II SA/Gl 554/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Łucja Franiczek, Sędziowie Sędzia WSA Iwona Bogucka, Sędzia WSA Maria Taniewska-Banacka (spr.), Protokolant starszy sekretarz sądowy Magdalena Jankowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 listopada 2008r. sprawy ze skargi B. L. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...]r. nr [...] w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji nakazującej rozbiórkę obiektu budowlanego oddala skargę. Decyzją z dnia [...] r. nr [...] Wójt Gminy w W. nakazał B. M. (obecne nazwisko: Ł.) dokonanie, w terminie do dnia [...] r., rozbiórki samowolnie wybudowanego obiektu budowlanego na p. gr. [...] w B. przy ul. [...]. Jako podstawę prawną wydanej decyzji wskazano art. 48, 80 ust. 3, 84, 87 ust. 1 pkt 1 lit c i pkt 2 ust. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t. j.: Dz. U. 2006, Nr 156, poz. 1118 z późn. zm., w ówczesnym brzmieniu). Jak wynika z akt sprawy nałożony decyzją obowiązek przez kolejne lata nie został przez stronę wykonany, nie nastąpiła też jego egzekucja. Pismem z dnia [...] r. profesjonalny pełnomocnik B. Ł., zwrócił się do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Powiatu B. o zmianę, w trybie art. 155 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.: Dz. U. 2000, Nr 98, poz. 1071 z późn. zm. zwanej dalej: k.p.a.), decyzji ostatecznej z dnia [...] r. W uzasadnieniu pełnomocnik przytoczył brzmienie art. 155 k.p.a., podniósł też słuszny, jego zdaniem, interes strony wywodząc go z faktu, że w myśl obecnych przepisów możliwą jest legalizacja samowolnie wybudowanych obiektów. Podkreślił nadto, że w przeszłości strona bezskutecznie ubiegała się o uchylenie przedmiotowej decyzji w trybie art. 154 k.p.a. (stosownego rozstrzygnięcia brak w przedłożonych Sądowi aktach sprawy). Pełnomocnik przyznał, że w trybie tym decyzja orzekająca o obowiązku rozbiórki nie mogła być uchylona, natomiast w oparciu o art. 155 k.p.a. jest to jego zdaniem dopuszczalne. Decyzją z dnia [...] r. nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla Powiatu B., działając na podstawie art. 155 k.p.a., odmówił uchylenia nakazującej rozbiórkę decyzji ostatecznej z [...] r. podnosząc w uzasadnieniu, iż decyzja ta była poddana weryfikacji sądowej a Sąd Administracyjny nie stwierdził wydania jej niezgodnie z przepisami prawa. Także stan prawny nie uległ zmianie w sposób uzasadniający zmianę decyzji ostatecznej. Od wydanej przez organ I instancji decyzji odwołanie wniósł pełnomocnik B. Ł. domagając się zmiany zaskarżonej decyzji i uchylenia nakazującej rozbiórkę decyzji z [...] r. W uzasadnieniu podniósł, iż art. 48 Prawa budowlanego przed nowelizacją umożliwiał orzekanie nakazu bezwarunkowej rozbiórki i tym samym sprzeciwiał się podstawowym zasadom prawa wyrażonym w art. 7 k.p.a. oraz w art. 2 Konstytucji, który stanowi, że Rzeczpospolita Polska jest demokratycznym państwem prawnym, urzeczywistniającym zasady sprawiedliwości społecznej. Ustawą z dnia 27 marca 2003 r. o zmianie ustawy - prawo budowlane oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. Nr 80, poz. 718) w art. 48 dokonano jednak istotnych zmian, które urzeczywistniają ww. zasady. W znowelizowanym art. 48 w ust. 1 nadal utrzymany jest wprawdzie obowiązek nakazania rozbiórki obiektu budowlanego lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę, jednakże nakaz rozbiórki pozbawiony jest przymiotu bezwarunkowości. Przepis ten stosuje się dopiero wówczas, gdy w następstwie czynności właściwego organu administracji publicznej nie zaistnieją przesłanki uzasadniające zalegalizowanie obiektu budowlanego lub jego części, będącego w budowie lub wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę. Jednocześnie tryb postępowania przewidziany w art. 154 i 155 kpa, służy generalnie organom administracji do usuwania takich decyzji ostatecznych, które organy te uważają za niecelowe bądź sprzeczne z zakreśloną linią postępowania w sprawach danego rodzaju. Art. 155 k.p.a. winien zatem, zdaniem pełnomocnika, znaleźć zastosowanie w przedmiotowej sprawie albowiem wobec zmiany art. 48 prawa budowlanego przedmiotowa decyzja wydaje się być dla B. Ł. krzywdząca. W wyniku rozpoznania wniesionego odwołania decyzją z dnia [...] r. nr [...][...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu organ drugoinstancyjny wskazał, iż przepis art. 48 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo Budowlane należy traktować jako przepis szczególny, sprzeciwiający się uchyleniu lub zmianie na podstawie art. 155 k.p.a. decyzji nakazującej rozbiórkę. Norma ta, jak stwierdził Trybunał Konstytucyjny w orzeczeniu z dnia 12 stycznia 1999 r. sygn. akt P2/98, miała wprawdzie charakter restrykcyjny ale była zgodna z Konstytucją. Pismem z dnia [...] r. pełnomocnik B. Ł. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach skargę na decyzję organu II instancji, podnosząc naruszenie art. 155 i art. 7 k.p.a. poprzez nieuwzględnienie, przy wydawaniu zaskarżonej decyzji, słusznego interesu strony i w konsekwencji bezzasadne pozbawienie jej możliwości zalegalizowania samowoli budowlanej. W uzasadnieniu pełnomocnik skarżącej podniósł, iż w przedmiotowej sprawie interes strony polegający na możliwości zalegalizowania samowoli budowlanej po ewentualnym uchyleniu zaskarżonej decyzji został zupełnie pominięty. Organ administracji pomimo wynikającego z treści art. 155 k.p.a. obowiązku nie dokonał wnikliwego sprawdzenia czy w ustalonym stanie prawnym istnieją szczególne przesłanki dyktowane interesem strony, które przemawiałyby za uchyleniem lub zmianą decyzji ostatecznej. Tymczasem decyzja Wójta Gminy W. z dnia [...] r. znak: [...] nakazująca rozbiórkę obiektu budowlanego w B. przy ulicy [...] na działce nr [...] zapadła w odmiennym od obecnego stanie prawnym. W dacie jej wydania przepisy prawa budowlanego, co do zasady przewidywały bezwarunkowy nakaz rozbiórki budynku. W wyniku nowelizacji ustawy prawa budowlanego z 2003 roku możliwe stało się zalegalizowanie obiektu budowlanego wybudowanego bez stosownego pozwolenia po spełnieniu ściśle określonych przesłanek. Intencją ustawodawcy było złagodzenie zbyt daleko idących rygoryzmów art. 48 ustawy Prawo budowlane, które godziły w podstawowe zasady prawa, mianowicie zasadę słusznego interesu obywateli i zasadę sprawiedliwości społecznej. W chwili obecnej przepisy prawa stwarzają stronie realną możliwość zalegalizowania samowoli budowlanej albowiem dysponuje ona wymaganymi w tym zakresie dokumentami. Słuszny interes strony przemawia więc, zdaniem pełnomocnika skarżącej, za uchyleniem ostatecznej decyzji o rozbiórce i umożliwieniem stronie zalegalizowania obiektu. Pełnomocnik B. Ł. podkreślił nadto, że jeśli organ wydaje decyzję dla strony niekorzystną, to zgodnie z treścią art. 7 k.p.a. ciąży na nim szczególny obowiązek wykazania w jej uzasadnieniu przyczyn, które sprawiły, że interes strony został pominięty. W niniejszej sprawie pomimo załatwienia sprawy w sposób sprzeczny ze słusznym interesem strony uzasadnienie zaskarżonej decyzji zostało sporządzone wyjątkowo enigmatycznie. Pełnomocnik podniósł też, że decyzja wydana w sprawie narusza, jego zdaniem, konstytucyjną zasadę równości obywateli względem prawa. Skarga została wniesiona w terminie. W odpowiedzi na skargę organ II instancji wniósł o jej oddalenie wyjaśniając, iż podtrzymuje argumenty, które zawarł był w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W myśl art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej, przy czym zgodnie z § 2 tegoż artykułu kontrola, o której mowa, jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd rozpoznaje sprawę rozstrzygniętą w zaskarżonej decyzji ostatecznej bądź w postanowieniu z punktu widzenia legalności, tj. zgodności z prawem całego toku postępowania administracyjnego i prawidłowości zastosowania przepisów prawa materialnego. Zgodnie natomiast z art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm. zwanej dalej: p.p.s.a.) uwzględnienie przez sąd administracyjny skargi i uchylenie zaskarżonej decyzji bądź postanowienia w całości lub w części następuje wtedy gdy sąd stwierdzi: a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Stosownie do treści art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną. Nadto w myśl art. 152 cytowanej ustawy w razie uwzględnienia skargi sąd w wyroku określa, czy i w jakim zakresie zaskarżony akt lub czynność nie mogą być wykonane. Rozstrzygnięcie to traci moc z chwilą uprawomocnienia się wyroku. Przeprowadzone w określonych wyżej ramach badanie zgodności z prawem zaskarżonej decyzji wykazało, że nie jest ona dotknięta uchybieniami uzasadniającymi jej wzruszenie, a tym samym przedmiotowa skarga, zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, nie zasługuje na uwzględnienie. Przystępując do szczegółowych rozważań w pierwszej kolejności wskazać w tym miejscu należy, że generalna zasada ochrony trwałości decyzji administracyjnych nie oznacza bezwzględnego zakazu wzruszania rozstrzygnięć ostatecznych. Kodeks postępowania administracyjnego przewiduje bowiem kilka nadzwyczajnych trybów postępowania umożliwiających bądź to weryfikację (po wyeliminowanie z obrotu prawnego włącznie) decyzji ostatecznej z uwagi na jej wady kwalifikowane lub nie kwalifikowane bądź też uchylenie lub zmianę decyzji prawidłowej pod względem prawnym – por. szerzej np. J. Borkowski /w:/ B. Adamiak, J. Borkowski: Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Warszawa 2006, s. 694 i nast. Przepisy wprowadzające dopuszczalność nadzwyczajnej weryfikacji decyzji ostatecznej jednocześnie chronią jednak jej stabilność przewidując szereg rygorystycznych obwarowań ograniczających zbyt szerokie ich stosowanie, w postaci przesłanek, które bezwzględnie muszą zaistnieć aby wyeliminowanie decyzji z obrotu prawnego bądź zmiana treści decyzji były możliwe. W konsekwencji zastosowanie któregokolwiek z nadzwyczajnych trybów wzruszania decyzji ostatecznej wymaga uprzedniego ustalenia czy istotnie zaszły przesłanki umożliwiające zastosowanie konkretnej normy. Jednym z trybów, o których mowa powyżej, jest możliwość uregulowana w art. 155 k.p.a., który to przepis stanowi, iż "decyzja ostateczna, na mocy której strona nabyła prawo, może być w każdym czasie za zgodą strony uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał, lub przez organ wyższego stopnia, jeżeli przepisy szczególne nie sprzeciwiają się uchyleniu lub zmianie takiej decyzji i przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony; przepis art. 154 § 2 stosuje się odpowiednio". Redakcja przepisu art. 155 zd. 1 k.p.a. wskazuje na to, że postępowanie w sprawie uchylenia lub zmiany decyzji ostatecznej, na mocy której strona nabyła prawo, wszczyna się z urzędu. Podkreśla się jednak niejednokrotnie w doktrynie, iż należy dopuścić także możliwość wszczęcia tego postępowania na żądanie strony a tym samym sytuacji takiej nie należy oceniać w kategoriach naruszenia prawa – por. w tej mierze np. A. Wróbel /w:/ M. Jaśkowska, A. Wróbel: Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Zakamycze 2006, s. 920. Gramatyczna wykładnia art. 155 k.p.a. prowadzi do wniosku, iż organ administracji publicznej może uchylić lub zmienić decyzję ostateczną, jeżeli spełnione są następujące przesłanki: a) strona wyraziła zgodę na zmianę lub uchylenie decyzji, b) przepisy szczególne nie sprzeciwiają się zmianie lub uchyleniu takiej decyzji, c) za uchyleniem lub zmianą decyzji przemawia interes społeczny lub słuszny interes strony. Wymienione przesłanki muszą zostać spełnione kumulatywnie co oznacza, że brak którejkolwiek z nich czyni zastosowanie trybu z art. 155 k.p.a. bezwzględnie niedopuszczalnym. Nawet jednak spełnienie wszystkich wyliczonych w art. 155 k.p.a. przesłanek nie otwiera możliwości ponownego merytorycznego rozpoznania sprawy. Zastosowanie trybu z art. 155 k.p.a. nie może bowiem prowadzić do rozpatrzenia sprawy w "trzeciej" instancji, nie może też prowadzić do obejścia przepisów dotyczących zasad prowadzenia postępowania administracyjnego. Postępowanie w sprawie uchylenia lub zmiany decyzji ostatecznej (art. 155 k.p.a.) jest bowiem samodzielnym postępowaniem administracyjnym, którego istotą jest jedynie ustalenie, czy zachodzą przesłanki do uchylenia lub zmiany takiej decyzji ze względu na interes społeczny i słuszny interes strony i czy ewentualnemu uchyleniu lub zmianie nie sprzeciwiają się przepisy szczególne – por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 stycznia 2007 r., I OSK 586/06, LEX nr 320845. Przewidziana w art. 155 k.p.a. możliwość zmiany decyzji ostatecznej odnosi się zatem jedynie do sytuacji gdy w wyniku rozpoznania sprawy administracyjnej organ administracji publicznej mógł był podjąć różne wariantowe rozstrzygnięcia. Tryb ten służy tym samym jedynie do zmiany rozstrzygnięcia na inne, również możliwe do wydania w niezmienionych okolicznościach faktycznych i prawnych. Nie może natomiast służyć zmianie rozstrzygnięcia na takie, które w wyniku związania organu bezwzględnie obowiązującą normą byłoby niedopuszczalne. Wzruszenie decyzji ostatecznej w trybie art. 155 k.p.a. nie jest więc możliwe w sprawach, które nie są rozpoznawane w ramach tzw. uznania administracyjnego. Odnosząc powyższe uwagi do przeprowadzonego w niniejszej sprawie postępowania administracyjnego wskazać należy, iż organy I i II instancji poprawnie uznały, że art. 155 k.p.a. nie może stanowić podstawy do uchylenia lub zmiany decyzji nakazującej rozbiórkę. Decyzja nakazująca rozbiórkę nie stanowi bowiem decyzji zależnej od uznania administracyjnego. W okolicznościach wskazanych w art. 48 ustawy Prawo budowlane (który to przepis stanowił podstawę prawną wydanej w [...] r. decyzji ostatecznej) organ do wydania decyzji nakazującej rozbiórkę był bowiem zobligowany. W konsekwencji wola stron, czy też ich zgoda na zmianę bądź uchylenie takiej decyzji nie jest w tej sytuacji wystarczająca. Uwzględnienie na podstawie art. 155 k.p.a. wniosku o uchylenie takiej decyzji ze względu na interes strony prowadziłoby bowiem do sprzeczności z jednoznacznie wyrażoną wolą ustawodawcy – por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 lutego 2007 r., II OSK 352/06, LEX nr 339409. Decyzja nakazująca rozbiórkę jest bowiem w istocie decyzją likwidującą stan niezgodności z prawem, a uchylenie takiej decyzji w trybie art. 155 k.p.a. prowadziłoby do powrotu stanu niezgodności z prawem, co spowodowałoby w konsekwencji sytuacje sprzeczne z podstawowym celem tej ustawowej regulacji – por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 października 2006 r., II OSK 1165/05, LEX nr 289285. Tym samym bezprzedmiotowym było w trakcie obecnego postępowania badanie przez orzekające w sprawie organy czy za ewentualną zmianą decyzji przemawia interes strony bądź interes społeczny. Przesłanki określone w art. 155 k.p.a. muszą bowiem wystąpić kumulatywnie, a tym samym brak jednej z nich uniemożliwia zmianę lub uchylenie decyzji ostatecznej. W konsekwencji nawet ewentualna ocena, iż interes po stronie B. Ł. faktycznie istnieje nie mogłaby zezwolić organowi administracji publicznej na nie stosowanie przepisu art. 48 ustawy Prawo budowlane, którym z uwagi na okoliczności sprawy organ ten był związany. Interes strony w myśl art. 155 § 1 k.p.a. musi być bowiem "słuszny" (kwalifikowany), a za taki nie można uznać interesu, który jest sprzeczny z obowiązującymi przepisami prawa. Uwzględnienie interesu strony w rozumieniu art. 155 k.p.a. należy bowiem rozumieć w ten sposób, iż mając do wyboru możliwość korzystniejszego dla strony rozstrzygnięcia, niepozostającego jednakże w kolizji z obowiązującym porządkiem prawnym, organ działając w granicach uznania administracyjnego przyjmuje ten sposób orzekania, zmieniając decyzję mniej korzystną dla strony. Nie mieści się jednak w pojęciu interesu strony orzekanie w sposób sprzeczny z przepisami prawa – por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 maja 2005 r., sygn. akt OSK 1746/04, Palestra 2006/1-2/241. Chybiony jest także podnoszony w skardze przez pełnomocnika skarżącej argument, iż uchylenie decyzji rozbiórkowej na podstawie art. 155 k.p.a. jest dopuszczalne albowiem na przestrzeni lat nowelizacji uległa ustawa Prawo budowlane. W rzeczywistości okoliczność ta, podobnie jak względy podane powyżej, wyłącza bowiem dopuszczalność stosowania art. 155 k.p.a., który to tryb jak to już wskazano służy jedynie do zmiany rozstrzygnięcia na inne, które w niezmienionych okolicznościach faktycznych i prawnych mogło przez organ być w dacie pierwotnego rozstrzygania sprawy wydane. Dokonaną przez organy nadzoru budowlanego ocenę, iż w przedmiotowej sprawie nie zaistniały przesłanki z art. 155 k.p.a. uznać należy zatem za prawidłową. Sąd podziela natomiast twierdzenie pełnomocnika skarżącej, iż w uzasadnieniu wydanej decyzji organ drugoinstancyjny nie ustosunkował się do wszystkich zawartych w odwołaniu zarzutów. Uchybienie to, zdaniem Sądu, nie miało jednak wpływu na wynik sprawy. Inne niż odmowa rozstrzygnięcie wniosku pełnomocnika skarżącej o zmianę w trybie art. 155 k.p.a. ostatecznej decyzji nakazującej rozbiórkę byłoby bowiem prawnie niedopuszczalne. W konsekwencji przedstawionych wyżej wywodów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach nie uwzględnił skargi i na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.