II SA/Bd 481/08

Dnia 5 listopada 2008 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Anna Klotz Sędziowie: sędzia WSA Elżbieta Piechowiak (spr.) sędzia WSA Grzegorz Saniewski Protokolant: Krzysztof Cisewski po rozpoznaniu w II Wydziale na rozprawie w dniu 5 listopada 2008 roku sprawy ze skargi K. i A. M. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenie pozwolenia na budowę 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty [...] z dnia [...] r. nr[...], a także decyzję Starosty [...] z dnia [...] r. nr [...], 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu, 3. zasądza od Wojewody [...] na rzecz skarżących kwotę 740 zł (siedemset czterdzieści złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. II SA/Bd 161/08 UZASADNIENIE Decyzją z dnia [...] r. Nr [...] Starosta [...], działając na podstawie art. 28, art. 33 ust. 1, art. 34 ust. 4 i art. 36 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz.U. z 2006 r., Nr 156, poz, 1118) oraz na podstawie art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 z późn. zm.) zatwierdził projekt budowlany oraz udzielił I. Cz. – M. i K. M. pozwolenia na odbudowę istniejącego budynku - po uprzedniej rozbiórce I piętra i stropu nad parterem z przeznaczeniem parteru i piętra budynku na usługi z zakresu opieki zdrowotnej, a poddasza na mieszkanie - zlokalizowanego na działce nr 1146/1, przy ul. [...] w B. Uzasadniając rozstrzygnięcie organ administracji architektoniczno – budowlanej wskazał, iż przedłożony projekt budowlany posiada wymaganą formę i jest kompletny, ponieważ uzyskał niezbędne opinie i uzgodnienia, został wykonany przez osoby posiadające odpowiednie uprawnienia budowlane, które w chwili jego sporządzania i sprawdzenia były członkami właściwej izby samorządu zawodowego i osoby te dołączyły oświadczenia o sporządzeniu projektów budowlanych zgodnie z obowiązującymi przepisami oraz zasadami wiedzy technicznej. Od powyższej decyzji odwołanie wnieśli K. i A. M. podnosząc, iż przedmiotowa decyzja została wydana z naruszeniem art. 7 K.p.a. poprzez nie wyjaśnienie wszystkich okoliczności faktycznych oraz art. 10 K.p.a. przez nie umożliwienie wypowiedzenia się co do całego materiału dowodowego przed wydaniem decyzji. Ponadto odwołujący zarzucili, iż naruszono art. 77 i 80 K.p.a. poprzez nie zebranie i nie rozpatrzenie całego materiału dowodowego oraz uznanie okoliczności sprawy za udowodnione, bez wszechstronnego rozważenia całego materiału dowodowego. Zdaniem odwołujących naruszono również regulacją zawartą w art. 107 § 3 K.p.a. poprzez pominięcie uzasadnienia faktycznego decyzji oraz art. 40 § 2 K.p.a. poprzez pominięcie pełnomocnika skarżących przy wydawaniu decyzji. Rozwijając podniesione zarzuty podniesiono, iż w omawianej sprawie organ całkowicie pominął faktyczne uzasadnienie decyzji odnosząc się tylko lakonicznie do niektórych okoliczności faktycznych, podczas gdy organ winien był dokładnie opisać przebieg dotychczasowego postępowania, podać dokładnie, jakie wnioski dowodowe składały strony postępowania, wskazać jak organ je rozpatrzył, dlaczego odmówił im wiarygodności zważywszy, że odwołujący jako strony postępowania wielokrotnie składali materiał dowodowy, który nie został rozpatrzony zgodnie z wymogami procedury administracyjnej. Odwołujący zwrócili uwagę, że zgodnie art. 5 ust. 9 ustawy - Prawo budowlane przy podejmowaniu decyzji należy uwzględnić interes osób trzecich, w rozpatrywanym przypadku organ bezprawnie zezwolił na zasłonięcie okien w ich budynku, bez podania podstawy prawnej zezwalającej na takie działanie. Wojewoda [...] po rozpatrzeniu odwołania, decyzją z dnia [...] r. nr [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu organ odwoławczy stwierdził, że inwestor składając wniosek o wydanie pozwolenia na budowę przedmiotowej inwestycji spełnił wymogi art. 32 ust. 4 ustawy - Prawo budowlane oraz zgodnie z treścią art. 33 ust. 2 cyt. ustawy przedłożył do zatwierdzenia projekt budowlany uzgodniony z właściwymi jednostkami powołanymi do tego typu uzgodnień. Ustosunkowując się do podniesionych w odwołaniu zarzutów dotyczących naruszenia przepisów K.p.a. organ odwoławczy stwierdził, że są one nieuzasadnione, ponieważ odwołujący na każdym etapie postępowania byli informowani o podejmowanych przez organ czynnościach i decyzjach, stąd zarzut, iż nie wiedzieli co dzieje się w sprawie należy uznać za nieuzasadniony. Stwierdzono ponadto, że zaskarżona decyzja posiada uzasadnienie i chociaż jest ono może nie w pełni zadowalające skarżących, to w ocenie organu, jego treść nie ma wpływu na podjęte przez organ I instancji rozstrzygnięcie. Przyznano również rację skarżącym, iż zaskarżona decyzja winna być skierowana do ich pełnomocnika, niemniej jednak podniesiono, że decyzja skutecznie została doręczona stronie (zwrotne poświadczenie odbioru). Organ odwoławczy zwrócił uwagę, że analizując całość sprawy należy podkreślić, iż inwestor już wcześniej uzyskał zezwolenie na zmianę sposobu użytkowania powyższego obiektu pod potrzeby zakładu opieki zdrowotnej; tym samym nie była wymagana decyzja o warunkach zabudowy na przedmiotowe zadanie inwestycyjne, bowiem nie zmieniła się funkcja tego obiektu. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy K. i A. M. podnieśli szereg zarzutów dotyczących naruszeń procedury administracyjnej przy wydawaniu zaskarżonych rozstrzygnięć, przy czym w istocie stanowią one powtórzenie tych, zawartych uprzednio w odwołaniu od decyzji organu I instancji. Zarzucono bowiem naruszenie art. 7 K.p.a. poprzez nie wyjaśnienie wszystkich okoliczności faktycznych oraz art. 10 K.p.a. przez nie umożliwienie wypowiedzenia się co do całego materiału dowodowego przed wydaniem decyzji. Ponadto skarżący zarzucili, iż naruszono art. 77 i 80 K.p.a. poprzez nie zebranie i nie rozpatrzenie całego materiału dowodowego oraz uznanie okoliczności sprawy za udowodnione, bez wszechstronnego rozważenia całego materiału dowodowego. Zdaniem skarżących naruszono również regulacją zawartą w art. 107 § 3 K.p.a. poprzez pominięcie uzasadnienia faktycznego decyzji oraz art. 40 § 2 K.p.a. poprzez pominięcie pełnomocnika skarżących przy wydawaniu decyzji. Skarżący podnieśli, że doręczenie dokonywane na adres strony w sytuacji kiedy ustanowiła pełnomocnika, zgodnie z przepisami jest bezskuteczne, ponieważ od chwili ustanowienia pełnomocnika strona działa za jego pośrednictwem z pełnym skutkiem prawnym, a wobec tego wszystkie pisma doręcza się pełnomocnikowi, a nie stronie. Ponadto wskazali również, że organ odwoławczy rozpatruje sprawę ponownie merytorycznie w jej całokształcie i ciąży na nim obowiązek przytoczenia treści odwołania oraz ustosunkowanie się w uzasadnieniu wydanej decyzji do wszystkich podniesionych w odwołaniu zarzutów, podczas gdy ich zdaniem w niniejszej sprawie organ II instancji nie odniósł się do żadnego zarzutu strony (dowodu) złożonego bezpośrednio do organu I instancji oraz zawartego w odwołaniu. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymując dotychczasową argumentację wskazał, że szczegółowe, merytoryczne uzasadnienie zostało zawarte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest zasadna, gdyż rozstrzygając sprawę dotyczącą zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę, zarówno organ I jak i II instancji, dopuścił się naruszenia przepisów prawa materialnego, a także przepisów postępowania administracyjnego w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Zgodnie z art. 184 Konstytucji RP w związku z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269) i art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270; z późn. zm.; zwanej dalej "p.p.s.a.") kontrola sądowa zaskarżonych decyzji, postanowień bądź innych aktów wymienionych w art. 3 § 2 p.p.s.a., sprawowana jest w oparciu o kryterium zgodności z prawem. W związku z tym, aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia bądź przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie, albo też przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a – c p.p.s.a.) lub stwierdzenia nieważności (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.). Sąd administracyjny ma ponadto obowiązek wziąć pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, które zauważył w rozpoznawanej sprawie niezależnie od zarzutów podniesionych w skardze i dokonać oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu. Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszym postępowaniu była decyzja udzielająca pozwolenia na odbudowę istniejącego budynku - po uprzedniej rozbiórce I piętra i stropu nad parterem z przeznaczeniem parteru i piętra budynku na usługi z zakresu opieki zdrowotnej, a poddasza na mieszkanie - zlokalizowanego na działce nr 1146/1, przy ul. [...] w B. Podstawą materialnoprawną rozstrzygnięcia dokonanego przez organ administracji architektoniczno - budowlanej był art. 28, art. 33 ust. 1, art. 34 ust. 4 i art. 36 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane. W oparciu o przepisy niniejszej ustawy pozwolenie na budowę wydawane jest temu, kto złożył wniosek w tej sprawie w terminie ważności decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli jest ona wymagana zgodnie z przepisami o zagospodarowaniu przestrzennym oraz wykazał prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Przedmiotowa decyzja winna być ostateczna. Rzeczą organu administracji w postępowaniu o pozwolenie na budowę była ocena, czy przedstawiony projekt budowlany inwestycji odpowiada wymaganiom określonym w art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego. Z jego treści wynika, bowiem, że pozwolenie na budowę nie może być wydane przez organ administracji architektoniczno - budowlanej bez uprzedniego sprawdzenia: 1) zgodności projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu, a także wymaganiami ochrony środowiska, zwłaszcza określonymi w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, 2) zgodności zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi, 3) kompletności projektu budowlanego i posiadania wymaganych opinii, uzgodnień, pozwoleń i sprawdzeń, 4) wykonania projektu przez osobę mającą wymagane uprawnienia budowlane, a w przypadku, o którym mowa w art. 20 ust. 2 pr. bud., także sprawdzenia tego projektu przez osobę mającą wymagane uprawnienia budowlane i legitymującą się zaświadczeniem, o którym mowa w art. 12 ust. 7 cyt. ustawy, Przedstawione poszczególne wymogi, których spełnienie warunkuje wydanie pozwolenia na budowę, korespondują z ogólną regułą wynikającą z unormowania przewidzianego przepisem art. 5 ust. 1 pkt 9 cyt. ustawy, zgodnie z którym obiekt budowlany wraz ze związanymi z nim urządzeniami budowlanymi należy, biorąc pod uwagę przewidywany okres użytkowania, projektować i budować w sposób określony w przepisach, w tym techniczno - budowlanych, oraz zgodnie z zasadami wiedzy technicznej, zapewniając poszanowanie, występujących w obszarze oddziaływania obiektu, uzasadnionych interesów osób trzecich. Oceniając zebrany w sprawie materiał dowodowy sąd w składzie orzekającym uznał, iż w niniejszej sprawie istnieją uzasadnione wątpliwości dotyczące zgodności decyzji udzielającej pozwolenia na budowę z przytoczoną powyżej normą nakazującą ochronę uzasadnionych interesów osób trzecich. Jak wynika bowiem z akt sprawy, w ścianie szczytowej sąsiedniego budynku przy ul. [...] istnieją otwory okienne, co do których istnieje obawa, że ewentualna realizacja przewidzianych przez inwestora do wykonania prac budowlanych doprowadzi do ich zasłonięcia. Jakkolwiek Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] decyzją z dn. [...] r. znak: [...] nakazał skarżącym zamurowanie okna w ścianie szczytowej budynku, jednak w stosunku do tego orzeczenia stwierdzono jego nieważność na skutek decyzji Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] r. znak [...] oraz [...] Inspektora nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] r. znak: [...]. Zważywszy więc, że z oświadczenia strony skarżącej złożonego na rozprawie w dniu 5 listopada 2008 r. wynika, iż otwory w ścianie szczytowej budynku istniały od jego wybudowania tj. od przełomu XIX i XX w., a przedmiotowy budynek w trakcie budowy budynku skarżących już istniał i był niższy, zatem nigdy nie zasłaniał tych okien, uwzględnienia w projekcie budowlanym wymagała kwestia wzajemnej relacji istniejących już otworów okiennych w budynku skarżących z zakresem przewidzianych robót w ramach planowanej inwestycji. W szczególności podkreślenia wymaga, iż zarówno z treści opisowej jak i graficznej przedmiotowego projektu budowlanego nie wynika jednoznacznie wysokość planowanego podwyższenia budynku w ramach planowanej odbudowy, przy jednoczesnym braku uwidocznienia okien w ścianie szczytowej budynku skarżących na jakiejkolwiek mapie projektu. Zatem interes prawny skarżących przejawiał się w dostępie do nieograniczonego korzystania z istniejących otworów okiennych w ścianie szczytowej ich budynku bezpośrednio sąsiadującej z projektowaną inwestycją. Jest to zatem skonkretyzowany interes prawny właścicieli budynku przy ul.[...], który poprzez wydanie decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę mógłby zostać naruszony. Wydanie pozwolenia na budowę w okolicznościach braku jednoznacznie określonej wysokości planowanego podwyższenia budynku w ramach planowanej odbudowy, przy jednoczesnym braku uwidocznienia okien w ścianie szczytowej budynku skarżących na jakiejkolwiek mapie projektu, stanowi poważne zagrożenie interesu skarżących, uniemożliwiające korzystanie z przysługującego prawa własności. Podkreślić trzeba, że w postępowaniu o udzielenie pozwolenia na budowę ocenie podlega przede wszystkim badanie, czy dochodzi lub czy może dojść do naruszenia interesu osób trzecich, a więc interesu właścicieli sąsiednich nieruchomości, w aspekcie dopuszczalności tej zabudowy i ewentualnego naruszenia norm i warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki. Pozwolenie na budowę, zwłaszcza na obszarach zurbanizowanych, w wielu wypadkach musi uwzględniać sprzeczne interesy, z jednej strony inwestora, a z drugiej strony osób, których prawa lub interesy mogą być przez to pozwolenie zagrożone lub naruszone. Granice tych praw i interesów określają przepisy prawa budowlanego oraz innych aktów prawnych wydanych na podstawie i w wykonaniu przepisów tego prawa (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 28 marca 2007 r., sygn. akt VII SA/Wa 2244/06, LEX nr 334165). Nie można również tracić z pola widzenia okoliczności, iż w niniejszej sprawie wskutek odstępstw dokonanych przez inwestorów w trakcie budowy, bez dokonania zmiany pozwolenia na budowę, wszczęto procedurę określoną w art. 51 Prawa budowlanego. Podkreślić należy, że wydanie przez organ nadzoru budowlanego decyzji określonej w ust. 1 pkt 3 tegoż artykułu rodzi po stronie organu, który wydał pozwolenie na budowę, obowiązek uchylenia tego pozwolenia, co powinno nastąpić bezzwłocznie po tym, jak wydana w trybie art. 51 ust. 1 pkt 3 decyzja stanie się ostateczna. Zgodnie zaś z art. 36a ust. 2 Prawa budowlanego właściwy organ, w przypadku wydania decyzji, o której mowa w art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego, zobowiązany jest do uchylenia decyzji o pozwoleniu na budowę. Wobec powyższego, stosownie do treści art. 36a ust. 2 cyt. ustawy Starosta [...] decyzją z dnia [...] r. nr [...] uchylił decyzję własną o pozwoleniu na odbudowę istniejącego budynku - po uprzedniej rozbiórce I piętra i stropu nad parterem z przeznaczeniem parteru i piętra budynku na usługi z zakresu opieki zdrowotnej, a poddasza na mieszkanie - zlokalizowanego na działce nr 1146/1 przy ul. [...] w B. Jednak wobec wyników dokonanej w niniejszej sprawie kontroli legalności zaskarżonej decyzji o pozwoleniu na odbudowę, pełne rozpatrzenie sprawy wymagało również rozstrzygnięcia co do wydanej przez Starostę Brodnickiego decyzji z dnia [...] r. w trybie art. 36a ust. 2 cyt. ustawy – Prawo budowlane. Jak wynika bowiem z treści art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a.) sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Z treści art. 135 p.p.s.a. wynika, że sąd nie jest związany granicami skargi również w fazie orzekania. Regulacja niniejsza stanowi konsekwencję przyjętej w art. 134 § 1 p.p.s.a. zasady niezwiązania sądu zarzutami i wnioskami skargi. Przepis art. 135 p.p.s.a. wyznacza zakres kompetencji orzeczniczych sądu, uzależniając uruchomienie orzeczniczych instrumentów od "niezbędności" końcowego załatwienia sprawy, której dotyczy skarga. Zatem ustalenie przez sąd, że poza zaskarżonym aktem konieczne jest wzruszenie innych aktów, powoduje powstanie po jego stronie obowiązku zastosowania art. 135 p.p.s.a. Zważywszy więc, że zaskarżona decyzja o pozwoleniu na odbudowę została uchylona na skutek wykazanych wyżej uchybień, niezbędnym dla końcowego załatwienia sprawy stało się uchylenie również decyzji z dnia [...] r., której funkcjonowanie w obrocie prawnym bezpośrednio opierało się na niej. W sytuacji bowiem wycofania z obiegu prawomocnej decyzji o pozwoleniu na odbudowę, brakuje uzasadnienia dla istnienia decyzji ją uchylającej, niezależnie od trybu, w którym ją wydano, ponieważ w takim przypadku zachodzi konieczność ponownego przeprowadzenia postępowania mającego na celu wydanie decyzji o pozwoleniu na odbudowę, wolnego od uchybień wykazanych w niniejszym orzeczeniu. W ocenie Sądu organy administracji nie ustaliły w sposób wiarygodny i wyczerpujący, że zamierzenie inwestycyjne spełnia wymagania dotyczące usytuowania budynków w stosunku do budynków znajdujących się na działkach sąsiednich, szczególnie w kontekście ogólnej reguły wynikającej z unormowania przewidzianego przepisem art. 5 ust. 1 pkt 9 ustawy – Prawo budowlane. Wskazać również trzeba, iż uzasadnienie zaskarżonej decyzji nie spełnia wymogów określonych w art. 107 § 3 K.p.a. Organ odwoławczy ograniczył się do lakonicznych i arbitralnych stwierdzeń, których nie można uznać za wystarczające odniesienie się do zaistniałego stanu faktycznego. Sąd sprawuje kontrolę zgodności z prawem zaskarżonych decyzji i nie może orzekać, co do istoty sprawy, bowiem do tego jest ustawowo zobowiązany organ administracji. Zaniechanie przez organy administracji architektoniczno – budowlanej uzasadnienia swej decyzji w sposób przekonywający, zgodny z zasadami wyrażonymi w art. 7 - 9 i 11 K.p.a. skutkuje - w myśl utrwalonego już orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego - wadliwością zaskarżonej decyzji, jak i decyzji organu I instancji, jako naruszającej dyspozycję art. 77 K.p.a. i art. 107 § 3 K.p.a. Brakuje jednak uzasadnienia dla uwzględnienia zarzutu strony skarżącej dotyczącego naruszenia art. 10 K.p.a. przez nie umożliwienie wypowiedzenia się co do całego materiału dowodowego przed wydaniem decyzji czy też art. 40 § 2 K.p.a. poprzez pominięcie pełnomocnika skarżących przy wydawaniu decyzji, bowiem analiza akt bezspornie wskazuje, że skarżący aktywnie uczestniczyli w prowadzonym postępowaniu administracyjnym poprzez składane licznie wnioski i uwagi, a okoliczność wadliwego zawiadamiania wobec ustanowionego w sprawie pełnomocnika nie spowodowała żadnych negatywnych dla stron konsekwencji w związku z czym uchybienia te, acz zaistniałe, uznać należy jako nie posiadające istotnego wpływu na wynik sprawy. Mając powyższe na uwadze stwierdzić należy, że organy administracji publicznej obu instancji, rozpoznając niniejszą sprawę naruszyły przepisy prawa materialnego przez błędną ich interpretację, a także prawa procesowego co miało wpływ na wynik sprawy i dlatego na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270; z późn. zm.), orzeczono jak w sentencji wyroku. W oparciu o art. 152 wymienionej ustawy Sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana. O kosztach Sąd orzekł na podstawie art. 205 § 2 i 3 ppsa w zw. z § 2 ust. 1 i § 18 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu ( Dz. U. Nr 163, poz. 1348 ze zm.).