VII SA/Wa 1175/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Izabela Ostrowska, , Sędzia WSA Leszek Kamiński (spr.), Sędzia WSA Małgorzata Miron, Protokolant Agnieszka Ciszek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 listopada 2008 r. sprawy ze skargi Wspólnoty Mieszkaniowej [...] [...] na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2006 r. nr [...] w przedmiocie nakazu sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego skargę oddala W dniu 18 listopada 2003 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego [...] przeprowadził czynności kontrolne na nieruchomości przy ul. [...] w W.. Podczas kontroli ustalił, że budowa budynku mieszkalnego znajdującego się na ww. nieruchomości realizowana jest z odstępstwami od zatwierdzonego decyzją [...] z dnia [...] grudnia 1994 r., Nr [...], projektu budowlanego. Odstępstwa te polegały m.in. na zwiększeniu liczby kondygnacji w stosunku do projektowanej, wykonaniu w ścianach konstrukcyjnych dodatkowych otworów drzwiowych i okiennych, zmianie lokalizacji niektórych otworów okiennych, wykonaniu dodatkowego wykusza z otworami okiennymi w poziomie od pierwszego do piątego piętra z otworami okiennymi i wykonaniu tarasu w części wykusza. Organ administracyjny, uznając ww. odstępstwa za istotne, postanowieniem z dnia [...] grudnia 2003 r., Nr [...], wstrzymał roboty budowlane oraz nałożył na inwestora – T. B. obowiązek przedłożenia stosownej dokumentacji. W postępowaniu odwoławczym [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego uchylił ww. postanowienie i umorzył postępowanie I instancyjne (postanowienie z dnia [...] kwietnia 2004 r., Nr [...]). Postanowieniem z dnia 8 marca 2005 r. (prawomocnym od dnia 6 maja 2005 r.), sygn. akt VII SA/Wa 595/04, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie odrzucił skargę Wspólnoty Mieszkaniowej [...] na rozstrzygnięcie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego. Wobec stwierdzenia istotnych odstępstw od zatwierdzonego projektu, postanowieniem z dnia [...] grudnia 2005 r., Nr [...], Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego [...] wstrzymał prace budowlane prowadzone w przedmiotowym budynku i nałożył na nowych właścicieli obiektu – T. i J. M. obowiązek przedłożenia ekspertyzy wykonanych robót z określeniem ich prawidłowości i wpływu na zabudowę sąsiednią, tj. na budynek mieszkalny przy ul. [...], a przy nieprawidłowościach podania sposobu ich usunięcia. Decyzją z dnia [...] stycznia 2006 r., Nr [...], Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego [...], na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2003 r., Nr 207, poz. 2016, ze zm.) oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071, ze zm.), zwanej dalej: k.p.a., po rozpatrzeniu sprawy budynku mieszkalnego usytuowanego przy ul. [...] w W., działka nr [...], budowanego z istotnym odstępstwem od projektu budowlanego zatwierdzonego w pozwoleniu na budowę, nałożył na T. i J. M. obowiązek sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego, uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych przy budowie budynku mieszkalnego znajdującego się na nieruchomości przy ul. [...], zaopiniowanego przez Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków wraz z opiniami i uzgodnieniami właściwych jednostek, w terminie 60 dni od dnia, kiedy niniejsza decyzja stanie się ostateczna. Ponadto organ I instancji wskazał, że projekt ten winien być sporządzony w czterech jednobrzmiących egzemplarzach przez osoby posiadające uprawnienia budowlane w odpowiednim zakresie i specjalności, zgodnie z wymaganiami określonymi w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 3 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego (Dz. U. Nr 120, poz. 1133). Do projektu należy dołączyć kopię uprawnień budowlanych i aktualne zaświadczenie o wpisie na listę członków samorządu zawodowego osób sporządzających projekt oraz oświadczenie projektanta wynikające z dyspozycji art. 20 ust. 4 ustawy Prawo budowlane. W uzasadnieniu stwierdził, że w dniu 12 grudnia 2005 r. inwestorzy przedłożyli wymaganą postanowieniem Nr [...] ekspertyzę techniczną dotyczącą poprawności wykonanych robót, wykonaną przez rzeczoznawcę budowlanego inż. I. K., wpisanego do Centralnego Rejestru Rzeczoznawców Budowlanych pod pozycją nr [...] oraz członka [...] Okręgowej Izby Inżynierów Budownictwa o nr ewid. [...]. Organ administracyjny wskazał, że we wnioskach i zaleceniach ekspertyzy rzeczoznawca stwierdził, iż: "budynek zrealizowano z odstępstwami od zatwierdzonego projektu. Konstrukcja budynku jest wykonana zgodnie ze sztuką budowlaną i obowiązującymi normami. Analiza zacienienia budynku przy ul. [...] stwarza możliwość utrzymania obecnej, a nawet wyższej wysokości budynku. Na podstawie wykonanej wcześniej inwentaryzacji zaleca się wykonanie projektu zamiennego uwzględniającego aktualnie obowiązujące przepisy i normatywy budowlane." Zdaniem Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego to, iż z ekspertyzy nie wynika obowiązek nałożenia na inwestorów wykonania określonych czynności w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem - nakazał dostarczenie projektu budowlanego zamiennego, uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót. Natomiast złożona dokumentacja będzie stanowiła podstawę do podjęcia rozstrzygnięcia w ramach posiadanych kompetencji na podstawie art. 51 ust. 4 Prawa budowlanego. Odwołanie od ww. decyzji złożyła Wspólnota Mieszkaniowa [...], wnosząc o uchylenie decyzji i umorzenie postępowania jako bezprzedmiotowego, przekazanie sprawy do innego Województwa z uwagi na niekompetencję PINB w W. i szereg popełnionych błędów oraz odmowę rozpatrzenia wniosku o wydanie nakazu rozbiórki i innych skarg, co świadczy o stronniczości urzędu. Ponadto odwołująca się Wspólnota wskazała, że pozwolenie na budowę przedmiotowej inwestycji wydane zostało z rażącym naruszeniem prawa i dlatego nie można zalegalizować szeregu nieprawidłowości poprzez przyjęcie projektu zamiennego. Kontrolę przeprowadzono w bardzo ograniczonym zakresie, tylko co do samego wykonania budowli i odmówiono ujęcia w protokole innych zarzutów. Ponadto organ prowadzi postępowanie w sprawie wydania nakazu rozbiórki, po zakończeniu którego można dopiero rozważać legalizację samowoli. Ww. błędy postępowania mogą wpływać na nadanie niewłaściwego trybu postępowania. Decyzją z dnia [...] marca 2006 r., Nr [...], [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., po rozpatrzeniu ww. odwołania, utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu wskazał, że inwestycja przy ul. [...] w W. prowadzona była z istotnymi odstępstwami od zatwierdzonego projektu budowlanego, organ I instancji zgodnie z obowiązujący Prawem budowlanym wszczął postępowanie naprawcze, które miało na celu doprowadzenie przedmiotowej inwestycji do stanu zgodnego z prawem. Z tych względów PINB wezwał inwestora do przedstawienia ekspertyzy technicznej określającej zakres odstępstw od zatwierdzonego projektu budowlanego oraz ich oddziaływanie na otoczenie. Z przedstawionej przez inwestora ekspertyzy wynika, że konstrukcja realizowanego budynku przy ul. [...] jest zgodna ze sztuką budowlaną i obowiązującymi normami oraz zalecała wykonanie projektu zamiennego uwzględniając aktualnie obowiązujące przepisy i normy budowlane. Zdaniem organu II instancji ww. zalecenie dało podstawę PINB do zastosowania art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego, a niewykonanie obowiązku wynikającego z tego przepisu będzie skutkować wydaniem przez organ nadzoru budowlanego decyzji nakazującej zaniechanie dalszych robót budowlanych bądź rozbiórkę obiektu lub jego części, o czym stanowi art. 53 ust. 5 ww. ustawy. Organ odwoławczy, odnosząc się do wniosku Wspólnoty w sprawie przeniesienia sprawy do innego województwa stwierdził, że wniosek jest bezprzedmiotowy, ponieważ obecnie obowiązujące przepisy nie dają takiego uprawnienia organowi II instancji, jakim jest [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyła Wspólnota Mieszkaniowa [...], wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia z uwzględnieniem następujących kwestii, tj. poprawności wydania zezwolenia na budowę na działce niemającej dostępu do drogi publicznej, poprawności wydania zezwolenia wbrew warunkom określonym w planie zagospodarowania przestrzennego (w szczególności co do powierzchni zabudowy i ilości kondygnacji), poprawności wydawania decyzji przez organy obu instancji przy niekompletnej dokumentacji. Strona skarżąca podniosła, że w aktach sprawy brak jest "zatwierdzonego projektu", wykonanego w 1994 r. Jest tylko projekt zamienny z 1996 r. Dlatego nie jest dopuszczalne prowadzenie postępowania naprawczego na podstawie niepełnej dokumentacji. Zdaniem Wspólnoty, organy I i II instancji błędne uznały, że zezwolenie na budowę wydane w 1994 r. dotyczy obiektu, którego parametry ustalono dużo później. Nie ma też żadnych dokumentów, z których wynikałoby, że zmiany zostały przyjęte i zatwierdzone odpowiednimi decyzjami. W każdym razie Wspólnota nie otrzymywała takich decyzji, co skutkuje nieważnością postępowania. W odpowiedzi na skargę [...] Wojewódzki Inspektor nadzoru Budowlanego podtrzymał dotychczasową argumentację oraz wniósł o jej oddalenie. W odpowiedzi na skargę inwestor nie zgadzając się z zarzutami skargi wniósł o jej oddalenie oraz zasądzenie od Wspólnoty Mieszkaniowej [...] na jej rzecz zwrotu kosztów zastępstwa adwokackiego wg norm przepisanych. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz.1270, ze zm.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Oznacza to, że Sąd, rozpoznając skargę, ocenia czy zaskarżony akt administracyjny nie narusza przepisów prawa materialnego bądź przepisów postępowania administracyjnego. Skargę należało oddalić, gdyż zaskarżona decyzja odpowiada prawu. Zważyć w pierwszej kolejności należy, że w przypadku stwierdzenia istotnych odstępstw od projektu budowlanego wszczynane jest postępowanie składające się z kilku odrębnych faz, z których każda – chociaż przedmiot postępowania jest zasadniczo tożsamy, chodzi bowiem o badanie związane z konkretnym obiektem budowlanym - dotyczy odrębnych czynności organu nadzoru budowlanego, a w zależności od toku postępowania i reakcji stron, kończy się odrębnym rozstrzygnięciem. Celem pierwszej fazy takiego postępowania jest wstrzymanie prowadzenia robót budowlanych, wydanie rozstrzygnięć zabezpieczających plac budowy, a także uzyskanie przez organ wiedzy co do stanu robót i zakresu odstępstwa (art. 50 ust. 2 i 3). Przepis ust. 3 przewiduje, że organ traci kompetencję do dalszych działań procesowych, tj. wydania decyzji rozstrzygającej, o ile nie wyda jej w terminie dwóch miesięcy od dnia doręczenia postanowienia. Jak wynika z toku sprawy, termin ten nie został przez organ naruszony, gdyż stosowna decyzja została wydana przed upływem dwóch miesięcy od doręczenia postanowienia. Celem drugiej fazy postępowania - w przypadku istotnego odstąpienia od pozwolenia i projektu (art. 51 ust. 1 pkt 3) - jest nałożenie obowiązku sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego, uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych, przy czym projekt taki winien odpowiednia spełniać wymagania dotyczące projektu budowlanego. Decyzja taka została wydana w kontrolowanej przez Sąd sprawie, a w jej treści nakazano wykonanie projektu zamiennego uwzględniającego aktualnie obowiązujące przepisy i normatywy budowlane, a także dostarczenie określonych załączników i uzgodnień. Jej prawidłowość potwierdził organ II instancji rozpatrujący odwołanie skarżącej Wspólnoty wskazując, że z przedstawionej przez inwestora ekspertyzy wynika, że konstrukcja realizowanego budynku jest zgodna ze sztuką budowlaną i obowiązującymi normami. Oceniając tę decyzję Sąd nie dopatrzył się naruszeń prawa ani w toku postępowania obejmującego kontrolowaną fazę postępowania, ani też w treści samej decyzji. Ponoszone w skardze argumenty skarżącej Wspólnoty nie mogły odnieść zamierzonego skutku, gdyż nie odnosiły się do przedmiotu postępowania, którym było nakazanie wykonania projektu zamiennego. Zarzuty odnosiły się bowiem do poprawności wydania zezwolenia na budowę na działce nie mającej dostępu do drogi publicznej, poprawności wydania zezwolenia wbrew warunkom określonym w planie zagospodarowania przestrzennego (w szczególności co do powierzchni zabudowy i ilości kondygnacji), dochodząc do konkluzji, że przy niekompletnej dokumentacji nie jest dopuszczalne prowadzenie postępowania naprawczego. Tymczasem jak wynika z treści przepisu będącego podstawą materialną kontrolowanej przez Sąd decyzji, przedmiot takiego postępowania obejmuje nakazanie wykonania projektu budowlanego zamiennego, a w razie potrzeby, wykonanie określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z prawem. Zarzuty w tej fazie postępowania nie mogą więc dotyczyć legalności dotychczasowych decyzji, a także przyszłej decyzji, gdyż o ostatecznym efekcie postępowania naprawczego i ewentualnej możliwości dokończenia budynku przesądzi wykonanie warunków związanych z przedstawieniem niesprzecznego z prawem projektu zamiennego. Zarzut niekompletności materiału, na podstawie którego organ taką decyzję wydaje, również nie może odnosić się do oceny wcześniej toczących się postępowań, gdyż, jak powiedziano wcześniej, przedmiot postępowania, w przypadku stwierdzenia istotnych odstępstw od projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę, ma na celu nakazanie stworzenia nowego projektu, którego zgodność z prawem kontrolowana jest w odrębnym postępowaniu. Z tych względów skarga podlegała oddaleniu na podstawie art. 151 p.p.s.a.