VII SA/Wa 1430/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bogusław Cieśla, , Sędzia WSA Leszek Kamiński (spr.), Sędzia WSA Jolanta Zdanowicz, Protokolant Piotr Bibrowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 stycznia 2009 r. sprawy ze skargi Wspólnoty Mieszkaniowej "[...]" w W. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego zamiennego i udzielenia pozwolenia na wznowienie robót budowlanych I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji, II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku. W dniu 18 listopada 2003 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego W. przeprowadził czynności kontrolne na nieruchomości przy ul. [...] w W. Podczas kontroli ustalił, że budowa budynku mieszkalnego, znajdującego się na ww. nieruchomości realizowana jest z odstępstwami od zatwierdzonego decyzją Dyrektora Zarządu W. z dnia [...], Nr [...], projektu budowlanego. Odstępstwa te polegały m.in. na zwiększeniu liczby kondygnacji w stosunku do projektowanej, wykonaniu w ścianach konstrukcyjnych dodatkowych otworów drzwiowych i okiennych, zmianie lokalizacji niektórych otworów okiennych, wykonaniu dodatkowego wykusza z otworami okiennymi w poziomie od pierwszego do piątego piętra z otworami okiennymi i wykonaniu tarasu w części wykusza. Organ administracyjny, uznając ww. odstępstwa za istotne, postanowieniem z dnia [...], Nr [...], wstrzymał roboty budowlane oraz nałożył na inwestora – T. B. obowiązek przedłożenia stosownej dokumentacji. W postępowaniu odwoławczym [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego uchylił ww. postanowienie i umorzył postępowanie pierwszoinstancyjne (postanowienie z dnia [...], Nr [...]). Postanowieniem z dnia [...] (prawomocnym od dnia 6 maja 2005 r.), sygn. akt VII SA/Wa 595/04, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie odrzucił skargę Wspólnoty Mieszkaniowej "B." na rozstrzygnięcie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego. W związku z powyższym, postanowieniem z dnia [...], Nr [...], Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego W. wstrzymał prace budowlane prowadzone w przedmiotowym budynku i nałożył na nowych właścicieli obiektu – T. i J. M. obowiązek przedłożenia ekspertyzy wykonanych robót z określeniem ich prawidłowości i wpływu na zabudowę sąsiednią, tj. na budynek mieszkalny przy ul. [...], a przy nieprawidłowościach podania sposobu ich usunięcia. W związku z wykonaniem przez inwestora ww. obowiązku, decyzją z dnia [...], Nr [...], Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego W. nałożył na T. i J. M. obowiązek sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego, uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych. W postępowaniu odwoławczym [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...], Nr [...], utrzymał w mocy decyzję Nr [...]. Ww. decyzja Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego została zaskarżona do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie przez Wspólnotę Mieszkaniową "B.". W sprawie tej, sygn. akt VII SA/Wa 1175/08, w dniu 6 listopada zapadł (nieprawomocny w dniu orzekania w niniejszej sprawie) wyrok oddalający skargę. Decyzją z dnia [...], Nr [...], Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego W., na podstawie art. 51 ust. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2003 r., Nr 207, poz. 2016, ze zm.) oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071, ze zm.), zatwierdził projekt budowlany zamienny budynku mieszkalnego znajdującego się na nieruchomości przy ul. [...] w W., działka nr ewid. [...], obręb [...] i udzielił pozwolenia na wznowienie robót budowlanych przy budowie ww. budynku mieszkalnego. W uzasadnieniu przyjęto, że inwestorzy wypełnili obowiązki nałożone decyzją Nr [...], gdyż przedłożony projekt budowlany zamienny spełnia wymogi określone w art. 34 Prawa budowlanego i rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 3 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego (Dz. U. Nr 120, poz. 1133), Organ przyjął też, że pismo z dnia 6 marca 2006 r., w którym Wojewódzki Konserwator Zabytków uznał, iż przedstawiony projekt "nie będzie przedmiotem żadnego postępowania, ponieważ w zakresie podlegającym uzgodnieniom WKZ, forma, przestrzeń, kubatura nie różnią się od projektu uzgodnionego postanowieniem Nr [...] z dnia [...]", jest wystarczające do przyjęcia, iż dokonano wymaganego uzgodnienia. W aktach sprawy znajduje się zarówno postanowienie nr [...], dopuszczające pierwotny projekt zamienny, jednakże z zastrzeżeniem spełnienia licznych warunków, a także postanowienie nr [...] z dnia [...], w którym organ ten, z powołaniem się na art. 27 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 15 lutego 1962 r. o ochronie dóbr kultury, odmówił dalszego uzgadniania projektu wobec samowolnie dokonanych zmian. Odwołanie od ww. decyzji złożyła Wspólnota Mieszkaniowa "B.", podnosząc też, że decyzja z dnia [...], Nr [...], o pozwoleniu na budowę wygasła w trybie art. 37 Prawa budowlanego ze względu na przerwę w budowie lub stwierdzenie nieważności tej decyzji z urzędu oraz wskazując, że budowa budynku przy ul. [...] doprowadziła do naruszenia statyki sąsiedniego domu przy ul.[...], powodując liczne rysy, spękania i uszkodzenia, zalewanie wodą spływającą z dachu i zawilgocenie oraz zagrzybienie lokali przylegających do bezprawnie wzniesionego budynku. Decyzją z dnia [...] [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, na podstawie art. art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., po rozpatrzeniu ww. odwołania, utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu wskazał, że po zapoznaniu się z zebranym w sprawie materiałem dowodowym uznał, iż decyzja organu I instancji jest prawidłowa. W związku z czym, brak jest podstaw do jej eliminacji z obrotu prawnego. Argumenty i żądania powoływane przez Wspólnotę uznał za bezzasadne. Zdaniem organu II instancji, dokonanie przez inwestora w trakcie procesu budowlanego istotnych odstępstw od zatwierdzonego projektu budowlanego nakazuje organowi nadzoru budowlanego podjęcie działań, zmierzających do doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z prawem. W tym celu PINB prawidłowo przeprowadził postępowanie na podstawie art. 50 w zw. z art. 51 Prawa budowlanego, który zmierza do naprawy stwierdzonych nieprawidłowości. Ponadto zaznaczył, że [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego nie jest organem właściwym do wzruszenia w trybie art. 156 § 1 k.p.a. decyzji Nr [...] o pozwoleniu na budowę. Organ II instancji ustalił, iż inwestor wykonał ciążący na nim obowiązek wynikający z decyzji Nr [...], i przedstawił organowi nadzoru budowlanego projekt zamienny budynku przy ul. [...] w W., wykonany przez osobę posiadającą odpowiednie uprawnienia. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyła Wspólnota Mieszkaniowa "B.", wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji. Zdaniem skarżącej Wspólnoty, organy administracyjne w niniejszej sprawie miały obowiązek w pierwszej kolejności ustalić z urzędu, czy budowa i projekt odpowiadają warunkom określonym w planie zagospodarowania przestrzennego. Ponadto strona skarżąca zwróciła uwagę, że Wojewódzki Konserwator Zabytków nie uzgodnił przedłożonego organom projektu zamiennego, lecz odmówił dokonania tej czynności, twierdząc, że aktualne pozostaje uzgodnienie projektu zgodnego z planem zagospodarowania przestrzennego, a więc dla budynku o mniejszej powierzchni zabudowy, mniejszej liczbie kondygnacji, itp. W odpowiedzi na skargę, [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego oraz inwestor nie zgodzili się z zarzutami skargi, podnosząc, że z dniem 31 grudnia 2003 r. Miejscowy Plan Zagospodarowania Przestrzennego W., zatwierdzony Uchwałą Rady W. z dnia [...], oraz Plan Ogólny Zagospodarowania Przestrzennego W., zatwierdzony Uchwałą Rady W. z dnia [...], stracił swą ważność. Obecnie na terenie przedmiotowej inwestycji brak jest obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego, inwestorów ogranicza zasada kontynuacji zabudowy określona w art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, stosując środki określone w ustawie. Na podstawie art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną, rozstrzyga w granicach sprawy, kontrolując postępowanie oraz akty administracyjne wydane przez organy administracji publicznej i uwzględnia skargę na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a., jeśli stwierdzi naruszenia przepisów prawa materialnego, które miały wpływ na wynik sprawy lub też naruszenia przepisów postępowania, jeśli miały one istotny wpływ na wynik sprawy administracyjnej. Skarga zasługuje na uwzględnienie, ponieważ w niniejszej sprawie organy obu instancji przeprowadziły postępowanie administracyjne z naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego, tj. art. 7 i 77 § 1 k.p.a., co mogło mieć wpływ na wynik sprawy, a także z naruszeniem prawa materialnego, tj. art. 51 ust. 4 Prawa budowlanego, polegającego na jego niewłaściwym zastosowaniu. Art. 7 k.p.a. stanowi, że w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Zasada ta została doprecyzowana w innych przepisach Kodeksu, m.in. w art. 6, 10, 77 § 1, 80, przepisy te mają zaś zasadniczy wpływ na prawidłowe ustalenie stanu faktycznego sprawy stanowiącego podstawę dokonania subsumcji pod stosowną normę prawną. Kontrola prawidłowości postępowania zakończonego decyzją administracyjną, dokonywana przez organ administracji II instancji (jak i ocena tej kontroli dokonywana przez sąd administracyjny) w pierwszym rzędzie powinny obejmować prawidłowość przebiegu postępowania administracyjnego, gdyż naruszenia procedury, o ile okazują się istotne, mogą mieć wpływ na ostateczny wynik sprawy, prowadząc do wydania wadliwej materialnie decyzji. Inwestycja polegająca na budowie budynku mieszkalnego przy ul. [...] była realizowana z istotnymi odstępstwami od zatwierdzonego decyzją Nr [...] o pozwoleniu na budowę projektu budowlanego. Pojęcie "istotnych odstępstw" w sposób negatywny zostało zdefiniowane w art. 36a ust. 5 Prawa budowlanego. Wykonanie większej liczby kondygnacji w stosunku do projektowanej, wykonanie w ścianach konstrukcyjnych dodatkowych otworów drzwiowych i okiennych, zmianie lokalizacji niektórych otworów okiennych, wykonaniu dodatkowego wykusza z otworami okiennymi w poziomie od pierwszego do piątego piętra z otworami okiennymi i wykonaniu tarasu w części wykusza, organy trafnie zaliczyły do "istotnych odstępstw". W tych warunkach, prawidłowo zastosowały tryb z art. 50-51 Prawa budowlanego, celem doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem. W oparciu o art. 51 ust. 1 pkt 3 organy nadzoru budowlanego w przypadku m.in. stwierdzenia istotnych odstępstw od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę nakładają, określając termin wykonania, obowiązek sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego, uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych oraz, w razie potrzeby, wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem. Ponadto zgodnie z ww. przepisem do trybu naprawczego, w przypadku istotnych odstępstw od pierwotnego projektu, odpowiednio mają zastosowanie przepisy dotyczące projektu budowlanego. Brzmienie przepisu art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego wskazuje na to, że postępowanie w tym trybie pod względem oceny materialnoprawnej toczy się wyłączenie w zakresie istotnych odstępstw, które mają być doprowadzone do stanu zgodnego z prawem. Natomiast nie podlegają ocenie w trybie tego przepisu prace budowlane, które zrealizowano zgodnie z projektem budowlanym, jako integralną częścią pozwolenia na budowę oraz inne wymagania (opinie, zgody i inne), które wymagane były do uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę, a nie dotyczą zakresu dokonanych zmian. Przedmiotem postępowania polegającego na sprawdzeniu wykonania obowiązku (art. 51 ust. 4) jest więc ocena, czy istotne odstępstwa naniesiono w projekcie zamiennym, wykazując ich niesprzeczność z przepisami techniczno-budowlanymi oraz czy w zakresie zmiany w stosunku do projektu pierwotnego poddano je odpowiedniej ocenie wg art. 35 Prawa budowlanego. Organ nadzoru budowlanego, wydając decyzję na podstawie art. 51 ust. 4 Prawa budowlanego dokonuje przede wszystkim materialnoprawnej oceny przedstawionego przez inwestora projektu budowlanego zamiennego w zakresie dokonanych zmian, tzn. czy spełniają one odpowiednio wymagania określone w art. 35 z odpowiednim uwzględnieniem warunków określonych w art. 32-34 Prawa budowlanego. Zakres dokonanych przez inwestora odstępstw od zatwierdzonego projektu budowlanego wyznacza granice niezbędnych wymagań wobec projektu zamiennego, stanowiącego efekt naprawczych działań inwestora. Jeśli dochodzi do zmiany gabarytów przestrzennych inwestycji, zwiększenia liczby kondygnacji, powierzchni użytkowej budynku czy liczby lokali, a przez to liczby użytkowników budynku, to zarówno projekt zamienny oraz wymagane dokumenty winny odpowiednio spełniać warunki, o jakich mowa w art. 32-34. Dotyczy to również wszelkich uzgodnień i innych wymagań, które są stawiane projektom budowlanym, w takim zakresie, w jakim odstępstwa mogły wpłynąć na uzyskane już wcześniej uzgodnienia czy stanowiska innych organów. Dopiero po dokonaniu odpowiednich sprawdzeń, tj. wymagań formalnoprawnych stawianych projektowi budowlanemu (zamiennemu) oraz merytorycznej oceny dokonanych zmian możliwe jest wydanie decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego zamiennego i udzielenie pozwolenia na wznowienie robót budowlanych. Postępowanie i czynności organów nadzoru budowlanego podejmowane w ramach art. 50 ust. 4 Prawa budowlanego różnią się od podobnych działań wykonywanych przez organ architektoniczno-budowlany przy wydawaniu pozwolenia na budowę i zatwierdzaniu projektu budowlanego. Organ nadzoru budowlanego nie ogranicza się tylko do badania zgodności z prawem przedstawionego projektu zamiennego, sprawdza nadto wykonanie obowiązku, o którym mowa w ust. 1 pkt 3 art. 50 Prawa budowlanego, w ramach którego, oprócz obowiązku przedłożenia projektu budowlanego zamiennego mogą być nałożone i inne obowiązki. Punktem wyjścia do określenia zakresu postępowania prowadzonego przez organ nadzoru budowlanego w kontrolowanej sprawie, a co za tym idzie zakresu kontroli dokumentacji przedłożonej przez inwestora była poprzedzająca to postępowanie decyzja z dnia [...], Nr [...], wydana na podstawie art. 50 ust. 1 pkt 3 tej ustawy. Zgodnie z jej rozstrzygnięciem inwestorów obciążał obowiązek sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego, uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych przy budowie budynku mieszkalnego, zaopiniowanego przez Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków wraz z opiniami i uzgodnieniami właściwych jednostek. Oceniając prawidłowość postępowania administracyjnego z tego punktu widzenia, należało dojść do wniosku, iż organ nie wykonał należycie swego zadania, objętego dyspozycją art. 50 ust. 4 Prawa budowlanego. Przedstawiony przez inwestora projekt budowlany zamienny przede wszystkim winien przedstawiać zakres dokonanych zmian. Jest to warunek konieczny, od spełnienia którego zależy możliwość dokonania przez organ nadzoru budowlanego oceny zgodności przedstawionych zmian z przepisami Prawa budowlanego. Dlatego w części opisowej projektu budowlanego zamiennego winien znajdować się dokładny opis dokonanych zmian, ponieważ organ kontrolujący musi dokonać ich oceny merytorycznej, czyli zgodności z przepisami Prawa budowlanego. Dodatkowo w części rysunkowej projektu zmiany te powinny być naniesione, aby jednoznacznie oddzielono to, co obejmował poprzedni zatwierdzony projekt od tego, co obejmowało istotne od niego odstępstwo. Jak wynika z przedstawionego przez inwestora projektu budowlanego w części opisowej projektu nie umieszczono opisu dokonanych zmian. Organ nadzoru budowlanego nie miał zatem podstaw do przeprowadzenia w tym zakresie prawidłowej oceny stanu faktycznego sprawy, ponieważ postępowanie nie dostarczyło podstaw do ustalenia, czy przedstawione w projekcie budowlanym zamiennym dokumenty odnoszą się w ogóle do dokonanych zmian. Brak też podstaw do stwierdzenia, które elementy przedstawione w części rysunkowej projektu obejmują zmiany, ponieważ nie zostały te zmiany opisane wcześniej w projekcie. Skoro organy administracyjne w niniejszej sprawie były pozbawione możliwości oceny czego konkretnie dotyczy projekt budowlany zamienny (a ten przedstawiony w trybie art. 51 ust. 1 pkt 3 winien dotyczyć zmian), to nie mogły skutecznie dokonać merytorycznej oceny zmian zgodnie z art. 35 ust. 1, szczególnie w zakresie posiadania wymaganych opinii, uzgodnień, pozwoleń i sprawdzeń. Decyzja wydana w trybie art. 51 ust. 4 spełniać musi identyczne wymagania prawne, co decyzja pierwotna o pozwoleniu na budowę, również w odniesieniu do osób trzecich, czyli uwzględniać interesy wszystkich stron postępowania, w zakresie wprowadzonych zmian. A więc, jeżeli doszło do istotnej zmiany gabarytów budynku w stosunku do wcześniej zatwierdzonego projektu budowlanego, to organ, zatwierdzając projekt zamienny winien sprawdzić, w jakim zakresie dokonane zmiany oddziałują na teren sąsiedni, a więc na interesy osób trzecich. Wspólnota Mieszkaniowa "B." podnosiła w trakcie postępowania administracyjnego, że dokonana nadbudowa powoduje zalewanie jej posesji przez wody opadowe, co z kolei prowadzi do niszczenia jej budynku. Z akt sprawy nie wynika, by organy administracyjne dokonały sprawdzenia, czy rzeczywiście w zakresie projektu budowlanego zamiennego interesy osób trzecich zostały zagwarantowane. Samo stwierdzenie w części opisowej projektu budowlanego zamiennego, że wody te będą odprowadzane do kanalizacji miejskiej nie jest wystarczające, skoro przedmiotowa inwestycja została zrealizowana w obrysie całej działki nr [...], a okoliczność tę kwestionowała Wspólnota przed zatwierdzeniem projektu zamiennego. Ponadto w treści projektu budowlanego zamiennego wprost stwierdzono, że uzgodnienie ww. projektu pod względem wymagań ochrony przeciwpożarowej, w tym drogi przeciwpożarowej, będzie dokonane w późniejszym etapie postępowania. Niedopuszczalne jest zatwierdzenie projektu budowlanego zamiennego oraz udzielenie pozwolenia na wznowienie robót bez uzgodnienia projektu budowlanego pod względem ochrony przeciwpożarowej w odniesieniu do wprowadzonych zmian, nie do zaakceptowania jest też zapis w projekcie, iż uzgodnienia w zakresie dróg przeciwpożarowych zostaną dokonane na późniejszych etapach postępowania. Narusza to bowiem obowiązek przedłożenia projektu wraz z niezbędnymi uzgodnieniami. Projekt budowlany, również projekt zamienny, winien być uzgodniony pod względem ochrony przeciwpożarowej z rzeczoznawcą do spraw zabezpieczeń przeciwpożarowych, jak wynika z § 6 ust. 1 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 16 czerwca 2003 r. w sprawie uzgadniania projektu budowlanego pod względem ochrony przeciwpożarowej (Dz. U. Nr 121, poz. 1137). Kontrolowany przez Sąd projekt budowlany zamienny, w tym przedstawione zmiany w zakresie nadbudowanych pięter, nie posiadają wymaganych uzgodnień w zakresie dróg ewakuacyjnych, brak jest również oznaczenia drogi pożarowej, która spełniałaby warunki drogi pożarowej, o jakiej mowa w przepisach § 11-15 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 16 czerwca 2003 r. w sprawie przeciwpożarowego zaopatrzenia w wodę oraz dróg pożarowych (Dz. U. Nr 121, poz. 1139). Ww. przepisy stanowią, że szerokość drogi pożarowej winna wynosić w zależności od okoliczności od 3 do 4 m. Z akt sprawy wynika, że dostęp do przedmiotowego budynku przy ul. [...] w W. od ulicy [...] może odbywać się przez bramę w budynkach przy ul. [...] lub [...]. W aktach sprawy zwymiarowana jest jedynie brama przy ul. [...]. Szerokość tej bramy wynosi 2 m, a więc w tym miejscu ewentualna droga pożarowa nie spełniała wymagań ww. rozporządzenia. W aktach znajduje się jedynie uzgodnienie pod tym względem dojazdu przez Straż Pożarną ulicą [...], natomiast brak jest ustalenia - odnoszącego się do kwestii zaopatrzenia w wodę - takiej drogi pomiędzy ulicą [...], a działką nr [...], a więc ewentualnej drogi przez bramę przy ul. [...] lub [...] w W. Innych uzgodnień, w tym wspomnianego wcześniej uzgodnienia z rzeczoznawcą do spraw zabezpieczeń przeciwpożarowych w aktach sprawy brak. Kwestie te nie były przedmiotem analiz organów dlatego Sąd nie może ocenić, czy objęty projektem zamiennym budynek ma zapewnioną ochronę przeciwpożarową. Również w odniesieniu do wymagań związanych z uzgodnieniem w zakresie ochrony zabytków naruszono prawo. Znajdujący się w aktach sprawy materiał nie dawał bowiem organom podstaw do oceny, że zmieniony na skutek odstępstw od poprzednio zatwierdzonego projektu budynek, zarówno w odniesieniu do jego wysokości, liczby kondygnacji, ale również detali o których mowa w postanowieniu nr [...], spełnia wymagania w zakresie ochrony zabytków. Bez znaczenia jest w tym zakresie brak planu zagospodarowania przestrzennego, z ustaleń którego mogą wynikać kompetencje organu, gdyż wymagania w zakresie ochrony zabytków wynikać mogą również z innych podstaw, czego w ogóle organy nie dostrzegły i nie przeanalizowały. W tym zakresie znaczenie może mieć dokonanie przez organy oceny treści postanowienia nr [...] z dnia [...], wydanego nie tylko w oparciu o ustalenia ówcześnie obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego, lecz również z powołaniem się na art. 27 ust. 1 ustawy z dnia 15 lutego 1962 r. o ochronie dóbr kultury. Przepis ten w dacie wydawania postanowienia nr [...] z dnia [...] stanowił, że bez zezwolenia właściwego wojewódzkiego konserwatora zabytków nie wolno zabytków przerabiać, odnawiać, rekonstruować, konserwować, zabudowywać, odbudowywać, zdobić, uzupełniać, rozkopywać ani dokonywać żadnych innych zmian. Z kolei ust. 3 rozciągał działanie przepisu ust. 1, nakazując jego stosowanie również do robót mogących przyczynić się do zeszpecenia otoczenia zabytku nieruchomego lub widoku na ten zabytek. Jak z powyższego wynika, organ, odmawiając powyższym postanowieniem uzgadniania projektu, brał pod uwagę nie tylko zapisy planu, lecz również wskazywał na odrębną wyżej przytoczoną podstawę prawną. Kwestia ta ma szczególne znaczenie ze względu na położenie obiektu na obszarze skarpy [...] i w pobliżu zabytkowych obiektów, położonych w pobliżu T. K. Okoliczności tych organ nie zbadał, nie można zatem poddać ich kontroli w postępowaniu sądowym. Organy nadzoru budowlanego obu instancji, pomijając powyższe braki, nie tylko naruszyły art. 7, 77 § 1 i art. 80 k.p.a. przez nieprzeprowadzenie niezbędnych dowodów, a także zażądania od inwestora wymaganych prawem uzgodnień i dokumentów, to również zatwierdzając projekt ze wspomnianymi brakami dostrzeżonymi przez Sąd, naruszyły art. 50 ust. 4 w zw. z art. 35 Prawa budowlanego. Ponadto organy nie odniosły się do twierdzeń skarżącej Wspólnoty, która podniosła, że inwestor nie dysponuje prawem przejazdu i przechodu przez jej nieruchomość. Wskazano natomiast, że w tym przedmiocie toczy się postępowanie przed Sądem Rejonowym w W. Organy administracyjne nie wyjaśniły również tej kwestii. Dokumentacja znajdująca się w aktach nie daje podstaw do stwierdzenia, że w dacie zatwierdzania projektu zamiennego działka miała zapewniony dostęp do drogi publicznej, gdyż w aktach brak dokumentu, o którym mowa w art. 34 ust. 3 pkt 3 lit. b Prawa budowlanego (oświadczenie właściwego zarządcy drogi o możliwości połączenia działki z drogą publiczną zgodnie z przepisami o drogach publicznych). Jak wynika z powyższego, organy obu instancji nie wyjaśniły wszystkich okoliczności faktycznych i prawnych sprawy, czym naruszyły art. 7 i 77 § 1 k.p.a., a w zakresie prawa materialnego naruszyły przepis art. 51 ust. 4 Prawa budowlanego zatwierdzając projekt zamienny nieodpowiadający prawu. Przy powtórnym rozpatrywaniu sprawy organy administracji wezmą pod uwagę konieczność wyeliminowania stwierdzonych uchybień, a po prawidłowym przeprowadzeniu postępowania, z uwzględnieniem wymagań określonych zarówno w przepisach prawa materialnego jak i procedury administracyjnej, powtórnie ocenią, czy przedłożone i uzupełnione przez inwestora dokumenty dają podstawę do wydania decyzji na podstawie art. 50 ust. 4 Prawa budowlanego. Z tych względów, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a., Sąd orzekł jak w sentencji wyroku.