I OSK 85/09

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Joanna Banasiewicz Sędzia NSA Jan Kacprzak Sędzia NSA Anna Lech (spr.) Protokolant Barbara Dąbrowska po rozpoznaniu w dniu 30 października 2009 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 6 listopada 2008 r. sygn. akt I SA/Wa 798/08 w sprawie ze skargi Prokuratora Prokuratury Okręgowej w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] marca 2008 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 6 listopada 2008 r., sygn. akt I SA/Wa 798/08, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia (...) marca 2008 r., nr (...), oraz decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia (...) stycznia 2008 r., nr (...), w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta (...) z dnia (...) maja 1948 r., L.Dz. (...), o przywróceniu J. N. i J. vel H. P. terminu do złożenia wniosku o przyznanie prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości warszawskiej położonej przy Al. (...), nr hip. (...). W uzasadnieniu powyższego wyroku Sąd wskazał na następujący stan faktyczny i prawny sprawy: nieruchomość warszawska położona przy Al. (...), nr hip. (...), znajdująca się na terenie objętym działaniem dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy (Dz.U. Nr 50, poz. 279) stanowiła własność H. N. i J. G. niepodzielnie w częściach równych. Z dniem 21 listopada 1945 r. grunty nieruchomości warszawskich, w tym grunt przedmiotowej nieruchomości, na podstawie art. 1 dekretu przeszły na własność gminy m.st. Warszawy, później Skarbu Państwa. Następnie grunt przedmiotowej nieruchomości z dniem 27 maja 1990 r. stał się z mocy prawa własnością Dzielnicy-Gminy (...), co potwierdził Wojewoda W. decyzją z dnia (...) czerwca 1991 r. nr (...). Decyzją z dnia (...) maja 1948 r., L. dz. (...), Prezydent (...) przywrócił J. N. i J. vel H. P. termin do złożenia wniosku o przyznanie własności czasowej gruntu nieruchomości warszawskiej. Orzeczeniem administracyjnym z dnia (...) listopada 1951 r. Prezydium Rady Narodowej (...) odmówiło przyznania byłym właścicielom prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości warszawskiej położonej przy Al. (...), nr hip. (...) i jednocześnie stwierdziło, że wszystkie budynki wyremontowane z funduszów państwowych, znajdujące się na powyższym gruncie przeszły na własność Skarbu Państwa. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. decyzją z dnia (...) czerwca 2002 r., nr (...) stwierdziło nieważność wskazanego wyżej orzeczenia administracyjnego z dnia (...) listopada 1951 r. z tym zastrzeżeniem, że co do lokali mieszkalnych nr (...) oraz związanego z nimi prawa użytkowania wieczystego gruntu działki znajdującej się pod budynkiem doszło do nieodwracalnych skutków prawnych i w tym zakresie stwierdziło wydanie kwestionowanego orzeczenia z naruszeniem prawa. Prokurator Okręgowy w W. w dniu (...) października 2007 r. wystąpił do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta (...) z dnia 18 maja 1948 r. L.dz. (...), przywracającej J. N. i J. vel H. P. termin do złożenia wniosku o przyznanie prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości warszawskiej położonej przy Al. (...), nr hip. (...). Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. decyzją z dnia (...) stycznia 2008 r., nr (...), odmówiło stwierdzenia nieważności wskazanej wyżej decyzji Prezydenta (...) z dnia (...) maja 1948 r., podnosząc, że w dacie wydania decyzji przywracającej termin do złożenia wniosku o przyznanie prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości warszawskiej, organy nie dysponowały wiedzą pochodzącą z wydanych w późniejszym okresie wyroków, czy uchwał. Wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia (...) stycznia 2008 r., nr (...) złożył Prokurator Okręgowy w W.. Po ponownym rozpoznaniu sprawy Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia (...) marca 2008 r. nr (...), utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. Organ podniósł, że w dacie wydania decyzji podlegającej weryfikacji, tj. w dniu (...) maja 1948 r., obowiązujące przepisy przewidywały, iż w toku postępowania władza wydaje decyzje (orzeczenia i zarządzenia) tak często, jak zajdzie tego potrzeba, stosownie do brzmienia art. 72 ust. 1 rozporządzenia Prezydenta Rzeczpospolitej z dnia 22 marca 1928 r. o postępowaniu administracyjnym (Dz. U. Nr 36, poz. 341). Zdaniem organu z powyższego wynika podstawa prawna do wydania decyzji Prezydenta (...) z dnia (...) maja 1948 r. Dopiero z uzasadnienia uchwały 5 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego pojętej w dniu 14 października 1996 r., sygn. akt OPK 19/96, wynika ostatecznie, że do terminu przewidzianego w art. 7 ust. 1 powołanego dekretu o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy nie mają zastosowania przepisy kodeksu postępowania administracyjnego dotyczące przywrócenia terminu. Skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia 17 marca 2008 r. nr (...) do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł Prokurator Prokuratury Okręgowej w W., stwierdzając, że organ dokonał błędnej oceny, iż przywrócenie terminu do złożenia wniosku o przyznanie prawa własności czasowej, o którym mowa w art. 7 ust. 1 dekretu mogło nastąpić w oparciu o art. 72 ust. 1 powołanego rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 22 marca 1928 r. o postępowaniu administracyjnym. Zdaniem Prokuratora decyzja Prezydenta (...) z dnia (...) maja 1948 r. nie wskazuje w swej treści tego przepisu jako podstawy prawnej rozstrzygnięcia, tylko art. 1 i 75 powołanego rozporządzenia oraz art. 7 dekretu z dnia 26 października 1945 r. Prokurator podkreślił, że w dniu (...) maja 1948 r. żaden przepis prawa nie przewidywał możliwości przywrócenia terminu określonego w art. 7 ust. 1 dekretu. Wyrokiem z dnia 6 listopada 2008 r., sygn. akt I SA/Wa 798/08, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylając decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia (...) marca 2008 r., oraz decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia (...) stycznia 2008 r., wskazał, iż w orzecznictwie sądowoadministracyjnym utrwalony jest pogląd, że sześciomiesięczny termin określony w art. 7 ust. 1 dekretu warszawskiego ma charakter nieprzywracalny, jako że jest to termin zawity przewidziany prawem materialnym. Sąd podkreślił, że dekret z dnia 26 października 1945 r. nie zawiera regulacji umożliwiającej przywrócenie omawianego terminu, co oznacza, że złożenie wniosku o przyznanie własności czasowej po terminie określonym w art. 7 dekretu stanowi okoliczność wystarczającą do wydania decyzji odmownej i to niezależnie od przyczyn (także usprawiedliwionych) uchybienia tego terminu oraz bez możliwości złożenia wniosku o przywrócenie uchybionego terminu. Zdaniem Sądu pierwszej instancji stanowisko zaprezentowane w uzasadnieniu decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. odmawiającej stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta (...) z dnia (...) maja 1948 r. polega na niewłaściwej interpretacji art. 7 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy oraz przepisów art. 72 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 22 marca 1928 r. o postępowaniu administracyjnym. Od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skargę kasacyjną złożyło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W., wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów prawa postępowania, to jest: 1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przez sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) w związku z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., poprzez uchylenie zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia (...) marca 2008 r., sygn. (.....) oraz poprzedzającej ją decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia (...) stycznia 2008 r., sygn. (...) w sytuacji, gdy powinno dojść do oddalenia skargi, co miało istotny wpływ na wynik sprawy; 2) art. 151 wskazanej wyżej ustawy, poprzez nieoddalenie skargi w sytuacji, gdy istniały podstawy do jej oddalenia, co miało istotny wpływ na wynik sprawy. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że argumentacja prawna, jaka legła u podstaw rozstrzygnięcia podjętego przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, wynika z błędnej wykładni art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Organ wskazał, że przepis art. 7 ust. 1 dekretu warszawskiego, nie był wyraźny i jednoznaczny. Prezydent (...) orzekając o przywróceniu terminu, o którym mowa w art. 7 ust. 1 tegoż dekretu, przyjął wykładnię opowiadającą się za prawną dopuszczalnością przywrócenia tego terminu i swoją decyzję oparł o art. 1 i 75 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 22 marca 1928 r. o postępowaniu administracyjnym i art. 7 ust. 1 powołanego dekretu. Taka interpretacja, zdaniem Kolegium, była możliwa, gdyż wynikało to z prawnej możliwości odczytania przepisu art. 7 ust. 1 dekretu warszawskiego w taki właśnie sposób. Natomiast, dopiero Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale z dnia 14 października 1996 r. sygn. akt OPK 19/96 rozwiał wątpliwości interpretacyjne związane z tym, jaki charakter prawny miał termin z art. 7 ust. 1 dekretu z dnia 26 października 1945 r. Zdaniem organu dopiero ta uchwała jednoznacznie rozwiązała kwestię, czy sześciomiesięczny termin jest przywracamy, czy też nie. W ocenie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. w niniejszej sprawie nie zaszła więc przesłanka z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., bowiem przepis art. 7 ust. 1 nie był wyraźny i budził wątpliwości, w związku z czym, Prezydent (...) swoją decyzją z dnia (...) maja 1948r. nie naruszył rażąco prawa. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują przesłanki nieważności określone w art. 183 § 2 powołanej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zatem Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. W odniesieniu do zarzutu naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c powołanej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, wskazać należy, iż brzmienie tego przepisu nie pozostawia w zasadzie wątpliwości co do tego, że obejmuje on wyłącznie przypadki, w których gdyby nie naruszono przepisów postępowania, to najprawdopodobniej zapadłaby decyzja o innej treści. Można zatem zarzucić Sądowi pierwszej instancji naruszenie wyżej wymienionego przepisu tylko wówczas, gdy Sąd ten stwierdził naruszenie przepisów prawa, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a mimo to Sąd ten nie spełnił dyspozycji tej normy prawnej i nie uchylił zaskarżonej decyzji. Jeśli zatem z wyroku wynika, że Sąd pierwszej instancji dopatrzył się naruszenia przepisów, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy i uchylił decyzję, to uznać należy, że rozstrzygnięcie jest zgodne z dyspozycją stosowanej przez Sąd pierwszej instancji normy prawnej, z czym mamy do czynienia w rozpoznawanej sprawie. Zatem zarzut skargi kasacyjnej w tym zakresie uznać należy za nieusprawiedliwiony. Odnosząc się natomiast do zarzutu naruszenia art. 151 powołanej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi uznać należy, że motywy zaskarżonego wyroku odpowiadają wymogom określonym w tym przepisie. Skarga podlegać będzie bowiem oddaleniu, jeżeli zaskarżonemu aktowi lub czynności nie można postawić zarzutu naruszenia prawa zarówno procesowego, jak i materialnego, albo sąd stwierdzi takie uchybienia, które nie dają podstaw do uwzględnienia skargi, gdyż nie mają one wpływu na wynik sprawy. W niniejszym jednak przypadku z zasadnych, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, przyczyn Sąd pierwszej instancji uznał, że decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia (...) marca 2008 r. oraz poprzedzająca ją decyzja tegoż Kolegium z dnia (...) stycznia 2008 r., powinny zostać uchylone, w związku z czym zarzut naruszenia art. 151 powołanej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi uznać należy za nieusprawiedliwiony. Przechodząc do rozpoznania zasadności skargi kasacyjnej w kontekście naruszenia prawa materialnego zauważyć należy, że postępowanie administracyjne w niniejszej sprawie prowadzone było w trybie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., a jego przedmiotem było stwierdzenie, czy decyzja Prezydenta (...) z dnia (...) maja 1948 r., którą przywrócono termin do złożenia wniosku o przyznanie prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości warszawskiej, wydana została na podstawie i zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa. Przypomnieć zatem wypada, że celem instytucji stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej jest eliminacja z obrotu prawnego decyzji administracyjnej obarczonej ciężkimi wadami wymienionymi w art. 156 § 1 k.p.a., natomiast przedmiotem postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji jest ustalenie istnienia takich jej wad. Zgodnie z treścią art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa. Stwierdzenie natomiast nieważności decyzji administracyjnej znosi jej skutki prawne od dnia wydania w sprawie administracyjnej. W niniejszej sprawie bezsprzecznym jest, że przedmiotowa nieruchomość podlegała działaniu dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy, zaś istotą sprawy jest ustalenie charakteru terminu przewidzianego w art. 7 ust. 1 dekretu warszawskiego. Naczelny Sąd Administracyjny pragnie wskazać, że zgodnie z art. 7 ust. 1 dekretu o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy, jeżeli dotychczasowy właściciel nie zgłosił wniosku o przyznanie mu prawa do gruntu w zakreślonym w tym przepisie sześciomiesięcznym terminie, budynki znajdujące się na tym gruncie przeszły na własność gminy. Złożenie przez zainteresowaną stronę wniosku stanowi zatem warunek nie tylko przyznania prawa własności czasowej, ale w ogóle wszczęcia postępowania w tym przedmiocie. W orzecznictwie powszechnie przyjmuje się, że warunkiem skutecznego objęcia gruntów w posiadanie przez gminę m. st. Warszawy było zamieszczenie ogłoszenia w organie urzędowym Zarządu Miejskiego m. st. Warszawy, o którym mowa w § 3 rozporządzenia Ministra Odbudowy z dnia 27 stycznia 1948 r. w sprawie obejmowania w posiadanie gruntów przez gminę m. st. Warszawy (Dz. U. Nr 6, poz. 43). Skutek prawny, polegający na tym, że grunty na określonym obszarze W. zostały objęte w posiadanie przez gminę w rozumieniu art. 7 ust. 1 dekretu z dnia 26 października 1945 r., następował zaś z dniem wydania numeru powołanego organu urzędowego. Pogląd ten wyrażony między innymi w uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 5 czerwca 2000 r., sygn. akt OPK 32/1999 i wyroku składu siedmiu sędziów NSA z dnia 11 czerwca 2001 r., sygn. akt OSA 3/2001. Oznacza to, że przyznanie uprawnień przewidzianych w art. 7 ust. 1 dekretu z dnia 26 października 1945 r., było możliwe tylko na wniosek uprawnionych osób, o ile wniosek ten został złożony w terminie 6 miesięcy od dnia objęcia przez gminę miasto stołeczne Warszawa danego gruntu w posiadanie, we wskazanym znaczeniu. Przy czym zauważyć należy, że określony w art. 7 dekretu termin złożenia wniosku o przyznanie prawa wieczystej dzierżawy lub prawa zabudowy, jest zawitym terminem prawa materialnego, a więc nie jest przywracalny. Termin zawity jest bowiem terminem, który ogranicza w czasie dochodzenie przed powołanym do tego organem realizację praw podmiotowych, a jego bezskuteczny upływ powoduje wygaśnięcie prawa. Przywrócenie terminu zawitego prawa materialnego dopuszczalne jest natomiast tylko wówczas, gdy taką możliwość przewidują przepisy określające dany termin, czego jednak nie przewidują przepisy dekretu z dnia 26 października 1945 r. Uznać zatem należy, że chociaż art. 7 ust. 1 omawianego dekretu nie zawiera stwierdzenia, że po upływie oznaczonego w nim terminu wygasa roszczenie dla dochodzenia roszczenia, to jednak okoliczność ta nie przesądza o tym, że określony w nim termin nie ma charakteru zawitego ze skutkiem w postaci wygaśnięcia prawa. Dodać należy, że data końcowa terminu zawitego prawa materialnego jest z reguły oznaczona przez podanie czasu trwania danego terminu (np. lata, miesiące), a takie określenie zawiera art. 7 ust. 1 omawianego dekretu, wskazując sześciomiesięczny termin do złożenia wniosku przez dotychczasowego właściciela. W związku z tym uznać należy, że do terminu przewidzianego w art. 7 ust. 1 powołanego dekretu nie mają zastosowania przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego dotyczące przywrócenia terminu, przy czym trzeba zaznaczyć, że taka linia orzecznicza dominowała również przed podjęciem przez Naczelny Sąd Administracyjny uchwały z dnia 14 października 1996 r., sygn. akt OPK 19/96, tak w orzecznictwie administracyjnym, jak i sądowoadministracyjnym. Pojedyńcze orzeczenia, podejmowane w indywidualnych sprawach i stanowiące niejako wyjątek od utrwalonej linii orzeczniczej, nie mogą stanowić reguły i podstawy do skutecznego zaskarżenia zapadłego rozstrzygnięcia w sprawie. Zauważyć także należy, że powołana uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego została podjęta również w indywidualnej sprawie, w wyniku pytania prawnego przedstawionego składowi siedmiu sędziów na tle konkretnego stanu faktycznego. Naczelny Sąd Administracyjny podejmując zatem tę uchwałę rzeczywiście przesądził o jednoznacznym brzmieniu art. 7 ust.1 dekretu, nie było to jednakże wytyczenie nowej linii orzeczniczej, o czym już wspomniano powyżej. Zatem, uznanie przez organy administracji, że termin określony w art. 7 ust. 1 dekretu z dnia 26 października 1945 r. jest przywracalny, podczas, gdy jest to termin zawity prawa materialnego powodujący wygaśnięcie prawa, rażąco naruszało prawo. A zatem decyzja o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta (...) z dnia (...) maja 1948 r. narusza prawo, co miało wpływ na wynik sprawy. Dlatego też uznać należy, że zaskarżony Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie jest prawidłowy i nie narusza przepisów obowiązującego prawa, a zarzuty skargi kasacyjnej nie zasługują na uwzględnienie. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 powołanej ustawy Prawo o postępowaniu administracyjnymi, postanowił, jak sentencji.