33 pkt 10 w związku z art. 27 § 1 pkt 7 u.p.e.a. oraz art. 2a, art. 16c ust. 1 i 2 ustawy o godle, barwach i hymnie Rzeczypospolitej Polskiej oraz o pieczęciach państwowych, poprzez przyjęcie, że nieuzasadniony jest zarzut podniesiony przez P. S.A. na podstawie art. 33 pkt 10 w związku z art. 27 § 1 pkt 7 u.p.e.a., podczas gdy okoliczność nieumieszczenia w tytule wykonawczym pieczęci urzędowej wierzyciela, tj. Prezydenta Miasta B., skutkować powinna obligatoryjnym uznaniem zarzutu z art. 33 pkt 10 u.p.e.a. Na podstawie art. 174 pkt 2 u.p.p.s.a spółka zarzuciła naruszenie prawa procesowego poprzez: 1) naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a u.p.p.s.a., polegające na nieuchyleniu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy zaskarżonego postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. i art. 151 u.p.p.s.a. w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a poprzez oddalenie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w B. skargi wniesionej przez P. S.A. wskutek nieuwzględnienia stanowiska P.S.A., w związku z art. 2a, art. 16c ust. 1 i 2 ustawy o godle, barwach i hymnie Rzeczypospolitej Polskiej oraz o pieczęciach państwowych, co nastąpiło poprzez przyjęcie, że pieczęć, w otoku której widnieje nazwa organu gminy, a zawierająca pośrodku wizerunek herbu gminy jest pieczęcią urzędową tego organu, o czym przesądza okoliczność, że Prezydent Miasta B. wystawiając tytuł wykonawczy, działał w celu wykonania przez gminę zadań własnych, podczas gdy: a) pieczęcią urzędową organu gminy jest pieczęć, w otoku której widnieje nazwa tego organu, zawierająca pośrodku wizerunek orła, b) pieczęć, na której widnieje herb gminy i nazwa organu gminy nie jest w ogóle pieczęcią urzędową, gdyż pieczęć, którą oznaczono tytuł w ogóle nie spełnia kryteriów uznania za takową; 2) naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c u.p.p.s.a., polegające na nieuchyleniu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy zaskarżonego postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. i art. 151 u.p.p.s.a. w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c u.p.p.s.a. poprzez oddalenie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy skargi wniesionej przez P. S.A. wskutek jej nieuwzględnienia, w związku z art. 33 pkt 10 u.p.e.a. w związku z jej art. 27 § 1 pkt 7, co nastąpiło wskutek przyjęcia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy, wbrew art. 33 pkt 10 u.p.e.a., iż nieoznaczenie tytułu wykonawczego pieczęcią urzędową wierzyciela nie skutkuje w związku z art. 27 § 1 pkt 7 u.p.e.a. obligatoryjnym uznaniem podniesionego w tym zakresie zarzutu za zasadny; 3) naruszenie art. 141 § 4 u.p.p.s.a., polegające na braku wskazania w zaskarżanym wyroku uzasadnienia odrzucenia podnoszonej przez P. S.A. argumentacji, w szczególności poprzez brak podstawy prawnej przyjęcia, że pieczęć, w otoku której widnieje nazwa organu gminy, a zawierająca pośrodku wizerunek herbu gminy jest pieczęcią urzędową tego organu, co nastąpiło wskutek niewskazania: a) przyczyn nieuwzględnienia argumentacji P. S.A. dotyczącej art. 2a, art. 16c ust. 1 i 2 ustawy o godle, barwach i hymnie Rzeczypospolitej Polskiej oraz o pieczęciach państwowych w zakresie tego, jaki podmiot może posługiwać się pieczęcią urzędową z wizerunkiem herbu gminy, b) przyczyn nieuwzględnienia argumentacji P. S.A. dotyczącej art. 2a, art. 16c ust. 1 i 2 ustawy o godle, barwach i hymnie Rzeczypospolitej Polskiej oraz o pieczęciach państwowych w zakresie tego, dlaczego organ gminy może posługiwać się pieczęcią urzędową z wizerunkiem herbu gminy, skoro art. 16c ust. 2 nie przyznaje mu takiego uprawnienia i w konsekwencji skutkowało bezpodstawnym oddaleniem przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy skargi wniesionej przez P. S.A. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B.. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Spór powstały w niniejszej sprawie sprowadza się do stwierdzenia, czy w świetle obowiązujących przepisów prawa Prezydent Miasta B., wystawiając jako wierzyciel w postępowaniu egzekucyjnym tytuł wykonawczy, może posłużyć się pieczęcią urzędową z herbem B., czy też winien użyć pieczęci urzędowej z wizerunkiem orła ustalonym dla godła Rzeczypospolitej Polskiej. Wokół tej kwestii koncentrują się też postawione w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia przepisów art. 2a, art. 16c ust. 1 i 2 ustawy o godle, barwach i hymnie Rzeczpospolitej Polskiej oraz o pieczęciach państwowych w związku z art. 33 pkt 10 i art. 27 § 1 pkt 7 u.p.e.a., a także powiązane z nimi zarzuty naruszenia przepisów art. 141 § 4, art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c oraz art. 151 u.p.p.s.a. Wątpliwości interpretacyjne, na których swoje twierdzenia opiera skarżąca Spółka, wynikają z wykładni gramatycznej przepisów art. 2a, 16c ust. 1 i 2 ustawy o godle, barwach i hymnie Rzeczpospolitej Polskiej oraz o pieczęciach państwowych. Przepis art. 16c ust. 1 tej ustawy wyraża zasadę, że urzędową pieczęcią jest metalowa, tłoczona pieczęć okrągła zawierająca pośrodku wizerunek orła ustalony dla godła Rzeczypospolitej Polskiej, a w otoku napis odpowiadający nazwie podmiotu uprawnionego do używania urzędowej pieczęci. Odstępstwem od tej zasady jest uregulowanie zawarte w art. 16c ust. 2 tej ustawy. Przepis ten stanowi, że urzędową pieczęcią gminy, powiatu, samorządu województwa lub związku jednostek samorządu terytorialnego może być również pieczęć, o której mowa w ust. 1, zawierająca pośrodku, zamiast wizerunku orła ustalonego dla godła Rzeczypospolitej Polskiej, odpowiednio herb gminy, powiatu lub województwa. Ustawodawca zastrzegł przy tym, że odcisk pieczęci z herbem nie może być umieszczany na dokumentach urzędowych w sprawach z zakresu administracji rządowej. Z kolei uregulowanie zawarte w art. 16c ust. 3 tej ustawy, poprzez odwołanie do art. 2a wskazuje na podmioty uprawnione do używania pieczęci urzędowych. W przepisie art. 2a pkt 3 tej ustawy wymienione zostały jednostki samorządu terytorialnego i oddzielnie ich organy. Wskazując na powyższe przepisy skarżąca Spółka wywodzi, że własną pieczęć urzędową ma zarówno gmina, jaki i jej organ, a tym samym ustawodawca rozdziela pojęcie pieczęć urzędowej gminy od pieczęci urzędowej organu gminy. Tą drogą Spółka dochodzi do wniosku, że jedynie gmina, a nie jej organ, może w sprawach zadań własnych posługiwać się pieczęcią z herbem gminy. Z twierdzeniem tym nie sposób się zgodzić, bowiem nie uwzględnia ono istoty jednostek samorządu terytorialnego i funkcji ich organów. Sąd orzekający w niniejszej sprawie podziela pogląd wyrażony w tej kwestii przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 18 czerwca 2009 r., sygn. II GSK 1002/08, a także w kolejnych wyrokach m.in. z dnia 18 listopada 2009 r., sygn. akt II GSK 175/09 oraz z dnia 11 maja 2010 r., sygn. akt II FSK 439/09. Przede wszystkim podkreślenia wymaga, że jednostki samorządu terytorialnego, w tym gminy, mają osobowość prawną, a ich samodzielność podlega ochronie sądowej (art. 165 ust. 1 i 2 Konstytucji RP). Gminy są adresatami norm prawnych i zgodnie z art. 2 ustawy o samorządzie gminnym, wykonują zadania publiczne w imieniu własnym i na własną odpowiedzialność. Jednak gminy, jako wyodrębnione jednostki samorządu terytorialnego, w systemie prawa publicznego nie pełnią funkcji organu administracji publicznej. Jednostki samorządu terytorialnego wykonują swoje zadania za pośrednictwem organów stanowiących i wykonawczych (art. 169 Konstytucji RP). Sama gmina pod względem ustrojowym nie jest zdolna realizować swoich zadań z pominięciem jej organów. To organy gminy, uczestniczą w sprawowaniu władzy publicznej przez samorząd terytorialny, posiadając ku temu kompetencje o charakterze ustrojowym. Dlatego też należy zgodzić się z poglądem, że organ wykonawczy gminy (w niniejszej sprawie: Prezydent Miasta B.) w sprawach z zakresu zadań własnych gminy jest podmiotem uprawnionym, w rozumieniu art. 16c pkt 3 ustawy o godle, barwach i hymnie Rzeczypospolitej oraz pieczęciach państwowych, do używania pieczęci urzędowej zawierającej pośrodku wizerunek herbu gminy. Przepis art. 16c ust. 2 tej ustawy, stanowiący, że odcisk pieczęci z herbem nie może być umieszczany na dokumentach urzędowych w sprawach z zakresu administracji rządowej, jest przepisem ścieśniającym i nie może być interpretowany rozszerzająco na niekorzyść uprawnienia gminy do używania pieczęci z herbem w sprawach z zakresu administracji samorządowej, z pominięciem jej organów. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, w tej sprawie nie ma wątpliwości, że Prezydent Miasta B., będąc wierzycielem dochodzonej od Spółki należności z tytułu podatku od nieruchomości wykonywał zadanie własne gminy. W świetle art. 16c ust. 2 i 3 ustawy o godle, barwach i hymnie Rzeczypospolitej oraz pieczęciach państwowych miał więc podstawy do tego, aby wystawiając tytuł wykonawczy posłużyć się pieczęcią z herbem tej Gminy. W tym stanie rzeczy niezasadne są zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia art. 2a, art. 16c ust. 1 i 2 ustawy o godle, barwach i hymnie Rzeczypospolitej oraz pieczęciach państwowych w związku z art. 33 pkt 10 i art. 27 § 1 pkt 7 u.p.e.a. i powiązane z nimi zarzuty dotyczące naruszenia przepisów art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c oraz art. 151 u.p.p.s.a. Chybiony jest również zarzut naruszenia przez Sąd art. 141 § 4 u.p.p.s.a., Sąd pierwszej instancji przedstawił bowiem w sposób pełny przebieg całego postępowania, dokonał oceny zgromadzonych w sprawie materiałów dowodowych, a także w sposób szczegółowy uzasadnił motywy swojego rozstrzygnięcia. Z tych względów, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 u.p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji wyroku.