I OSK 183/09

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Joanna Runge-Lissowska, Sędzia NSA Izabella Kulig-Maciszewska (spr.), Sędzia WSA del. do NSA Stanisław Marek Pietras, Protokolant Kamil Wertyński, po rozpoznaniu w dniu 16 listopada 2009r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Spółdzielni Budowlano-Mieszkaniowej [...] [...] w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 5 listopada 2008r. sygn. akt I SA/Wa 1069/08 w sprawie ze skargi Spółdzielni Budowlano-Mieszkaniowej [...] [...] w W. na postanowienie Ministra Skarbu Państwa z dnia [...] maja 2008r. [...] w przedmiocie stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia odwołania oddala skargę kasacyjną Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 5 listopada 2008 r. sygn. akt I SA/Wa 1069/08 oddalił skargę Spółdzielni Budowlano-Mieszkaniowej [...] na postanowienie Ministra Skarbu z dnia [...] maja 2008 r. w przedmiocie stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia odwołania. Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach sprawy: Wojewoda Mazowiecki decyzją z dnia [...] września 2001 r., nr [...] stwierdził nabycie z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. nieodpłatnie przez Powiat Warszawski własności nieruchomości zabudowanej, położonej w W. przy ul. [...], oznaczonej w ewidencji gruntów nr [...] i nr [...] w obrębie ewidencyjnym [...] o powierzchni 2640 m2, nieuregulowanej w księdze wieczystej założonej po 1945 r. Od decyzji tej odwołanie złożyła, w dniu [...] października 2002 r. Spółdzielnia Budowlano-Mieszkaniowa[...]. Rozpatrując to odwołanie Minister Skarbu Państwa postanowieniem z dnia [...] maja 2008 r. pozostawił je bez rozpatrzenia stwierdzając, że zostało ono złożone po terminie określonym w art. 129 § 2 k.p.a. W uzasadnieniu organ wyjaśnił, że w wykonaniu zaleceń Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wyrażonych w wyroku z dnia 18 kwietnia 2007 r., sygn. akt I SA/Wa 1024/06, Wojewoda Mazowiecki uzupełnił akta sprawy o zwrotne poświadczenia odbioru, które datowane są na 12 września 2001 r., co pozwoliło ustalić, że decyzja stała się ostateczna z dniem 27 września 2001 r. Rozpatrując odwołanie Spółdzielni Budowlano-Mieszkaniowej [...] od decyzji Wojewody Mazowieckiego Minister Skarbu Państwa zauważył, że odwołanie zostało przesłane (jak wynika ze stempla pocztowego) z datą 31 października 2002 r., a wpłynęło do Wojewody Mazowieckiego dnia 5 listopada 2002 r., tj. w chwili kiedy decyzja była już ostateczna. Podejmując powyższe rozstrzygnięcie Minister powołał się również na orzecznictwo, zgodnie z którym organ odwoławczy w drodze postanowienia stwierdza uchybienie przez stronę terminu do wniesienia odwołania od decyzji organu pierwszej instancji. Warunkiem bowiem skuteczności wniesienia przez stronę odwołania jest zachowanie czternastodniowego terminu do wniesienia odwołania od dnia doręczenia decyzji stronie, określonego w art. 129 § 2 k.p.a. Na powyższe postanowienie złożono skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wnosząc o jego uchylenie w całości. W uzasadnieniu strona skarżąca wskazała, iż przedmiotowa decyzja Wojewody Mazowieckiego nigdy nie została doręczona, a strona skarżąca weszła w jej posiadanie w dniu 24 października 2002 r. i w dniu 31 października 2002 r. wniosła od tej decyzji odwołanie. Ponadto wskazano, iż nie można się zgodzić ze stanowiskiem organu, zgodnie z którym przedmiotowa decyzja z dnia [...] września 2001 r. stała się ostateczna z dniem 27 września 2001 r., bowiem co prawda decyzja została odebrana przez podmioty wskazane w decyzji, lecz nigdy nie została doręczona Spółdzielni Budowlano-Mieszkaniowej [...]. W związku z powyższym skoro nie została ona skutecznie doręczona podmiotowi, który bezsprzecznie w ocenie skarżącej ma przymiot strony w przedmiotowej sprawie, to dla tego podmiotu nigdy nie zaczął biec termin do wniesienia odwołania. W ocenie strony skarżącej Minister Skarbu Państwa w sposób nieprawidłowy zastosował dyspozycję art. 134 k.p.a. stwierdzając, iż odwołanie Spółdzielni zostało złożone z uchybieniem terminu do wniesienia odwołania wskazanego w art. 129 § 2 k.p.a. W odpowiedzi na skargę Minister Skarbu Państwa wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumenty zawarte w treści zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalając skargę uznał, że nie jest zasadna a zaskarżone postanowienie nie narusza prawa. Zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego działania organu w niniejszej sprawie należy uznać za prawidłowe, bowiem sam fakt przesłania przez organ administracyjny decyzji, która nie została uprzednio doręczona stronie postępowania administracyjnego, nie może mieć bezpośredniego wpływu na bieg ustawowego terminu do wniesienia odwołania, a w szczególności nie otwiera on biegu tego terminu dla strony. Jednakże stronie, która nie brała udziału w postępowaniu przed organem pierwszej instancji, przysługuje prawo do wniesienia odwołania wówczas, gdy podmiot ten, któremu organ nie doręczył ani nie ogłosił decyzji (a jest stroną w rozumieniu art. 28 k.p.a.) wnosi odwołanie w terminie przewidzianym dla pozostałych stron postępowania, którym decyzję doręczono. W razie nieskorzystania przez strony z odwołań w podanym terminie decyzja w myśl art. 16 § 1 k.p.a. staje się ostateczna, niezależnie od tego, czy organ doręczył lub ogłosił ją wszystkim stronom. Od powyższego wyroku złożono skargę kasacyjną, którą oparto na naruszeniu przepisów postępowania w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, w rozumieniu art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, tj. art. 134 Kodeksu postępowania administracyjnego. Na podstawie art. 176 w związku z art. 185 § 1 powołanej ustawy wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz o zasądzenie kosztów według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej praktycznie powtórzono zarzuty podniesione w skardze, iż decyzja Wojewody Mazowieckiego z dnia 10 września 2001 r. nigdy nie została doręczona Spółdzielni Budowlano-Mieszkaniowej [...], w posiadanie której weszła dopiero w dniu 24 października 2002 r. Następnie wskazano, iż Spółdzielnia spełniła wszystkie przesłanki do bycia stroną postępowania administracyjnego zakończonego przedmiotową decyzją i posiada swój interes prawny. Zadaniem organu było ustalenie i zawiadomienie wszystkich stron postępowania. Organ tego nie uczynił pozbawiając skarżącą kasacyjnie nie tylko czynnego udziału w postępowaniu, ale również doręczenia jej decyzji na piśmie. Skarżąca kasacyjnie nie zgadza się ze stanowiskiem, iż decyzja stała się ostateczna 27 września 2001 r. Skoro nie została doręczona podmiotowi, któremu bezsprzecznie przysługuje prawo strony. Zatem i Sąd i Minister Skarbu Państwa w sposób nieprawidłowy zastosowali art. 134 k.p.a. Ponadto nie podzielono stanowiska Sądu, iż doręczenie decyzji stronom biorącym udział w postępowaniu administracyjnym otwiera również termin do złożenia odwołania przez podmiot niebędący stroną takiego postępowania. Nieprawidłowe doręczenie decyzji przez organ I instancji powoduje, zdaniem skarżącej kasacyjnie, iż termin do wniesienia odwołania nie biegnie. W tym stanie sprawy Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionej podstawy i w związku z tym podlega oddaleniu. Sąd I instancji prawidłowo uznał, że zakwestionowane postanowienie nie narusza przepisów art. 134 k.p.a. Bezsporne w sprawie jest, iż skarżąca Spółdzielnia nie brała udziału w postępowaniu przed Wojewodą Mazowieckim zakończonym decyzją z dnia [...] września 2001 r. i decyzja ta nie została jej doręczona. W dacie składania odwołania decyzja ta była już ostateczna, bowiem stronom biorącym udział w tym postępowaniu upłynął 14-dniowy termin do złożenia odwołania. Zarówno w orzecznictwie sądów administracyjnych, jak i w doktrynie ugruntowane jest już stanowisko, iż termin do wniesienia odwołania dla strony, która została pozbawiona udziału w postępowaniu w I instancji, liczy się od dnia doręczenia decyzji stronie, która brała udział w postępowaniu. Po upływie ustawowego terminu do wniesienia odwołania strona może skutecznie bronić się przez złożenie żądania wznowienia postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Tylko bowiem taka droga obrony interesu prawnego przez stronę pozbawioną udziału w postępowaniu zapewnia jej poszanowanie zasady dwuinstancyjności. Czego nie może zapewnić instytucja przewrócenia terminu do wniesienia środka zaskarżenia. Jednocześnie zachowana zostaje zasada ochrony trwałości ostatecznej decyzji administracyjnej, która może być wzruszona jedynie w sytuacjach określonych w rozdziale 12 lub 13 Kodeksu postępowania administracyjnego. W niniejszej sprawie bezsporne jest, iż w momencie składania środka odwoławczego przez skarżącą Spółdzielnię przedmiotowa decyzja była ostateczna. W takiej sytuacji wniesienie odwołania było czynnością bezskuteczną, a organ zobligowany był uznać, iż nastąpiło uchybienie terminu do jego wniesienia. Natomiast kwestią wtórną jest badanie czy faktycznie odwołanie to wniósł podmiot, który winien mieć przymiot strony w danym postępowaniu. Mogłoby to bowiem nastąpić w sytuacji dochowania ustawowego terminu do wniesienia odwołania. Z tych wszystkich względów uznając, że skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionej podstawy, Naczelny Sąd Administracyjny na mocy art. 184 ustawy o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji wyroku.