II GSK 179/09

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Zofia Borowicz Sędzia NSA Rafał Batorowicz Sędzia NSA Kazimierz Brzeziński (spr.) Protokolant Anna Szymańska po rozpoznaniu w dniu 25 listopada 2009 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 5 listopada 2008 r. sygn. akt VII SA/Wa 995/08 w sprawie ze skargi B.G. na decyzję Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia [...] kwietnia 2008 r. nr [...] w przedmiocie zwrotu kosztów leczenia 1) uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w W. do ponownego rozpoznania, 2) zasądza od B.G. na rzecz Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia kwotę 280 zł ( dwieście osiemdziesiąt złotych) tytułem kosztów postępowania kasacyjnego. Zaskarżonym wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. po rozpoznaniu skargi B.G. na decyzję Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia (dalej: Prezes NFZ) z [...] kwietnia 2008 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zwrotu kosztów leczenia poza granicami kraju – stwierdził nieważność zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji przedstawił następujący stan faktyczny sprawy. Decyzją z [...] lutego 2008 r. Dyrektor L. Oddziału Wojewódzkiego NFZ na podstawie art. 107 ust. 5 pkt 16 i art. 109 ust. 1 i 3 ustawy z 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (Dz. U. Nr 210, poz. 2135 ze zm.), zwanej dalej: ustawą o świadczeniach opieki zdrowotnej, po ponownym rozpatrzeniu wniosku B.G. odmówił zwrotu poniesionych przez nią kosztów leczenia przeprowadzonego w K. w Niemczech. W uzasadnieniu organ I instancji podał, że rozpoznając ponownie sprawę, w związku z uchyleniem przez WSA w W. wyrokiem z 17 maja 2007 r., sygn. akt VII SA/Wa 435/07 decyzji Prezesa NFZ z dnia [...] grudnia 2006 r. oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, nie znalazł podstaw do zwrotu kosztów leczenia bowiem skarżąca poddała się leczeniu poza granicami kraju bez uzyskania zgody na przeprowadzenie tego leczenia i zaświadczenia E112 oraz z uwagi na to, że leczenie, któremu poddała się skarżąca w niemieckiej klinice mogło zostać przeprowadzone w wielu ośrodkach onkologicznych w Polsce. Decyzją z dnia [...] kwietnia 2008 r. Prezes NFZ na podstawie art. 102 ust. 5 pkt 24 w zw. z art. 109 ust. 5 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej oraz art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., po rozpatrzeniu odwołania skarżącej utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Prezes NFZ stwierdził, iż z przepisów ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej wynika, że NFZ nie finansuje kosztów leczenia ubezpieczonego lub badań diagnostycznych poza granicami kraju, z wyjątkiem kosztów świadczeń opieki zdrowotnej udzielonych ubezpieczonemu zgodnie z przepisami rozporządzenia Rady (EWG) nr 1408/71 z dnia 14 czerwca 1971 r. w sprawie stosowania systemów zabezpieczenia społecznego do pracowników najemnych, osób prowadzących działalność na własny rachunek i do członków ich rodzin przemieszczających się we Wspólnocie (Dz.U.UE.L.1971.149.2 ze zm.), zwanego dalej: rozporządzeniem Rady (EWG) nr 1408/71 oraz rozporządzenia Rady (EWG) 574/72 z dnia 21 marca 1972 r. w sprawie wykonywania rozporządzenia (EWG) nr 1408/71 w sprawie stosowania systemów zabezpieczenia społecznego do pracowników najemnych, osób prowadzących działalność na własny rachunek i do członków ich rodzin przemieszczających się we Wspólnocie (Dz.U.UE.L.1972.74.1 ze zm.), zwanego dalej: rozporządzeniem Rady (EWG) nr 574/72. Organ odwoławczy podkreślił, że kierowanie pacjentów na leczenie poza granicami kraju odbywało się do 31 grudnia 2007 r. zgodnie z procedurą określoną w rozporządzeniu Ministra Zdrowia z dnia 22 grudnia 2004 r. w sprawie wniosku do Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia o przeprowadzenie leczenia lub badań diagnostycznych poza granicami kraju (Dz. U. Nr 279, poz. 2769), zwanego dalej: rozporządzeniem z 22 grudnia 2004 r., które zastąpione zostało obowiązującym od 1 stycznia 2008 r. rozporządzeniem Ministra Zdrowia z dnia 27 grudnia 2007 r. w sprawie wniosku o leczenie lub badania diagnostyczne poza granicami kraju oraz pokrycie kosztów transportu (Dz. U. Nr 249, poz. 1867), zwanego dalej: rozporządzeniem z 27 grudnia 2007 r., zgodnie z którym kierowanie na leczenie lub badania diagnostyczne możliwe jest jedynie w przypadku, gdy na terytorium Polski brak jest możliwości uzyskania świadczenia opieki zdrowotnej w terminie niezbędnym. Organ wskazał opierając się na wyjaśnieniach Kierownika Oddziału Klinicznego Radioterapii P. Akademii Medycznej, że skarżąca mimo, iż została zakwalifikowana do radioterapii jako przypadek "pilny", rozpoczęła leczenie za granicą bez uzyskania zgody i zaświadczenia E112. W skardze na powyższą decyzję skarżąca zarzuciła naruszenie art. 25 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej i przepisów rozporządzeń wykonawczych do tej ustawy, a także art. 7, art. 8, art. 9, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. oraz podniosła, iż organy ponownie rozpoznając sprawę, nie wykonały wskazań zawartych w wyroku WSA w W. z 17 maja 2007 r. Sąd I instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej: p.p.s.a., stwierdził nieważność decyzji organów obu instancji uznając, że zostały wydane z naruszeniem przepisów o właściwości (art. 156 § 1 pkt 1 w związku z art. 19 k.p.a.). Sąd podkreślił, że zgodnie z treścią art. 12 ustawy z 24 sierpnia 2007 r. o zmianie ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 166 poz. 1172), zwanej dalej: ustawą zmieniającą, wnioski złożone do dnia 31 grudnia 2007 r. zgodnie z przepisami art. 25 i 26 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej, w brzmieniu dotychczasowym, rozpatrywane są zgodnie z trybem określonym w art. 25 i 26 ustawy zmieniającej, która co do zasady, weszła w życie z dniem 1 stycznia 2008 r. Zmiana przepisów ustawy polegająca na odstąpieniu od zasady dwuinstancyjności postępowania spowodowała istotną zmianę trybu postępowania poprzedzającego wydanie jednoinstancyjnej decyzji w przedmiocie wyrażania zgody na przeprowadzenie leczenia lub badań diagnostycznych poza granicami kraju. Zaistniałe, w ocenie Sądu I instancji, naruszenie przepisów o właściwości przez orzekające w sprawie organy stanowiło przesłankę stwierdzenia nieważności zaskarżonych decyzji. Sąd I instancji stwierdził ponadto, że organy w wydanych decyzjach nie powołały materialnoprawnej podstawy rozstrzygnięć, zgodnie z art. 107 k.p.a., a wyłącznie przepisy określające kompetencje organu do wydania rozstrzygnięcia. Za zasadny Sąd uznał także zarzut skargi dotyczący naruszenia przez organy wyrażonej w art. 153 p.p.s.a. zasady związania oceną prawną i wskazaniami, co do dalszego postępowania wyrażonymi w wyroku WSA w W. z 17 maja 2007 r., sygn. akt VII SA/Wa 435/07, w którym Sąd ten wskazał, iż "(...) Prezes NFZ (...) pochopnie stwierdził, że B.G. nie podjęła właściwych działań w celu uzyskania zgody na leczenie w Niemczech oraz zaświadczenia E112 oraz, że NFZ nie ma podstaw prawnych do zwrotu poniesionych kosztów leczenia (zgodnie z załączonymi rachunkami) przeprowadzonego na terytorium Niemiec. Twierdzenie to sprzeczne jest z oczywistym faktem, że skarżąca zwróciła się do organu o zgodę na leczenie zagraniczne poprzez jego sfinansowanie. W momencie składania wniosku była w trakcie terapii i tylko niewielką część koniecznych zabiegów już przebyła. Teoretycznie mogła uzyskać zgodę na zagraniczne leczenie, jednak organ I instancji oczekiwał wiele miesięcy na uzyskanie stanowiska Centrali NFZ, zamiast zastosować właściwą dla sprawy procedurę. Zwłoka ta spowodowała zakończenie przez skarżącą leczenia i w konsekwencji uznanie przez organ, że nie jest możliwe następcze sfinansowanie poniesionych już kosztów leczenia zagranicznego. Skarżąca nie miała jednak obowiązku znajomości procedur, jakie obowiązują w celu uzyskania zgody na leczenie zagraniczne, a obowiązek jej prawidłowego poinformowania i ewentualnego żądania uzupełnienia złożonego wcześniej wniosku spoczywał na organie". W związku z powyższym Sąd stwierdził, że Prezes NFZ ponownie rozpoznając wniosek skarżącej związany będzie oceną prawną zawartą w wyroku WSA w W. z 17 maja 2007 r. Prezes NFZ zaskarżył w całości wyrok WSA w W. z 5 listopada 2008 r. skargą kasacyjną wnosząc o jego uchylenie w całości i oddalenie skargi B.G. ewentualnie o przekazanie sprawy WSA w W. do ponownego rozpoznania. Zaskarżonemu wyrokowi organ zarzucił: I. Mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy naruszenie przepisów postępowania, o którym mowa w art. 174 pkt 2 p.p.s.a., tj. naruszenie art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a., polegające na stwierdzeniu nieważności zaskarżonej decyzji Prezesa NFZ wskutek stwierdzenia naruszenia: 1) przez Prezesa NFZ zasady przestrzegania swojej właściwości z urzędu, określonej w art. 19 k.p.a., co było rezultatem błędnego przyjęcia, że Prezes NFZ po wejściu w życie ustawy zmieniającej - art. 12 tej ustawy, winien rozpatrywać wnioski złożone do dnia 31 grudnia 2007 r. w trybie art. 25 i 26 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej po dniu 1 stycznia 2008 r. w postępowaniu jednoinstancyjnym; 2) właściwości instancyjnej Prezesa NFZ, określonej w art. 25 ust. 4 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej, co było rezultatem błędnego przyjęcia, iż wniosek o pokrycie poniesionych kosztów leczenia za granicą jest tożsamy z wnioskiem o wyrażenie zgody na leczenie za granicą; 3) art. 107 k.p.a., co było rezultatem błędnego przyjęcia, że dla prawidłowego uzasadnienia prawnego decyzji Prezesa NFZ w zakresie odmowy refundacji B.G. kosztów leczenia poniesionych za granicą, istnieją przepisy materialnoprawne zawarte w ustawie o świadczeniach opieki zdrowotnej lub w innych aktach prawnych, podczas gdy w systemie obowiązującego prawa nie ma takich przepisów, gdyż ustawodawca nie dość, że nie przewidział sytuacji następczej refundacji świadczeniobiorcy przez NFZ poniesionych kosztów leczenia, to także takich sytuacji nie dopuszcza; 4) art. 153 p.p.s.a., poprzez niezastosowanie się Prezesa NFZ do oceny prawnej zawartej w wyroku WSA w W. z 17 maja 2007 r., co było wynikiem błędnego przyjęcia, iż przywołany przez Sąd fragment tego wyroku stanowi ocenę prawną oraz wyjaśnienie istotnej treści przepisów prawnych i sposobu ich stosowania w rozpoznawanej sprawie, podczas gdy jest to ocena ustalonego stanu faktycznego, a nie właściwego zastosowania konkretnego przepisu czy też prawidłowej jego wykładni w odniesieniu do ściśle określonego rozstrzygnięcia podjętego w konkretnej sprawie. II. Naruszenie prawa materialnego, o którym mowa w art. 174 pkt 1 p.p.s.a. poprzez błędną wykładnię: 1) art. 25 ust. 1 i 2 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej, w brzmieniu obowiązującym w chwili wydania uchylonej decyzji, polegającą na przyjęciu, że przepis ten może stanowić podstawę żądania zwrotu wydatków poniesionych na leczenie za granicą, podczas gdy przepis art. 25 ust. 1 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej nie przewidywał możliwości finansowania leczenia poza granicami kraju, z wyjątkiem kosztów świadczeń opieki zdrowotnej udzielonych ubezpieczonemu zgodnie z przepisami o koordynacji, a art. 25 ust. 2 przewidywał możliwość sfinansowania leczenia planowego po uzyskaniu uprzedniej zgody Prezesa NFZ jedynie w przypadku, o którym mowa w art. 22 ust. 2 rozporządzenia Rady (EWG) nr 1408/71; 2) art. 22 ust. 1 rozporządzenia Rady (EWG) nr 1408/71 przez przyjęcie, że w stanie faktycznym ustalonym w postępowaniu administracyjnym mógł mieć zastosowanie art. 22 ust. 1 lit. c) tego rozporządzenia pomimo faktu, iż skarżąca nie skorzystała ze świadczeń w trakcie pobytu na terytorium innego Państwa Członkowskiego, lecz udała się na terytorium innego Państwa Członkowskiego w celu leczenia odpowiedniego do stanu jej zdrowia, mimo ustalenia, iż termin oczekiwania na leczenie szpitalne w kraju nie przekraczał terminu możliwego do przyjęcia w świetle obiektywnej oceny medycznej uwzględniającej stan chorobowy skarżącej; 3) art. 49 w zw. z art. 46 TWE z uwzględnieniem wykładni zaprezentowanej w wyroku Trybunału Sprawiedliwości Wspólnot Europejskich z 16 maja 2006 r. w sprawie Yvonne Watts (sygn. akt C-372/104) przez przyjęcie, że przepis art. 49 TWE mógł mieć zastosowanie w tej sprawie, podczas gdy przepisy ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej, w szczególności art. 25 zgodnie z art. 46 TWE przewidują odstępstwo od zasady swobodnego przepływu usług w zakresie świadczeń zdrowotnych. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący organ podniósł, że B.G. została poinformowana o możliwości podjęcia leczenia w Oddziale Klinicznym Radioterapii P. Akademii Medycznej, jednak z tej możliwości nie skorzystała. Leczenie, które przebyła w Niemczech było możliwe do zastosowania w każdym ośrodku onkologicznym w kraju, który dysponował aparatem do terapii megavoltowej (kobalt 60, przyspieszacz liniowy) oraz system planowania 3D, a czas oczekiwania na rozpoczęcie leczenia wynoszący 2 tygodnie można uznać za możliwy do zaakceptowania. Organ podniósł, że B.G. składając w dniu 30 października 2005 r. wniosek o zwrot poniesionych kosztów leczenia w innym państwie członkowskim Unii Europejskiej, wyznaczyła zakres rozpoznawania sprawy i organ po wszczęciu tego postępowania nie był już władny dokonać zmiany kwalifikacji treści żądania strony, traktując wniosek strony o zwrot poniesionych za granicą kosztów leczenia, jako wniosek o wyrażenie zgody na leczenie poza granicami kraju. Skarżący organ podniósł też, że ustawa o świadczeniach opieki zdrowotnej stanowi w 25 ust. 4 i art. 26 ust. 3, że decyzje wydane w trybie art. 25 ust. 2 i 3 i art. 26 ust. 1 i 2 są ostateczne. Od tych decyzji przysługuje skarga do sądu administracyjnego. W przepisach art. 25 ust. 3 i art. 26 ust. 2 przewidziano możliwość wyrażenia na wniosek podmiotu uprawnionego zgody na pokrycie kosztów transportu, natomiast zgodnie z art. 25 ust. 2 i art. 26 ust. 1 Prezes Funduszu może wyrazić zgodę na przeprowadzenie leczenia lub badań diagnostycznych albo kontynuację leczenia lub badań diagnostycznych w innym państwie członkowskim Unii Europejskiej lub w państwie członkowskim Europejskiego Porozumienia o Wolnym Handlu (EFTA), jednakże decyzja taka musi być poprzedzona wnioskiem o wyrażenie zgody na leczenie lub badania. W sytuacjach określonych w tych przepisach, obowiązuje zasada jednoinstancyjności. W katalogu tych sytuacji, a w konsekwencji i wniosków o zgodę, nie ma wniosku o refundację wydatków poniesionych na leczenie za granicą, co oznacza, iż do wniosków o refundację nie stosuje się art. 25 ust. 3 i art. 26 ust. 2 omawianej ustawy, co czyni pozbawionym podstaw prawnych zarzut Sądu I instancji dotyczący naruszenia przez Prezesa NFZ przepisów o właściwości. Prezes NFZ stwierdził też, że organy nie naruszyły art. 107 § 1 i art. 138 k.p.a., bowiem nie mogły powołać przepisów prawa materialnego pozwalających negatywnie rozpatrzyć wniosek B.G. o zwrot poniesionych kosztów leczenia w innym państwie członkowskim Unii Europejskiej, gdyż w ustawodawstwie polskim i unijnym nie istnieją takie przepisy. Podstawę materialnoprawną rozstrzygnięcia stanowiły przepisy ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej, przepisy rozporządzenia Rady (EWG) nr 1408/71 oraz art. 49 w zw. z art. 46 TWE. Skarżący nie zgodził się ze stwierdzeniem Sądu I instancji, że organ naruszył art. 153 p.p.s.a., poprzez niezastosowanie się do oceny prawnej zawartej w wyroku WSA w W. z 17 maja 2007 r. Zdaniem organu, przywołany w zaskarżonym wyroku fragment uzasadnienia wyroku z 17 maja 2007 r. dotyczy oceny stanu faktycznego, nie stanowi natomiast oceny prawnej, gdyż nie wyjaśnia treści przepisów prawnych i sposobu ich stosowania w rozpoznawanej sprawie. Uzasadniając zarzuty naruszenia prawa materialnego organ przywołał definicje "świadczenia zdrowotnego" zawarte w ustawie o świadczeniach opieki zdrowotnej i stwierdził, że ustawa ta nie przewiduje świadczeń w formie zwrotu kosztów leczenia. Możliwość refundacji wprowadzono wprawdzie w art. 36 ust. 4a tej ustawy, ale wyłącznie odnośnie leków. Zwrot kosztów świadczeń przewiduje też art. 14 a, który jednak odnosi się do roszczenia przysługującego podmiotowi zobowiązanemu do finansowania świadczeń ze środków publicznych. Ponadto przepis art. 136 pkt 4 wskazuje, że przewidziane ustawą rozliczenia finansowe związane z udzielaniem świadczeń opieki zdrowotnej dotyczą uprawnień świadczeniodawcy wynikających z umowy zawartej pomiędzy nim a dyrektorem oddziału wojewódzkiego Funduszu, która to umowa jest podstawą udzielania świadczeń opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych. Brak jest natomiast podstaw prawnych do przyjęcia, że skorzystanie ze świadczeń medycznych odpłatnie, w oparciu o umowę cywilnoprawną, poza systemem ubezpieczeń zdrowotnych - nawet w stanie nagłym - uprawnia świadczeniobiorcę do skutecznego domagania się ustalenia prawa do świadczenia w formie zwrotu poniesionych kosztów. Podstawy takiej nie stanowi w szczególności art. 109 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej, wprowadza on jedynie możliwość wystąpienia z wnioskiem o ustalenie prawa do świadczenia. Skarżący organ stwierdził, że B.G. nie dopełniła procedury określonej w rozporządzeniu z 22 grudnia 2004 r. oraz że żądanie refundacji poniesionych kosztów opieki zdrowotnej nie jest żądaniem mieszczącym się w granicach tej ustawy. Czym innym jest bowiem ustalenie prawa do świadczeń w trybie opisanym w ustawie, czym innym zaś żądanie zwrotu poniesionych nakładów na ochronę zdrowia realizowaną poza warunkami określonymi w ustawie. Na poparcie powyższego stanowiska organ powołał pogląd wyrażony w wyroku NSA z 30 marca 2006 r., sygn. akt II GSK 403/05. Organ podkreślił, że ustawa o świadczeniach opieki zdrowotnej wymaga uzyskania uprzedniej zgody przed leczeniem planowanym, jako warunek sfinansowania tych świadczeń, a wobec braku takiej zgody, nie ma podstaw prawnych do rozpatrywania indywidualnych wniosków o następczą refundację kosztów leczenia, i to zarówno w przypadku podjęcia poza systemem opieki zdrowotnej leczenia w kraju, jak i za granicą. Prezes NFZ powołując się na treść art. 22 ust. 1 i 2 rozporządzenia Rady (EWG) nr 1408/71 podkreślił, że również przepisy tego rozporządzenia nie przewidują możliwości następczej refundacji kosztów leczenia w przypadku, gdy pacjent udał się na leczenie na terytorium innego państwa członkowskiego UE. W odniesieniu do świadczeń udzielanych za granicą przewidziano możliwość zwrotu poniesionych kosztów jedynie w art. 34 rozporządzenia nr 574/74, który nie dotyczy jednak leczenia planowanego, o jakim mowa w art. 21 ust. 1 lit. c) rozporządzenia Rady (EWG) nr 1408/71. Zdaniem organu, zarówno przepisy cytowanych rozporządzeń wspólnotowych, jak i rozporządzeń Ministra Zdrowia nie przewidują możliwości zwrotu kosztów leczenia przeprowadzonego poza granicami kraju bez uzyskania zgody Prezesa NFZ w trybie przewidzianym w tych rozporządzeniach. Organ stwierdził, że leczenie, któremu poddała się B.G. trwało od października 2005 r. do marca 2006 r., miało zatem charakter leczenia planowego i nie było związane z jej nagłym zachorowaniem podczas pobytu na terenie Niemiec. Również klinika niemiecka nie uznała leczenia B.G. w październiku 2005 r., jako leczenia wymagającego natychmiastowego udzielenia świadczenia, o którym mowa w art. 22 ust. 1 lit a) rozporządzenia Rady (EWG) nr 1408/71 i nie przedstawiła w odpowiednim trybie kosztów tego leczenia do rozliczenia Funduszowi, a okoliczności tych nie wziął pod uwagę Sąd w zaskarżonym wyroku, co miało istotny wpływ na wynik sprawy. Skarżący organ stwierdził ponadto, że wskazany przez Sąd I instancji przepis art. 49 TWE i wyrok ETS w sprawie Yvonne Watts, sygn. akt C-372/04 nie stanowią w stanie faktycznym rozpoznawanej sprawy podstawy do zwrotu B.G. kosztów leczenia za granicą. Organ stwierdził, że tezy zaprezentowane w tym wyroku znalazły także potwierdzenie w wyroku NSA z 5 listopada 2008 r., sygn. akt II GSK 806/08. W odpowiedzi na skargę kasacyjną B.G. wniosła o jej oddalenie z uwagi na bezzasadność postawionych w niej zarzutów. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W myśl art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania w przypadkach określonych w § 2. Przytoczone w skardze kasacyjnej podstawy uzasadniają rozpoznanie w pierwszej kolejności, jako najdalej idącego zarzutu naruszenia przez Sąd I instancji art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. przez stwierdzenie nieważności decyzji organów obydwu instancji wskutek błędnego, zdaniem Prezesa NFZ, przyjęcia, że wniosek B.G. o zwrot kosztów leczenia przeprowadzonego w klinice niemieckiej powinien być rozpatrzony przez Prezesa NFZ w postępowaniu jednoinstancyjnym. Przystępując do oceny tak sformułowanego zarzutu należy na wstępie zauważyć, że treść żądania zawartego we wniosku wszczynającym postępowanie wyznacza przedmiot postępowania (art. 63 § 2 k.p.a.) oraz że organ administracji publicznej nie jest władny do zmiany kwalifikacji prawnej żądania strony. W piśmie z dnia 30 grudnia 2005 r., które wpłynęło do L. Oddziału Wojewódzkiego NFZ w Z. w dniu 2 stycznia 2006 r. B.G. wystąpiła o refundację kosztów leczenia przeprowadzonego w klinice niemieckiej. W załączonym do tego pisma urzędowym formularzu wniosku o zwrot kosztów leczenia w Państwach Członkowskich Unii Europejskiej oraz Europejskiego Obszaru Gospodarczego B.G. wskazała, że świadczenie zostało jej udzielone w terminie od 21 października 2005 r. do 21 listopada 2005 r. oraz że nie ma zaświadczenia potwierdzającego prawo do świadczeń zdrowotnych (formularza E 111). W toku postępowania wszczętego tym wnioskiem B.G. rozszerzała w kolejnych pismach przedmiot swojego żądania obejmując nim koszty poniesione w całym okresie leczenia przeprowadzonego w klinice niemieckiej. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego Prezes NFZ zasadnie podniósł w skardze kasacyjnej, że przedmiotem wniosku zgłoszonego przez B.G. było żądanie zwrotu kosztów leczenia przeprowadzonego poza granicami kraju oraz że organy będąc związane tym wnioskiem nie mogły zmienić zawartego w nim żądania i potraktować wniosku o zwrot kosztów leczenia, jako wniosku o wyrażenie zgody na przeprowadzenie leczenia. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego przyjęty został pogląd, że wniosek o zwrot kosztów leczenia nie jest tożsamy z wnioskiem o wyrażenie zgody na przeprowadzenie leczenia (por. wyrok NSA z 30 marca 2006 r., sygn. akt II GSK 403/05, opubl. w: ONSAiWSA 2006/5/144). Tego typu wnioski, jak złożony przez B.G. kwalifikowane są i rozpoznawane, jako wnioski o zwrot (refundację) kosztów leczenia poza granicami kraju (por. np. wyrok NSA z 30 kwietnia 2009 r., sygn. akt I OSK 1407/08, niepubl.). Prezes NFZ zarzucając w skardze kasacyjnej naruszenie przez Sąd I instancji art. 153 p.p.s.a. zasadnie podniósł, że przytoczony fragment uzasadnienia wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z 17 maja 2007 r., sygn. akt VII SA/Wa 435/07 nie stanowi oceny prawnej, lecz ocenę ustalonego przez organ stanu faktycznego sprawy. W wyroku tym Sąd stwierdził, że Prezes NFZ przedstawił stan prawny, jaki obowiązuje w zakresie możliwości uzyskania świadczeń zdrowotnych poza granicami kraju, jednak nie odniósł go do stanu faktycznego – sytuacji faktycznej w jakiej znajdowała się skarżąca, wskazując na obowiązek ponownego przeanalizowania jej wniosku z 30 grudnia 2005 r., w którym B.G. zawarła żądanie zwrotu kosztów leczenia w klinice niemieckiej. Do wniosku tego, wbrew odmiennym ustaleniom Sądu I instancji zawartym w zaskarżonym wyroku, nie ma zastosowania przepis art. 25 ust. 4 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej w brzmieniu ustalonym ustawą zmieniającą z uwagi na odesłanie zawarte w art. 12 ust. 1 tej ustawy, ponieważ zakres przedmiotowy regulacji zawartej w art. 25 nie obejmuje spraw, których przedmiotem jest żądanie zwrotu kosztów leczenia poza granicami kraju. Do spraw tych nie ma zatem zastosowania przepis art. 25 ust. 4 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej, który stanowi, że decyzje, o których mowa w ust. 2 i 3 są ostateczne. W myśl ust. 2 art. 25 Prezes Funduszu wydaje zgodę na przeprowadzenie leczenia lub badań diagnostycznych albo kontynuację leczenia lub badań diagnostycznych w innym państwie członkowskim UE lub państwie członkowskim EFTA, w przypadkach, o których mowa w przepisach o koordynacji, z kolei w myśl ust. 3 art. 25 Prezes Funduszu lub dyrektor oddziału wojewódzkiego Funduszu może wydać wnioskodawcy, na wniosek podmiotu uprawnionego, zgodę na pokrycie kosztów transportu do miejsca leczenia w przypadkach, o których mowa w pkt 1 i 2 tego przepisu. Żądanie zwrotu kosztów leczenia poza granicami kraju nie należy do żadnej z tych kategorii spraw, dlatego postępowanie w sprawie o zwrot kosztów leczenia poza granicami kraju jest dwuinstancyjne (art. 15 k.p.a.). Prezes NFZ zasadnie zatem zarzucił w skardze kasacyjnej, że w sprawie nie zachodziła podstawa do stwierdzenia nieważności decyzji organów obydwu instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w związku z art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a. Z istoty kontroli sprawowanej przez sądy administracyjne wynika, że stwierdzenie nieważności decyzji czyni zbędną potrzebę dokonywania przez sąd merytorycznej oceny zarzutów zawartych we wniesionej przez stronę skardze. W następstwie bowiem wydania takiego wyroku sprawa podlega ponownemu rozpoznaniu w postępowaniu przed organami administracji publicznej i ocena sądu w innych kwestiach mogłaby z góry przesądzać treść rozstrzygnięcia administracyjnego. To zaś prowadziłoby do zmiany funkcji pełnionych przez administrację i sądownictwo administracyjne, de facto orzeczenie sądu zastępowałoby bowiem decyzję organu administracji (por. wyrok NSA z 10 lutego 1998 r., sygn. akt I SA 1342/97, Lex 45991, akceptowany przez J.P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Wydawnictwo Prawnicze LexisNexis, Warszawa 2006, s. 312). Sąd I instancji nieprawidłowo stwierdzając nieważność decyzji organów obydwu instancji nie powinien dokonywać merytorycznej oceny zarzutów kwestionujących odmowę zwrotu kosztów leczenia, jako dokonaną z naruszeniem prawa materialnego, zawartych skardze wniesionej przez B.G., co w konsekwencji nie pozwala Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu na dokonanie merytorycznej oceny podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów dotyczących naruszenia prawa materialnego, gdyż de facto sprawa w tym zakresie zostałaby rozpoznana przez Naczelny Sąd Administracyjny z naruszeniem zasady dwuinstancyjności postępowania obowiązującej w postępowaniu sądowoadministracyjnym. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok uznając, że skarga kasacyjna opiera się na usprawiedliwionej podstawie. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 2 p.p.s.a.