I OSK 152/09

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Pocztarek Sędziowie Sędzia NSA Jerzy Bujko (spr.) Sędzia del. NSA Roman Ciąglewicz Protokolant Magdalena Błaszczyk po rozpoznaniu w dniu 30 września 2009r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Komendanta Głównego Straży Granicznej od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 5 listopada 2008 r. sygn. akt II SA/Wa 725/08 w sprawie ze skargi A.Ż. na postanowienie Komendanta Głównego Straży Granicznej z dnia [...] marca 2008 r. nr [...] w przedmiocie uchybienia terminu do wniesienia odwołania oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 5 listopada 2008 r., sygn. akt II SA/Wa 725/08 uchylił postanowienie Komendanta Głównego Straży Granicznej z dnia [...] marca 2008 r., nr [...], stwierdzające uchybienie terminu do wniesienia przez A.Z. odwołania od orzeczenia dyscyplinarnego. Do wydania tego wyroku doszło w następującym stanie faktycznym: Orzeczeniem dyscyplinarnym Komendanta Podlaskiego Oddziału Straży Granicznej z dnia [...] lutego 2008 r. A.Z. uznany został winnym popełnienia czynu, za który ponosi odpowiedzialność dyscyplinarną. Jednocześnie organ odstąpił od wymierzenia obwinionemu za ten czyn kary dyscyplinarnej. Orzeczenie to zostało doręczone obwinionemu w dniu 7 lutego 2008 r. i jego obrońcy, adwokatowi M. K. w dniu 14 lutego 2008 r. W terminie 7 dni liczonym od dnia 14 lutego zostało wniesione, za pośrednictwem organu I instancji, odwołanie od wymienionego orzeczenia dyscyplinarnego. Komendant Główny Straży Granicznej postanowieniem nr [...] z dnia [...] marca 2008 r. wydanym na podstawie § 30 ust. 1 i § 42 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002 r. w sprawie przeprowadzania postępowania dyscyplinarnego wobec funkcjonariuszy Straży Granicznej (Dz.U. Nr 118, poz. 1015 ze zm.) w związku z art. 134 k.p.a. stwierdził, że odwołanie zostało wniesione z uchybieniem terminu do jego wniesienia. Organ odwoławczy stwierdził, że zgodnie z § 19 ust. 2 wymienionego wyżej rozporządzenia w przypadku doręczenia obwinionemu i obrońcy w różnych terminach orzeczenia, od którego przysługuje odwołanie, termin do złożenia odwołania liczy się od dnia doręczenia, które nastąpiło wcześniej. Ponieważ pierwsze doręczenie nastąpiło obwinionemu w dniu 7 lutego 2008 r., to siedmiodniowy termin do wniesienia odwołania upłynął 14 lutego 2008 r. W tej sytuacji odwołanie wniesione przez obrońcę w dniu 21 lutego organ uznał za wniesione z uchybieniem terminu. Powyższe postanowienie zostało zaskarżone przez A.Z. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, który uchylił je wymienionym na wstępie wyrokiem. W uzasadnieniu wyroku Sąd stwierdził, że rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002 r. w sprawie przeprowadzania postępowania dyscyplinarnego wobec funkcjonariuszy Straży Granicznej zostało wydane na podstawie delegacji zawartej w art. 136b ust. 6 ustawy z dnia 12 października 1990 r. o Straży Granicznej (tekst jedn. Dz.U. z 2005 r. Nr 234, poz. 1997 ze zm.). Zgodnie z tym przepisem rozporządzenie wykonawcze miało, między innymi, określić tryb przeprowadzania postępowania dyscyplinarnego i tryb odwoływania się od kar. Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że jak podkreślił Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 11 grudnia 2007 r., sygn. akt U 6/06, warunkiem konstytucyjności rozporządzenia jest wydanie go na podstawie delegacji ustawowej, ale także – wydanie go w celu wykonania ustawy. Cel ustawy nie może być przy tym rekonstruowany arbitralnie w oderwaniu od konstrukcji ustawy, która zawiera delegację, a ustawowe upoważnienie do wydania rozporządzenia nie może się opierać na domniemaniu, iż dotyczy materii, która nie została w nim wymieniona. Rozporządzenie jako akt wykonawczy do ustawy nie może treści zawartych w ustawie, z której wynika upoważnienie do jego wydania, przekształcać, modyfikować ani też w żaden sposób uzupełniać. Zgodnie z powyższym rozporządzenie: 1) może zostać wydane wyłącznie na podstawie wyraźnego, tzn. nieopartego tylko na domniemaniu ani na wykładni celowościowej, szczegółowego upoważnienia ustawy, w zakresie określonym w upoważnieniu, 2) musi się mieścić – co do przedmiotu i treści normowanych stosunków – w granicach upoważnienia ustawy do wydania takiego aktu i ma być wydane w celu wykonania ustawy, 3) musi pozostawać w zgodzie z Konstytucją oraz ze wszystkimi obowiązującymi aktami ustawodawczymi, tj. zarówno z tym aktem ustawodawczym, na podstawie którego zostało wydane, jak i ze wszystkimi aktami ustawodawczymi, które w sposób bezpośredni i pośredni regulują materię, będącą przedmiotem danego rozporządzenia. Ze sformułowania warunków legalności i konstytucyjności rozporządzeń wynika zakaz wydawania rozporządzeń bez upoważnienia ustawowego, zakaz wydawania takich rozporządzeń, które nie mieściłyby się w granicach upoważnienia ustawy oraz zakaz wydawania rozporządzeń sprzecznych z Konstytucją i ustawami. WSA stwierdził, że niedopuszczalne jest sformułowanie upoważnienia ustawowego w istocie uprawniającego nie do wydania rozporządzenia w celu wykonania ustawy, ale do samodzielnego uregulowania całego kompleksu zagadnień, co do których w tekście ustawy nie ma żadnych bezpośrednich unormowań bądź wskazówek. W ocenie Sądu, omawiane rozporządzenie zostało wydane na podstawie bardzo szerokiego upoważnienia i w istocie doprowadziło do sytuacji, że zawarto w nim cały bardzo szeroki kompleks zagadnień. W sprawie niniejszej, w ocenie Sądu, należy się posłużyć poglądem wyrażonym w wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 19 marca 2007 r., sygn. akt K 47/05 w zakresie dotyczącym reprezentowania funkcjonariuszy Straży Granicznej, Policji oraz Służby Celnej w postępowaniu dyscyplinarnym przez podmioty występujące w roli ich obrońców. Trybunał Konstytucyjny uznał za niekonstytucyjne, zawężenie zakresu prawa do obrony, poprzez pozostawienie jedynie prawa do ustanowienia obrońcy, za jego zgodą spośród funkcjonariuszy. Odebranie funkcjonariuszom uprawnienia do ustanowienia obrońcą w postępowaniu dyscyplinarnym adwokata czy radcy prawnego uniemożliwiło realizowanie istotnego elementu prawa do obrony (w sensie formalnym), zagwarantowanego każdemu w art. 42 ust. 2 Konstytucji RP. Wobec powyższego, zdaniem Sądu regulacja zawarta w § 19 ust. 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji, iż w przypadku rozbieżności terminowej w doręczeniu orzeczenia zarówno dla obrońcy jak i obwinionego, termin do złożenia odwołania biegnie od dnia doręczenia, które nastąpiło wcześniej, jest naruszeniem konstytucyjnego prawa do obrony wyrażonego w art. 42 ust. 2 Konstytucji RP. Ustanowienie profesjonalnego obrońcy, adwokata czy radcy prawnego, jest realizacją formalnego prawa do obrony, poprzez staranność, profesjonalizm jaki w większym stopniu może zapewnić tylko zawodowy prawnik. Istota ustanowienia pełnomocnika procesowego polega na zapewnieniu obwinionemu formalnego prawa do obrony, a więc czynności procesowe powinny być dokonywane przez ustanowionego pełnomocnika. Zasada ta jest w pełni realizowana w przepisach Kodeksu postępowania karnego oraz Kodeksu postępowania administracyjnego. W Kodeksie postępowania administracyjnego potwierdzenie tej zasady następuje w treści art. 40 § 2 k.p.a., który wskazuje: "w przypadku ustanowienia przez stronę pełnomocnika wszelkie pisma kierowane do strony doręcza się temu pełnomocnikowi". Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził następnie, że zgodnie z utrwalonym orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego, jeżeli stronie działającej przez pełnomocnika doręczono decyzję znacznie wcześniej niż pełnomocnikowi, a ten wniósł odwołanie w jego imieniu, odwołanie należy uznać za wniesione w terminie. W takiej sytuacji skutki doręczenia pisma stronie działającej przez pełnomocnika, wywołuje wyłącznie doręczenie pisma pełnomocnikowi. Bezskuteczne jest doręczenie pisma tylko stronie, jeżeli ustanowiła ona pełnomocnika. Jeżeli doręczono pismo stronie i pełnomocnikowi, doręczenie stronie wywołuje jedynie ten skutek, że strona jest poinformowana o treści pisma, natomiast bieg terminu do wniesienia środka odwoławczego rozpoczyna się z datą skutecznego doręczenia pisma pełnomocnikowi. W świetle powyższych rozważań, iż cytowany przepis rozporządzenia narusza konstytucyjne prawo do obrony, w kwestiach nieuregulowanych w ustawie o Straży Granicznej należy stosować przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, a w przedmiotowej sprawie, organ ponownie powinien rozważyć, czy odwołanie od decyzji zostało wniesione w terminie w oparciu o art. 40 § 2 k.p.a. Kierując się tymi przesłankami Sąd I instancji uwzględnił skargę w całości. Wymieniony wyrok zaskarżył skargą kasacyjną Komendant Główny Straży Granicznej. Zarzucił mu naruszenie przepisów § 19 ust. 2 i § 42 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002 r. w sprawie przeprowadzania postępowania dyscyplinarnego wobec funkcjonariuszy Straży Granicznej (Dz.U. Nr 118, poz. 1015 ze zm.) poprzez ich błędną wykładnię oraz naruszenie art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Uzasadniając te zarzuty skarżący stwierdził, że powołane w uzasadnieniu zaskarżonego orzeczenia wyroki Trybunału Konstytucyjnego nie dotyczyły przepisów wskazanych w podstawie skargi kasacyjnej. Powoływanie się na te wyroki może więc mieć wyłącznie charakter wykładni doktrynalnej. Zdaniem skarżącego uznanie za niekonstytucyjny przepisu § 19 ust. 2 rozporządzenia MSWiA z 28 czerwca 2002 r. stanowi przekroczenie właściwości wojewódzkiego sądu administracyjnego określonej w art. 3 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. p.p.s.a. Rozporządzenie ministra nie jest aktem prawa miejscowego w rozumieniu powołanej ustawy p.p.s.a., nie może więc wojewódzki sąd administracyjny stwierdzić jego niezgodności z Konstytucją RP, gdyż do tego uprawniony jest tylko Trybunał Konstytucyjny. Ze względu na te zarzuty skarżący wniósł o zmianę zaskarżonego wyroku poprzez oddalenie skargi, ewentualnie o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Przede wszystkim należy stwierdzić, że nie jest trafny zarzut, iż sąd administracyjny nie ma kompetencji do oceny, czy przepis rozporządzenia jest zgodny z ustawą i Konstytucją RP, oraz że nie może odmówić zastosowania obowiązującego przepisu rozporządzenia z tego powodu, że przepis ten w ocenie sądu jest niezgodny z ustawą lub Konstytucją RP. W tej kwestii, wbrew stanowisku wyrażonemu w skardze kasacyjnej, nie ma kolizji pomiędzy kompetencjami Trybunału Konstytucyjnego a sądu administracyjnego. Jak wywiedziono w uzasadnieniu wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 stycznia 2006 r., sygn. akt I OPS 4/05, wydanego w składzie siedmiu sędziów (publ. w ONSAiWSA 2006, nr 2, poz. 39) "uprawnienie każdego sądu rozpoznającego sprawę do oceny czy określone przepisy rozporządzenia są zgodne z ustawą było i jest przyjmowane zarówno w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego i Sądu Najwyższego, jak i Naczelnego Sądu Administracyjnego. Stanowisko Trybunału Konstytucyjnego w tym względzie najdobitniej zostało wyrażone w postanowieniu z dnia 13 stycznia 1998 r. U 2/97 (OTK 1998, nr 1, poz. 4), w którym Trybunał stwierdził, że ocena konstytucyjności i legalności przepisu rangi podustawowej może być dokonana przez sąd rozpatrujący sprawę indywidualną, w której przepis ten może być zastosowany. Na gruncie nowej Konstytucji nie uległa bowiem zmianie kompetencja sądów do incydentalnej kontroli tych wszystkich przepisów, które są usytuowane poniżej ustawy. Również Sąd Najwyższy wielokrotnie wskazywał, iż sądom przysługuje takie uprawnienie. Wielokrotnie w tej kwestii wypowiadał się także Naczelny Sąd Administracyjny (przykładowo można wskazać na uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 października 2000 r., OPK 13/00, ONSA 2001, nr 2, poz. 63; z dnia 15 grudnia 2000 r., OPK 20–22/00, ONSA 2001, nr 3, poz. 104; z dnia 21 lutego 2000 r., OPS 10/99, ONSA 2000, nr 3, poz. 90; z dnia 22 maja 2000 r., OPS 3/00, ONSA 2000, nr 4, poz. 136). Uzasadnienie dla prawa badania konstytucyjności aktu podustawowego w procesie kontroli legalności decyzji administracyjnej w konkretnej sprawie NSA znajduje w przepisach Konstytucji: – w art. 184, który stanowi, że NSA i sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, co obejmuje nie tylko kontrolę stosowania, ale także kontrolę stanowienia prawa; – w art. 178 ust. 1, który stanowi o podległości sędziów tylko Konstytucji oraz ustawom (a nie wszelkim innym aktom prawnym); – w art. 8, który stanowi, że Konstytucja jest najwyższym prawem i że przepisy Konstytucji stosuje się bezpośrednio. Adresatem tego ostatniego postanowienia są przede wszystkim sądy. Ten kierunek argumentacji jest w zasadzie powszechnie aprobowany w doktrynie prawa konstytucyjnego i administracyjnego (A. Mączyński, Bezpośrednie stosowanie Konstytucji przez sądy, PiP 2005, z. 5, s. 12; L. Garlicki, Trybunał Konstytucyjny a rola sędziów w ochronie i konstytucyjności prawa, PiP 1986, z. 2, s. 40). To uprawnienie sądów w żadnym stopniu nie umniejsza roli Trybunału Konstytucyjnego, który z mocy art. 188 Konstytucji powołany jest do orzekania w sprawach zgodności przepisów prawa, wydawanych przez centralne organy państwowe, z Konstytucją, ratyfikowanymi umowami międzynarodowymi i ustawami. W przypadku stwierdzenia niezgodności przepisów rozporządzenia z Konstytucją i ustawą różnica polega jednak na tym, że orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego stwierdzające taką niezgodność wywołuje ten skutek, że zakwestionowane przepisy tracą moc, podczas gdy stwierdzenie takiej niezgodności przez sąd jest podstawą do odmowy zastosowania zakwestionowanego przepisu w toku rozpoznawania określonej sprawy, pomimo że formalnie przepis ten pozostaje w systemie prawnym. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę w pełni podziela wyrażone wyżej poglądy. Odmawiając zastosowania przepisu § 19 ust. 2 rozporządzenia MSWiA z dnia 28 czerwca 2002 r. w sprawie przeprowadzania postępowania dyscyplinarnego wobec funkcjonariuszy Straży Granicznej Sąd I instancji nie wyeliminował tego przepisu z systemu prawa (do czego byłby uprawniony tylko Trybunał Konstytucyjny), lecz uznał, że z powodu jego sprzeczności z konstytucyjnym prawem do obrony przepis ten nie może znaleźć zastosowania w rozpoznawanej sprawie. Powołanie się przez Wojewódzki Sąd Administracyjny na wymienione wyroki Trybunału Konstytucyjnego, które zasadniczo dotyczyły odmiennych – niż występujące w niniejszej sprawie – kwestii służyło wskazaniu wzorca konstytucyjnego, według którego oceniany był zakwestionowany przepis. Ocena sądu administracyjnego, iż stanowiący podstawę prawną rozstrzygnięcia administracyjnego przepis rozporządzenia jest niezgodny z Konstytucją i ustawą oraz oparta na tej ocenie odmowa stosowania takiego przepisu w rozpoznawanej sprawie oznacza, że rozstrzygnięcie administracyjne zostało wydane z naruszeniem określonych przepisów prawa rangi konstytucyjnej lub ustawowej. Kontrola działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem w rozumieniu art. 184 Konstytucji RP i art. 1 Prawa o ustroju sądów administracyjnych obejmuje ocenę zaskarżonego do sądu aktu administracyjnego co do zgodności z przepisami, które mają zastosowanie w danej sprawie administracyjnej. Wydanie aktu administracyjnego z powołaniem się na przepis rozporządzenia, któryś jest niezgodny z Konstytucją i ustawą oznacza wydanie aktu z naruszeniem przepisów wyższej rangi. W takim przypadku w sprawie, której przedmiotem zaskarżenia do sądu jest decyzja lub postanowienie, zachodzą podstawy do stwierdzenia naruszenia prawa w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Naruszenie prawa następuje także wówczas, gdy decyzja administracyjna została wydana z powołaniem się na przepis rozporządzenia, który w ocenie sądu administracyjnego jest niezgodny z Konstytucją lub ustawą. Nie można bowiem naruszenia prawa ograniczać do sytuacji, gdy zachodzi prosta sprzeczność między treścią przepisu a sposobem jego zastosowania przez organ administracji. W postępowaniu administracyjnym przez wydanie decyzji z naruszeniem prawa rozumie się także takie sytuacje, w których organowi administracji nie można postawić zarzutu naruszenia przepisów w toku wydawania decyzji. Dotyczy to na przykład niektórych podstaw wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 5 i 8 k.p.a.). Postawę uchylenia decyzji, w razie stwierdzenia przez sąd sprzeczności przepisu rozporządzenia z ustawą, stanowi co do zasady przepis art. 145 § 1 pkt 1 lit. a/ lub c/ Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Skarga kasacyjna nie przedstawiła więc żadnych uzasadnionych zarzutów. Dlatego na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji.