VII SA/Wa 1174/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Izabela Ostrowska, , Sędzia WSA Leszek Kamiński (spr.), Sędzia WSA Małgorzata Miron, Protokolant Agnieszka Ciszek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 listopada 2008 r. sprawy ze skargi Wspólnoty Mieszkaniowej [...] na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2006 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego I. stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] z dnia [...] lipca 2006r. Nr[...], II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku. Decyzją z dnia [...] kwietnia 2006 r., Nr [...], Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego [...] zatwierdził projekt budowlany zamienny budynku mieszkalnego przy ul. [...] oraz zezwolił na wznowienie robót budowlanych. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] czerwca 2006 r., Nr [...], na skutek odwołania Wspólnoty Mieszkaniowej [...], utrzymał w mocy ww. decyzję. W dniu 26 czerwca 2006 r. do organu została złożona skarga Wspólnoty Mieszkaniowej [...] na decyzję Nr [...]. W tym przedmiocie toczy się postępowanie sądowoadministracyjne w sprawie o sygn. akt VII SA/Wa 1430/08. W związku z podjętymi na podstawie decyzji Nr [...] robotami budowlanymi, wnioskiem z dniu 12 lipca 2006 r. M. E. - pełnomocnik inwestora: J. M., zwróciła się do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] o wydanie rozstrzygnięcia dot. niezbędności wejścia na teren dziedzińca nieruchomości Wspólnoty Mieszkaniowej [...]. Jak wskazano we wniosku inwestor podjął działania określone w treści przepisu art. 47 ust. 1 Prawa budowlanego, jednakże w dniach 4, 7 i 11 lipca 2006 r. Prezes Wspólnoty Mieszkaniowej [...] – Z. D. odmówiła wyrażenia zgody na wydzielenie strefy niebezpiecznej na terenie należącym do Wspólnoty. Ponadto do wniosku załączono oświadczenie kierownika budowy M. T. o konieczności natychmiastowego wygrodzenia strefy niebezpiecznej przed budynkiem [...] wobec prowadzenia robót rozbiórkowych na dachu i ostatniej kondygnacji zagrażających życiu mieszkańców znajdujących się w pobliżu budowy i pracownikom budowy. Decyzją z dnia [...] lipca 2006 r., Nr- [...], Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego [...], na podstawie art. 47 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2003 r., Nr 207, poz. 2016, ze zm.) oraz art. 104 i 108 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071, ze zm.), zwanej dalej: k.p.a., po rozpatrzeniu wniosku, orzekł o niezbędności wejścia na teren dziedzińca nieruchomości Wspólnoty Mieszkaniowej [...] (działka nr [...]), położonego w W. przy ul. [...], w celu wydzielenia strefy niebezpiecznej (pas o szerokości 6 m przed budynkiem [...]), w terminie do dnia 28 sierpnia 2006 r. w związku z prowadzonymi robotami budowlanymi. Jednocześnie z uwagi na ochronę zdrowia lub życia ludzkiego w związku z prowadzonymi robotami budowlanymi w budynku przy ul. [...], organ I instancji nadał ww. decyzji rygor natychmiastowej wykonalności. W uzasadnieniu wskazał, że zgodnie z treścią przepisu art. 47 ust. 2 Prawa budowlanego, w razie nieuzgodnienia warunków, o których mowa w ust. 1, właściwy organ - na wniosek inwestora - w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, rozstrzyga, w drodze decyzji, o niezbędności wejścia do sąsiedniego budynku, lokalu lub na teren sąsiedniej nieruchomości. W przypadku uznania zasadności wniosku inwestora, właściwy organ określa jednocześnie granice niezbędnej potrzeby oraz warunki korzystania z sąsiedniego budynku, lokalu lub nieruchomości. Ponadto organ I instancji wskazał, że parametry strefy niebezpiecznej określił na podstawie § 21 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 6 lutego 2003 r. w sprawie bezpieczeństwa i higieny pracy podczas wykonywania robót budowlanych (Dz. U. Nr 47 poz. 401). Zgodnie z tym przepisem strefa niebezpieczna, o której mowa w ust. 1, w swym najmniejszym wymiarze liniowym liczonym od płaszczyzny obiektu budowlanego, nie może wynosić mniej niż 1/10 wysokości, z której mogą spadać przedmioty, lecz nie mniej niż 6 m wg załącznika graficznego do niniejszej decyzji. Natomiast stosownie do art. 47 ust. 3 Prawa budowlanego, inwestor, po zakończeniu robót, o których mowa w ust. 1, jest obowiązany naprawić szkody powstałe w wyniku korzystania z sąsiedniej nieruchomości, budynku lub lokalu - na zasadach określonych w Kodeksie cywilnym. W dniu 21 lipca 2006 r. Wspólnota Mieszkaniowa [...] złożyła odwołanie od ww. rozstrzygnięcia, wnosząc o uchylenie decyzji w całości i uchylenie rygoru natychmiastowej wykonalności przed rozpatrzeniem odwołania. Następnie Wspólnota Mieszkaniowa [...] złożyła do [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego pismo z dnia 11 sierpnia 2006 r. (data wpływu 16 sierpnia 2006 r.), w którym wskazała, że wobec uzyskania informacji, iż jej odwołanie do decyzji Nr [...] nie zostało rozpatrzone, a będzie mogła uzyskać jakąkolwiek informację najwcześniej 18 sierpnia, wezwała organ do zwrotu opłaty i wniosku, ponieważ dalsze postępowanie jest bezprzedmiotowe. Decyzją z dnia [...] sierpnia 2006 r., Nr [...], [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. oraz art. 83 ust. 2 Prawa budowlanego, w związku z wycofaniem przez Wspólnotę Mieszkaniową [...] odwołania od decyzji Nr [...], umorzył postępowanie odwoławcze w niniejszej sprawie. W uzasadnieniu wskazał, że w dniu 16 sierpnia 2006r., Wspólnota Mieszkaniowa [...] cofnęła odwołanie, wnosząc jednocześnie o zwrot opłaty skarbowej. Zgodnie z art. 137 k.p.a. strona może cofnąć odwołanie przed wydaniem decyzji przez organ odwoławczy. Natomiast organ II instancji stwierdził, że decyzja Nr [...] wydana została zgodnie z prawem oraz nie naruszenia interesu społecznego. Z tych względów organ odwoławczy uznał, iż cofnięcie odwołania jest w niniejszej sprawie dopuszczalne. Odnośnie wniosku o zwrot opłaty skarbowej od wniesionego odwołania, organ uznał, że nie zasługuje on na uwzględnienie, ponieważ przepisy ustawy z dnia 9 września 2000 r. o opłacie skarbowej (tekst jedn. Dz. U. z 2004 r., Nr 253, poz. 2532) nie przewidują możliwości zwrotu opłaty w przypadku cofnięcia odwołania. Ponadto, [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego pouczył strony postępowania, że "skuteczne cofnięcie przez stronę zażalenia powoduje niedopuszczalność wniesienia przez stronę skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, ponieważ strona nie wyczerpała środków odwoławczych, które służyły jej w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie (art. 52 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi)". Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyła Wspólnota Mieszkaniowa [...], wnosząc o stwierdzenie nieważności postępowania w I i II instancji, uchylenie decyzji, i umorzenie postępowania obu instancji. Zdaniem strony skarżącej, zaskarżona decyzja zapadła na podstawie "cofnięcia odwołania", które nigdy nie miało miejsca. Dlatego decyzja ta została wydana bez żadnej podstawy prawnej, a zatem należy ją uchylić. Natomiast ze względu na to, że decyzja I instancji wygasła ze względu na upływ terminu, na jaki została wydana, a Wspólnota Mieszkaniowa [...] pozbawiona była możliwości udziału w postępowaniu (przez nie powiadamianie jej o toczącym się postępowaniu, nie rozpatrywanie jej wniosków i skarg w I instancji, nie rozpatrzenie jej wniosku o uchylenie rygoru natychmiastowej wykonalności oraz nie rozpatrzenie jej odwołania przed terminem wygaśnięcia decyzji), skarżąca Wspólnota uznała, iż postępowanie w niniejszej sprawie było nieważne, a zatem należy uchylić decyzję i postępowanie w obu instancjach umorzyć. W odpowiedzi na skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego podtrzymał dotychczasowe stanowisko oraz wniósł o odrzucenie skargi w trybie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, stosując środki określone w ustawie. Na podstawie art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną, rozstrzyga w granicach sprawy, kontrolując postępowanie oraz akty administracyjne wydane przez organy administracji publicznej i uwzględnia skargę na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a., jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach. Skarga zasługuje na uwzględnienie, ponieważ zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu I instancji zostały wydane z naruszeniem przepisów o właściwości. Wydanie decyzji w trybie art. 47 ust. 2 Prawa budowlanego należy do kompetencji organów architektoniczno-budowlanych, a nie jak to miało miejsce w niniejszej sprawie - organów nadzoru budowlanego. Zgodnie z art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a. organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która wydana została z naruszeniem przepisów o właściwości. Z naruszeniem przepisów o właściwości mamy do czynienia m.in. wówczas, gdy przepisy te zostaną błędnie zastosowane i decyzja będzie wydana przez inny organ, niż organ właściwy. W wyroku z dnia 12 lipca 1994 r. sygn. akt II SA 781/93, publ LexPolonica nr 298788, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że przepis art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a. obejmuje wszelkie postacie naruszenia właściwości rzeczowej, łącznie z jej odmianą -właściwością instancyjną, czyli funkcjonalną. Ponadto w orzecznictwie przyjęto, że organ niewłaściwy nie jest prawnie legitymowany do rozstrzygania o prawach i obowiązkach stron. Przepisy o właściwości mają charakter przepisów bezwzględnie obowiązujących, organ zaś z urzędu musi przestrzegać swojej właściwości, a naruszenie każdego rodzaju właściwości przez organ administracji przy wydawaniu aktu administracyjnego powoduje nieważność tego aktu. Z taką sytuacją mamy do czynienia w przedmiotowej sprawie. Decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] z dnia [...] lipca 2006 r., Nr [...], jak i decyzja [...] Wojewódzkiego inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2006 r., Nr [...], zapadły z naruszeniem właściwości rzeczowej określonej w przepisach ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane. Ww. organy jako organy nadzoru budowlanego przeprowadziły postępowanie administracyjne na podstawie art. 47 ust. 2 Prawa budowlanego. Przepis ten stanowi, że w razie nieuzgodnienia warunków, o których mowa w ust. 1, właściwy organ - na wniosek inwestora - w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, rozstrzyga, w drodze decyzji, o niezbędności wejścia do sąsiedniego budynku, lokalu lub na teren sąsiedniej nieruchomości. W przypadku uznania zasadności wniosku inwestora, właściwy organ określa jednocześnie granice niezbędnej potrzeby oraz warunki korzystania z sąsiedniego budynku, lokalu lub nieruchomości. A więc art. 47 ust. 2 ww. ustawy wprost wskazuje, że decyzję m.in. o niezbędności wejścia na teren sąsiedniej nieruchomości wydaje organ właściwy. Co do zasady, zgodnie z art. 82 ust. 1 Prawa budowlanego do właściwości organów administracji architektoniczno-budowlanej należą sprawy określone w ustawie i niezastrzeżone do właściwości innych organów. Jest to generalna zasada właściwości rzeczowej organów architektoniczno-budowlanych do rozpoznawania spraw na podstawie Prawa budowlanego. Stosownie do art. 82 ust. 2 ww. ustawy organem administracji architektoniczno-budowlanej pierwszej instancji, z zastrzeżeniem ust. 3 i 4, jest starosta, natomiast organem architektoniczno-budowlanym wyższego stopnia w stosunku do starosty jest wojewoda (ust. 3). W art. 82 ust. 1 został ponadto zawarty wyjątek od ww. generalnej zasady właściwości rzeczowej organów architektoniczno-budowlanych, a mianowicie, że sprawy określone w ustawie Prawo budowlane mogą być zastrzeżone do właściwości również innych organów. W art. 83 ust. 1 zawarto katalog spraw, w których orzekają organy nadzoru budowlanego, tj. powiatowy inspektor nadzoru budowlanego. Do właściwości powiatowego inspektora nadzoru budowlanego jako organu pierwszej instancji należą enumeratywnie wymienione zadania i kompetencje. Wśród ww. przepisów, na podstawie których działają organy nadzoru budowlanego, nie wymieniono art. 47 ust. 2. Orzekanie o niezbędności wejścia na teren sąsiedniej nieruchomości należy do właściwości organów architektoniczno-budowlanych zgodnie z ogólną norma kompetencyjną wyrażoną w art. 82 ust. 1., a zatem organem niewłaściwym do rozpoznania wniosku dot. niezbędności wejścia na teren dziedzińca nieruchomości i wydania decyzji był powiatowy inspektor nadzoru budowlanego. W związku z powyższym, na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a., Sąd orzekł jak w sentencji wyroku. W pkt II orzeczono na podstawie art. 152 ww. ustawy.