II OSK 505/09

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Anna Łuczaj Sędzia NSA Jerzy Bujko /spr./ Sędzia del. NSA Jerzy Krupiński Protokolant Ewa Dubiel po rozpoznaniu w dniu 10 marca 2010 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej W.S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 5 listopada 2008 r. sygn. akt II SA/Rz 495/08 w sprawie ze skargi Prokuratora Prokuratury Rejonowej w Łańcucie na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Rzeszowie z dnia [...] października 2007 r. nr [...] w przedmiocie opłaty za wzrost wartości nieruchomości oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie wyrokiem z dnia 5 listopada 2008 r., po rozpoznaniu sprawy ze skargi Prokuratora Prokuratury Rejonowej w Łańcucie na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Rzeszowie z dnia [...] października 2007 r. w przedmiocie opłaty za wzrost wartości nieruchomości, uchylił zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji przyjął następujący stan faktyczny: Decyzją z dnia [...] października 2007 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Rzeszowie, po rozpoznaniu odwołania W.S. od decyzji Wójta Gminy Łańcut z dnia [...] marca 2007 r. w przedmiocie opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w związku z uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, uchyliło kwestionowaną decyzję w całości, umarzając jednocześnie postępowanie organu I instancji w tej sprawie. Powołana decyzja Wójta Gminy Łańcut ustalała opłatę w wysokości 21.657,30 zł z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w związku z uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wynikającej ze zbycia przez W.S. na rzecz G. i K.Z. swojego udziału wynoszącego 1/2 część we współwłasności nieruchomości położonej w miejscowości Kraczkowa, składającej się z działek nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] i [...]. Rozstrzygnięcie to ustalało równocześnie, iż zobowiązanym do uiszczenia powyższej opłaty jest W.S. Decyzję wydano opierając się na fakcie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenów w miejscowości Kraczkowa (uchwała Rady Gminy Łańcut z dnia 30 grudnia 2002 r. Nr IV/26/2002), a także mając na uwadze wypis z aktu notarialnego (repertorium A nr 5159/2006) zawierający umowę sprzedaży przez W.S. udziału we współwłasności wymienionej nieruchomości nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] i [...] w K. Ponadto, podstawę decyzji pierwszoinstancyjnej stanowił sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego operat szacunkowy określający wartość rynkową przedmiotowej nieruchomości przed i po uchwaleniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz wzrost jej wartości w wyniku uchwalenia tego planu. Uwzględniając ustalenia operatu Wójt Gminy Łańcut przyjął, że wobec wzrostu wartości nieruchomości przypadającego na 1/2 udziału w wysokości 72.191 zł, kwota 30 % opłaty za wzrost wartości ustalonej w miejscowym planie wynosi 21.657,30 zł. Z decyzją organu I instancji nie zgodził się W.S. składając od niej odwołanie, w którym wniósł o jej uchylenie i umorzenie postępowania bądź uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Kwestionowanej decyzji zarzucił naruszenie prawa materialnego, m. in. art. 37 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, poprzez określenie wzrostu wartości nieruchomości niezgodnie z tym przepisem oraz naruszenie przepisów postępowania, polegające na wadliwej ocenie zebranych w sprawie dowodów, bez wszechstronnego rozważenia materiału dowodowego - co miało istotny wpływ na wynik sprawy. Odwołujący się zwrócił uwagę, że podstawą pobrania opłaty planistycznej powinien być związek przyczynowy między uchwaleniem bądź zmianą miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego a wzrostem wartości nieruchomości. Tymczasem, w niniejszej sprawie ustalono przedmiotową opłatę w związku ze wzrostem wartości nieruchomości wynikającym z upływu czasu powodującym, że wszelkie nieruchomości przybierają na wartości. W ocenie składającego odwołanie, horyzont czasowy umożliwiający zaobserwowanie tendencji rynku nieruchomości w kontekście porównania ich cen, powinien być odpowiednio długi i np mieścić się w granicach pół roku przed uchwaleniem miejscowego planu i pół roku po jego uchwaleniu. Odwołanie zarzucił również, że operat szacunkowy, na którym opiera się kwestionowana decyzja zawiera porównanie cen nieruchomości położonych tylko na terenie K., a dla zachowania pełnego obiektywizmu powinien zawierać analizę porównawczą wartości nieruchomości położonych w innej miejscowości, o podobnej odległości od miasta, o podobnym dostępie do drogi itp. Uchylając skarżoną decyzję i umarzając postępowanie przed organem I instancji, organ odwoławczy wyraził pogląd, że opierając się na językowej wykładni pojęcia "zbycie nieruchomości", o którym mowa w art. 36 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym należy przyjąć, że nie obejmuje ono sytuacji, gdy właściciel nieruchomości zbywa udział we współwłasności. Decyzję SKO w Rzeszowie zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie Prokurator Prokuratury Rejonowej w Łańcucie, wnosząc o jej uchylenie i zarzucając naruszenie art. 36 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że zbycie udziałów we współwłasności nieruchomości nie stanowi podstawy do naliczenia opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości na skutek uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych strona skarżąca zwróciła uwagę, że podstawą do ustalenia i pobrania jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości gruntu spowodowanego uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego lub jego zmianą jest zbycie nieruchomości, przy czym bez znaczenia jest czy zbyciu podlega prawo własności do całości nieruchomości lub tylko jej części, czy też prawo użytkowania wieczystego bądź też tylko współudział w takim prawie. Dla określenia korzyści osiągniętych z faktu wejścia w życie nowego planu i spowodowanego tym faktem wzrostu wartości gruntu nie jest konieczne fizyczne wyodrębnienie zbywanej części przysługującego sprzedającemu prawa. Zdaniem skarżącego, przyjęcie stanowiska że cała nieruchomość musi być zbyta oznaczałoby, że Wójt mógłby wszcząć postępowanie w przedmiocie ustalenia opłaty dopiero po sprzedaży ostatniej części nieruchomości, co wymierzenie opłaty czyniłoby często niemożliwym. Ponadto taka interpretacja przedmiotowego przepisu mogłaby prowadzić do nadużyć właścicieli nieruchomości, którzy w celu uniknięcia obowiązku uiszczenia opłaty pozostawiliby sobie własność niewielkiej części nieruchomości. Uchylając zaskarżoną decyzję Wojewódzki Sąd Administracyjny stanął na stanowisku, że jednorazową opłatę o której mowa w poprzednim akapicie pobiera się zarówno w przypadku zbycia całej nieruchomości, jak również jej części lub udziału w jej własności pod warunkiem, iż wartość zbywanej nieruchomości (jej części lub udziału) wzrosła w następstwie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Literalne brzmienie przepisu art. 36 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym może powodować pewną wątpliwość, czy przepis ten dotyczy również zbycia części nieruchomości lub udziału w niej, wobec braku ustawowego stwierdzenie, że przepis ten dotyczy również "zbycia części nieruchomości lub udziału w niej". Zauważyć jednak należy, że w zakresie zagospodarowania przestrzennego nie jest najważniejszy aspekt podmiotowy pojęcia nieruchomości. W planie zagospodarowanie przeznacza się dane grunty na określony cel nie dlatego, że stanowią one własność określonego podmiotu, lecz z uwagi na ich cechy przedmiotowe, okoliczności faktyczne i prawne, które powodują, że dany grunty nadają się do przeznaczenia ich na określony cel społeczno-gospodarczy. Granice obszarów gruntów przeznaczone na określony cel w planie zagospodarowania przestrzennego często nie pokrywają się i nie muszą pokrywać się z granicami nieruchomości należących do konkretnego właściciela lub właścicieli. Grunty należące w rozumieniu kodeksu cywilnego do jednej nieruchomości mogą być w planie zagospodarowania przestrzennego przeznaczone na różne cele. Takie różne przeznaczenie części tej samej nieruchomości (z punktu widzenia kodeksu cywilnego) prowadzi w efekcie do podziału jej gruntów na odrębne części z punktu widzenia zagospodarowania przestrzennego. Dlatego, jeżeli w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie ma definicji pojęcia "nieruchomość" to określając to pojęcie, dla potrzeb planowania przestrzennego trzeba mieć na uwadze materię, którą ta ustawa reguluje. W rezultacie nieruchomością w rozumieniu planowania przestrzennego jest część gruntu określonego właściciela przeznaczona w planie zagospodarowanie przestrzennego na ściśle określony cel. Przy zbywaniu nieruchomości o określonym przeznaczeniu w zagospodarowaniu przestrzennym następuje geodezyjne wyodrębnienie gruntu dla potrzeb obrotu cywilnoprawnego. Zbyciu podlega określona, wydzielona obszarowo część gruntu, która staje się odrębną nieruchomością. Taką właśnie nieruchomość miał na myśli ustawodawca w art. 36 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym operując pojęciem "zbycie nieruchomości". Ustawodawca w takim pojęciu nieruchomości zawarł również udział we współwłasności "zbywanej nieruchomości". Umiejscowienie poza takim pojęciem "zbywania nieruchomości" w rozumieniu ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym zbycia udziału w nieruchomości byłoby nieracjonalne i mogłoby prowadzić do uczynienia przepisu art. 36 ust. 4 ustawy martwym. Przyjęcie odmiennego stanowiska polegającego na tym, że zbyta musi być cała nieruchomość mając na myśli zarówno sytuację zbycia całej powierzchni nieruchomości sprzed uchwalenia nowego planu zagospodarowania przestrzennego, jak również zbycia udziałów wszystkich współwłaścicieli nieruchomości powstałej po uchwalenia nowego planu zagospodarowania przestrzennego do tego by można było wymierzyć jednorazową opłatę, o której mowa w art. 36 ust. 4 ustawy prowadzi do podważenia sensu ustanowienia takiej opłaty poprzez łatwą możliwość doprowadzenia do przedawnienia możliwości zgłoszenia takiego roszczenia. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł W.S. zarzucając naruszenie przepisów prawa materialnego, a mianowicie art. 36 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że zbycie udziału we współwłasności nieruchomości stanowi podstawę do naliczenia opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości na skutek uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Zarzucono także naruszenie przepisów postępowania art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez uwzględnienie skargi, pomimo, że postępowanie administracyjne II instancji błędami nie było dotknięte. Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Zarzucając naruszenie przepisu art. 36 ust. 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2003 r., Nr 80, poz. 717 ze zm.), skarżący podniósł, że wykładnia językowa tego przepisu prowadzi do bezspornego wniosku, iż tylko zbycie całej nieruchomości, której wartość wzrosła w następstwie uchwalenia lub zmiany planu miejscowego, skutkuje powstaniem obowiązku uiszczenia jednorazowej opłaty określonej w stosunku procentowym do wzrostu tej wartości. Obowiązku takiego nie rodzi natomiast – zdaniem skarżącego – zbycie części takiej nieruchomości. Ze stanowiskiem tym nie można się jednak zgodzić. W orzecznictwie powszechnie przyjmowany jest pogląd (patrz m.in. uchwała SN z dnia 11 czerwca 1996 r., sygn. akt III CZP 52/96), że "według utrwalonych w orzecznictwie zasad interpretacji przepisów prawa podstawowe znaczenie ma wykładnia językowa, a dopiero wtedy, gdy ta zawodzi, prowadząc do wyników niedających się pogodzić z racjonalnym działaniem ustawodawcy i celem, jaki ma realizować dana norma, sięga się do dyrektyw wykładni systemowej i funkcjonalnej". Sytuacja taka wystąpiła przy wykładni przepisu art. 36 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny przekonywująco wykazał, iż językowa wykładnia zawartego w tym przepisie terminu "nieruchomość" prowadzi do wniosku, którego nie da się pogodzić z racjonalnym działaniem ustawodawcy i celem, jaki ma realizować wskazana norma prawna. Przyjęcie, iż wymieniony przepis nie ma zastosowania wówczas, gdy w warunkach nim określonych dochodzi do zbycia części tylko nieruchomości lub jej udziału, prowadziłoby – oprócz następstw wskazanych w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku – do możliwości łatwego obchodzenia tego przepisu przez sukcesywne zbywanie tylko części nieruchomości. Możliwość taka byłaby sprzeczna zarówno z celem omawianej normy, jak i z racjonalnym działaniem ustawodawcy. Dlatego zarówno w orzecznictwie (por. uchwałę NSA z dnia 17 maja 1999 r., sygn. akt OPK 17/98, ONSA 1999/4/121 i wyrok NSA z dnia 9 listopada 2005 r., sygn. akt OSK 160/05) jak i w doktrynie (por. Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne. Komentarz, pod red. Z. Niewiadomskiego, wyd. 4, C.H. Beck 2008, s. 285-286) przyjmowane jest powszechnie, że przepis art. 36 ust. 4 omawianej ustawy ma zastosowanie również wówczas, gdy dochodzi do zbycia wydzielonej części nieruchomości lub idealnej części określonej jej ułamkiem (udziału). Pogląd ten, szczegółowo uzasadniony w powołanych wyżej źródłach, jest w pełni przekonywujący i podzielony również przez skład NSA rozpoznający niniejszą sprawę. Wojewódzki Sąd Administracyjny nie naruszył więc zastosowanego w sprawie przepisu prawa materialnego. Uchylając zaskarżoną decyzję nie naruszył też art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) (w skardze kasacyjnej mylnie podano art. 145 § 1 pkt 1 lit. c), ponieważ zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na jej treść. Z tych względów na podstawie art. 184 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi należało orzec, jak w sentencji.