I OSK 752/09

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Sędzia NSA Wojciech Chróścielewski po rozpoznaniu w dniu 26 czerwca 2009 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Z. R. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 26 czerwca 2008 r., sygn. akt III SA/Kr 615/08 o odrzuceniu skargi Z. R. na uchwałę Rady Miasta Krakowa z dnia [...] lutego 2008 r., nr [...] w przedmiocie skargi na dyrektora Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w Krakowie postanawia: oddalić skargę kasacyjną Skargą z dnia 3 kwietnia 2008 r. Z. R. zaskarżyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie uchwałę Rady Miasta Krakowa z dnia 13 lutego 2008 r. nr XXXIV/448/08 w sprawie skargi na dyrektora Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w Krakowie. W skardze zarzuciła, że w toku postępowania posłużono się sfałszowanymi dokumentami, których skarżąca nie mogła zakwestionować bowiem nie została zawiadomiona o terminie posiedzenia Komisji Rewizyjnej, a jej prośba o dopuszczenie do głosu podczas sesji Rady Miasta Krakowa spotkała się z odmową. Postanowieniem z dnia 26 czerwca 2008 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny odrzucił skargę. Jak wskazał Sąd przedmiotem zaskarżenia w niniejszym postępowaniu jest uchwała Rady Miasta Krakowa z dnia 13 lutego 2008 r. wydana na podstawie art. 229 pkt 3 k.p.a., dotycząca rozpatrzenia skargi na działalność dyrektora Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w Krakowie. Przedmiotem skargi jest zatem uchwała wydana przez organ administracyjny w ramach przewidzianego w dziale VIII Kodeksu postępowania administracyjnego postępowania w sprawie skarg i wniosków. Zakres kontroli działalności administracji publicznej i stosowania przez wojewódzkie sądy administracyjne środków przewidzianych w ustawie z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi określa art. 3 § 1-3 tej ustawy. Zaskarżona niniejszą skargą uchwała rady gminy rozstrzygająca skargę z działu VIII Kpa pozostaje poza wskazanym w art. 3 cytowanej ustawy zakresem kognicji sądu administracyjnego. Nie jest ona bowiem ani rozstrzygnięciem indywidualnym mającym postać decyzji administracyjnej lub postanowienia, ani też nie może być kwalifikowana jako "inny akt lub czynność z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa" . Istotą bowiem uregulowanych w dziale VIII Kpa skarg jest uruchomienie jednoinstancyjnego postępowania administracyjnego o charakterze uproszczonym, kończącego się czynnością materialno-techniczną - zawiadomieniem. A zatem rozstrzygnięcie takiej skargi nie następuje drogą decyzji, lecz czynności materialno-technicznej - zawiadomienia, nie mającego charakteru aktu administracyjnego władczo rozstrzygającego o prawach i obowiązkach jednostki wynikających z przepisów prawa administracyjnego, a zatem nie podlegającego kognicji sądu administracyjnego. Na takie zawiadomienie o sposobie załatwienia skargi nie służy jednakże skarga do sądu administracyjnego, ocena zatem prawidłowości prowadzenia postępowania skargowego w trybie przepisów działu VIII Kpa nie podlega kognicji sądu administracyjnego (por. postanowienie NSA z dnia 9 grudnia 1999 r., III SAB 7/99, ONSA 2001, nr 1, poz. 27). Z tego względu będąca przedmiotem niniejszej skargi uchwała rady gminy będąca w istocie zawiadomieniem o sposobie załatwienia skargi z działu VIII Kpa nie podlega kognicji sądu administracyjnego. Na powyższe postanowienie Z. R. złożyła skargę kasacyjną, wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, zarzucając zaskarżonemu postanowieniu naruszenie przepisów prawa procesowego, a to art. 58 § 1 pkt 1 w zw. z art. 3 p.p.s.a. poprzez przyjęcie, iż uchwała Rady Miasta Krakowa z dnia 13 lutego 2008 r. (nr XXXIV/448/08) wydana na podstawie art. 229 pkt 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 z późn. zm) w zw. z art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz.U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1591 ze zm.), nie stanowi aktu administracyjnego podlegającego kognicji sądu administracyjnego, co miało istotny wpływ na wynik sprawy. Zdaniem skarżącej jak wynika z piśmiennictwa i orzecznictwa NSA, przedmiotem skargi może również być nienależyte wykonywanie zadań przez organ wykonawczy gminy, naruszające interesy mieszkańca gminy (art. 227 kpa), nie tylko w sprawie indywidualnej. W takiej sytuacji uchwała rady gminy, jako organu właściwego do oceny kwestionowanego postępowania organu wykonawczego gminy (art. 229 pkt 3 k.p.a.) jest podejmowana w sprawie z zakresu administracji publicznej i podlega zaskarżeniu w trybie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym (por. wyrok NSA z dnia 28 lutego 2002 r., II SA 2481/01, jak również Łaszczyca Grzegorz, Martysz Czesław, Matan Andrzej, "Komentarz do Kodeksu postępowania administracyjnego", LEX 2007). Jak z wynika z powyższego, uchwały organów jednostek samorządu terytorialnego, podjęte w wyniku skargi wniesionej na podstawie art.227 kpa mogą stanowić uchwały z zakresu administracji publicznej i tym samym podlegać zaskarżeniu do sądu administracyjnego (por. postanowienie NSA z dnia 12 kwietnia 2001 r., I SA 2668/00, postanowienie NSA z dnia 23 lipca 2001 r., II SAB 213/00). Uwzględniając powyższe przyjąć należy, iż skarżąca mogła wystąpić ze skargą do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w niniejszej sprawie, jako że uchwały rady gminy w wyniku skargi wniesionej na podstawie rozdziału VIII k.p.a. podlegają kognicji sądu administracyjnego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej jako p.p.s.a.) - sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Zakres tej kontroli sprecyzowany został w art. 3 § 2 p.p.s.a., zgodnie z którym kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty w nim wymienione. Ponadto sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę, i stosują środki określone w tych przepisach (art. 3 § 3 p.p.s.a.). W orzecznictwie sądowoadministracyjnym utrwalony jest pogląd, iż w sprawach dotyczących postępowania skargowego, skarżącemu nie przysługuje skarga do sądu administracyjnego. Działania podejmowane przez organ w trybie postępowania w sprawie skarg i wniosków normowane przepisami działu VIII k.p.a. nie mają formy aktu lub czynności, o jakich mowa w art. 3 § 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Tym samym, skarga złożona do Sądu I instancji powinna zostać odrzucona na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a., jako nienależąca do właściwości sądu administracyjnego. Podkreślić należy, iż w postępowaniu skargowym uregulowanym w dziale VIII k.p.a. nie rozstrzyga się konkretnej sprawy administracyjnej, w konsekwencji nie kończy się ono wydaniem decyzji administracyjnej. Stosownie do art. 237 § 3 k.p.a. o sposobie załatwienia skargi zawiadamia się skarżącego, przy czym elementy składowe tego zawiadomienia określa art. 238 § 1 k.p.a. Nie służy na nie skarga do sądu administracyjnego, nie jest ono także innym niż decyzje i postanowienia aktem lub czynnością z zakresu administracji publicznej, dotyczącym uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Skarga z art. 227 k.p.a. jest odformalizowanym środkiem ochrony różnych interesów jednostki, nie dającym podstaw do uruchomienia dalszego trybu instancyjnego. Tym samym ocena prawidłowości prowadzenia postępowania skargowego w trybie przepisów działu VIII k.p.a. nie podlega kognicji sądów administracyjnych (postanów. NSA z dnia 09.12.1999 r., III SAB 7/99, opubl. ONSA 2001 r. nr 1 poz. 27, LEX nr 40203). Odnośnie uchwały rady gminy w przedmiocie rozpatrzenia skargi na działalność wójta (burmistrza, prezydenta miasta) i kierowników gminnych jednostek organizacyjnych, wyrażony został co prawda pogląd, iż uchwała rady gminy jako organu właściwego do oceny kwestionowanego postępowania organu wykonawczego gminy (art. 229 pkt 3 k.p.a.) jest podejmowana w sprawie z zakresu administracji publicznej i podlega zaskarżeniu w trybie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym (powołany w uzasadnieniu skargi kasacyjnej wyrok NSA z dnia 28 lutego 2002 r., II SA 2481/01, LEX nr 81766). Stanowisko powyższe wydaje się jednak być w orzecznictwie odosobnione. Naczelny Sąd Administracyjny podziela natomiast pogląd wyrażony w innym orzeczeniu Naczelnego Sądu Administracyjnego, w którym stwierdzono, iż organy jednostek samorządu terytorialnego podejmują co prawda uchwały we wszystkich sprawach należących do ich właściwości (co sugerowałoby możliwość zaskarżenia ich do sądu administracyjnego), jednakże uchwały podjęte w wyniku skargi wniesionej na podstawie art. 227 k.p.a. są taką samą czynnością informującą o sposobie załatwienia skargi, jak i czynności innych organów wymienionych w art. 229 k.p.a., którym uchwała nie jest przypisana jako forma prawna działania. "Uznanie zatem, że w sytuacji gdy załatwienie skargi, o której mówi art. 227 k.p.a., nastąpiło w formie uchwały, służy skarga do sądu administracyjnego, powodowałoby niczym nie uzasadnioną nierówność prawną podmiotów, tym bowiem, których skarga nie została załatwiona w formie uchwały, skarga do sądu na czynność informującą o sposobie załatwienia nie służyłaby" (postanowienie NSA z dnia 12 kwietnia 2001 r., l SA 2668/00, LEX nr 54426). W takiej sytuacji należy uznać, że zaskarżona uchwała Rady Miasta Krakowa z dnia 13 lutego 2008 r., nr XXXIV/448/08 w przedmiocie skargi na dyrektora Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w Krakowie nie podlegała kognicji sądu administracyjnego – prawidłowo zatem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zaskarżonym postanowieniem z dnia 26 czerwca 2008 r. na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. odrzucił skargę Z. R. Z tego względu na podstawie art. 184 w zw. z art. 182 § 1 i 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153 poz. 1270 ze zm.) skargę kasacyjną należało oddalić.