II OSK 1610/08

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia del. WSA Arkadiusz Despot-Mładanowicz po rozpoznaniu w dniu 6 listopada 2008 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Skarbu Państwa reprezentowanego przez Prezydenta Miasta K. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 25 czerwca 2008r., sygn. akt II SA/Kr 521/08 o odrzuceniu skargi Prezydenta Miasta K. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...], nr [...], [...] w przedmiocie przekazania do rozpoznania organowi właściwemu wniosku strony postanawia: uchylić zaskarżone postanowienie i przekazać sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie. Postanowieniem z dnia 25 czerwca 2008r. sygn. akt II SA/Kr 521/08 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie odrzucił skargę Prezydenta Miasta K. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] w przedmiocie przekazania do rozpoznania organowi właściwemu wniosku strony. Sąd I instancji wskazał następujący stan faktyczny i prawny sprawy: Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. (zwane dalej SKO) postanowieniem z dnia 20 marca 2008r. uchyliło postanowienie Prezydenta Miasta K. z dnia [...] o przekazaniu organowi właściwemu wniosku W. G. o uchylenie decyzji Zastępcy Kierownika Urzędu Dzielnicowego K. – [...] z dnia [...] lutego 1982r. orzekającej o ustaleniu wysokości kosztów remontu budynku położonego w K. przy ul. [...] / [...] obj. Lwh [...] Kw [...] Gm. Kat. K. Dzielnica [...]. Prezydent Miasta K. w dniu 6 maja 2008r. złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie na postanowienie SKO. Sąd stwierdził, że stosownie do art. 50 § 1 i § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002r. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej Ppsa, uprawnionym do wniesienia skargi jest każdy, kto ma w tym interes prawny, prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich oraz organizacja społeczna w zakresie jej statutowej działalności, w sprawach dotyczących interesów prawnych innych osób, jeżeli brała udział w postępowaniu administracyjnym. Uprawnionym do wniesienia skargi jest również inny podmiot, któremu ustawy przyznają prawo do wniesienia skargi. W oparciu o wymieniony powyżej przepis jak i orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego wynika, zdaniem Sądu, iż organ gminy, który w pierwszej instancji wydał rozstrzygnięcie w sprawie, nie jest uprawniony do wniesienia skargi do sądu administracyjnego w tej sprawie i to bez względu na przedmiot sprawy i jego rzeczywisty związek z interesem prawnym. Dopuszczenie możliwości wniesienia skargi przez organ administracji publicznej, który wydał rozstrzygnięcie w sprawie, nadawałoby temu organowi dwojakie uprawnienia. Z jednej strony uprawnienia władcze w zakresie rozstrzygnięcia, z drugiej uprawnienia strony kwestionującej poprzez skargę takie rozstrzygnięcie. Żaden przepis postępowania administracyjnego czy też sądowoadministracyjnego nie przyznaje uprawnienia do przekształcania się w określonej fazie postępowania z organu podejmującego władcze rozstrzygnięcia w podmiot kwestionujący takie rozstrzygnięcia w drodze skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny przywołał treść uchwały składu 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 maja 2003r. sygn. akt OPS 1/03, w której sąd stwierdził, że rola jednostki samorządu terytorialnego w postępowaniu administracyjnym jest wyznaczona przepisami prawa materialnego. Może być ona jako osoba prawna stroną postępowania i wówczas organy ją reprezentujące będą broniły jej interesu prawnego. Ustawa może jednak organowi jednostki samorządu terytorialnego wyznaczyć rolę organu administracji publicznej w rozumieniu art. 5 § 2 pkt 3 Kodeksu postępowania administracyjnego w formach właściwych dla organu prowadzącego postępowanie. Przyznanie organowi jednostki samorządu terytorialnego właściwości do orzekania w sprawie indywidualnej w formie decyzji administracyjnej wyłącza możliwość dochodzenia przez tą jednostkę jej interesu prawnego w trybie postępowania administracyjnego i sądowoadministracyjnego. Wobec powyższego Sąd uznał skargę Prezydenta Miasta K. za niedopuszczalną i na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 Ppsa ją odrzucił. Skargę kasacyjną od powyższego postanowienia wniósł Prezydent Miasta K., działający w imieniu Skarbu Państwa jako wykonujący funkcję starosty. Skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania. Wnoszący skargę kasacyjną zarzucił zaskarżonemu postanowieniu naruszenie prawa procesowego, tj. art. 50 § 1 Ppsa przez niewłaściwe uznanie, iż Prezydent Miasta K. nie był legitymowany do wniesienia skargi, oraz art. 58 § 1 pkt 6 przez niewłaściwe przyjęcie, że wniesienie skargi jest niedopuszczalne. W uzasadnieniu skarżący kasacyjnie wskazał, że obowiązujące obecnie przepisy prawa nie ograniczają kręgu podmiotów uprawnionych do wniesienia skargi do sądu administracyjnego tylko do stron postępowania, lecz poszerzają ten krąg o podmioty mające interes prawny we wniesieniu tej skargi. Użycie w art. 50 § 1 Ppsa zwrotu "każdy" wskazuje na nieograniczony krąg podmiotów, które mogą wnieść skargę, jeżeli w istniejącym stanie prawnym bezspornym jest istnienie po ich stronie interesu prawnego. W ocenie wnoszącego kasację, Sąd I instancji nie rozróżnił Prezydenta Miasta K. jako organu wykonawczego organu jednostki samorządu terytorialnego (wydawanie decyzji w indywidualnych sprawach) od zadań wykonywanych przez Prezydenta – Starostę Grodzkiego, który zgodnie z art. 11 § 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami jest organem reprezentującym Skarb Państwa w sprawach gospodarowania nieruchomościami. Zgodnie z art. 4 pkt 9 b przytoczonej wyżej ustawy przez starostę należy rozumieć prezydenta miasta na prawach powiatu. Starosta reprezentujący Skarb Państwa w sprawach gospodarowania nieruchomościami występuje w pozycji statio fisci Skarbu Państwa. Zaskarżone postanowienie SKO z dnia 20 marca 2008r. według Prezydenta Miasta K. wywołuje bezpośredni skutek w odniesieniu do uprawnień właścicielskich Skarbu Państwa, dlatego też Prezydent – Starosta Grodzki działając w oparciu o art. 11 § 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami posiada interes prawny w zaskarżeniu postanowienia do sądu administracyjnego. Swoje wywody skarżący kasacyjnie poparł orzeczeniem zapadłym w sprawie o sygn. akt II SA/Kr 125/06, którym Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie rozpoznał skargę Prezydenta Miasta K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] oraz poprzedzającą ją decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 14 października 2005. W powołanej sprawie Sąd I instancji nie odmówił Prezydentowi legitymacji do zaskarżenia decyzji SKO jak i nie kwestionował po jego stronie istnienia interesu prawnego. Przedmiot postępowania administracyjnego dotyczył, podobnie jak w postępowaniu wywołanym wniesieniem niniejszej skargi kasacyjnej, wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji administracyjnej wydanej w trybie ustawy z dnia 22 kwietnia 1959r. o remontach i odbudowie oraz o wykańczaniu budowy i nadbudowie budynków. Utrzymanie w mocy dwóch sprzecznych ze sobą rozstrzygnięć powoduje, według wnoszącego kasację, rozbieżności w linii orzecznictwa jak również wywoła ujemne skutki procesowe i materialne po stronie Prezydenta Miasta K.. Odpowiedź na skargę kasacyjną wniosła zainteresowana W. G.. W replice na zarzuty skargi kasacyjnej podniosła, że uznanie Prezydenta Miasta K. jako strony posiadającej legitymację do wniesienia skargi jest nieuprawnione. Bez znaczenia jest czy występuje on jako organ wykonawczy jednostki samorządu terytorialnego, czy starosta grodzki. Brak legitymacji procesowej wynika stąd, że wydał on decyzję administracyjną jako organ pierwszej instancji i to wyklucza możliwość wniesienia przez ten organ skargi na orzeczenie organu odwoławczego do sądu administracyjnego. Zainteresowana podniosła również, że powoływanie się Prezydenta na prawo własności Skarbu Państwa do spornej nieruchomości także jest nieuprawnione ponieważ jako właściciel ujawniony w księdze wieczystej nr KW [...] prowadzonej dla nieruchomości przy ul. [...] (dawniej ul. [...]) widnieje W. G.. Wnoszący kasację nie może w takim razie powoływać się na rzekomo przysługujące prawo własności jako źródło interesu prawnego we wniesieniu skargi administracyjnej. Uczestniczka postępowania W. G. wniosła o oddalenie skargi kasacyjnej. W piśmie z dnia 4 listopada 2008 r. uczestniczka wskazała na błędne i bezpodstawne informowanie w sprawie Zarządu Rewaloryzacji Zespołów Zabytkowych K., kwestionując zasadność uznania tego podmiotu za stronę postępowania administracyjnego. Wniosła o wypowiedzenie się przez Naczelny Sąd Administracyjny w tej kwestii. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna ma usprawiedliwione podstawy, zasadny bowiem jest zarzut naruszenia art. 50 § 1 i art. 58 § 1 pkt 6 Ppsa. Przepis art. 50 § 1 Ppsa stanowi, że uprawnionym do wniesienia skargi jest każdy, kto ma w tym interes prawny. Używając sformowania "każdy" ustawodawca nie ograniczył kręgu podmiotów uprawnionych do wniesienia skargi do stron (uczestników) postępowania administracyjnego, lecz sformułował normę o bardziej ogólnym charakterze, obejmującą swoim zakresem szerszy krąg podmiotów niż art. 28 k.p.a. W rozpoznawanej sprawie Sąd I instancji uznał, że skargę wniósł Prezydent Miasta Krakowa jako organ gminy, który wydał rozstrzygnięcie w pierwszej instancji. Uszło natomiast uwadze Sądu, że w skardze jako stronę skarżącą wskazano "Skarb Państwa reprezentowany przez Prezydenta Miasta K.". Pomimo pewnej niespójności uzasadnienia skargi wynika z niego również, iż podmiotem skarżącym jest Skarb Państwa reprezentowany przez Prezydenta Miasta K. – Starostę Grodzkiego. Należy mieć na względzie, że w miastach na prawach powiatu funkcję starosty wykonuje, stosownie do regulacji art. 92 w związku z art. 91 ust. 5 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1592 ze zm.), prezydent miasta. Starosta (prezydent miasta na prawach powiatu) nie jest organem Skarbu Państwa. Jednakże reprezentując Skarb Państwa w sprawach dotyczących gospodarowania nieruchomościami powinien być traktowany jako statio fisci Skarbu Państwa i dlatego z tej perspektywy powinna być dokonywana ocena interesu prawny we wniesieniu skargi do sądu administracyjnego. Wobec powyższego brak było podstaw uzasadniających przyjęcie, iż skarga została wniesiona przez organ gminy, który wydał orzeczenie w pierwszej instancji. Skoro Prezydent Miasta K. może działać w podwójnej roli – jako organ wykonawczy jednostki samorządu terytorialnego oraz jako statio fisci Skarbu Państwa z racji wykonywania funkcji starosty, to okoliczność ta nie jest bez znaczenia dla oceny roli procesowej, w której ten podmiot występuje. Sąd administracyjny zobligowany jest do precyzyjnego ustalenia roli w jakiej występuje prezydent miasta na prawach powiatu. Zatem skoro Sąd I instancji nieprawidłowo ustalił stronę wnoszącą skargę tym samym naruszył art. 50 § 1 Ppsa. Jednocześnie doszło do naruszenia art. 58 § 1 pkt 6 Ppsa. Odnośnie stosowania art. 58 § 1 pkt 6 Ppsa należy wskazać, że bez wątpienia sąd administracyjny jest zobligowany do badania posiadania przez podmiot wnoszący skargę interesu prawnego w rozumieniu art. 50 § 1 Ppsa. Jednakże, jeżeli ustalenie co do braku legitymacji skarżącego jest rezultatem badania jego interesu prawnego, w rozumieniu art. 50 § 1 Ppsa, sąd administracyjny powinien wydać wyrok oddalający skargę, a nie postanowienie o odrzuceniu skargi. Brak przymiotu strony, a więc uprawnienia do złożenia skargi jest przesłanką materialnoprawną, która skutkuje oddaleniem skargi a nie jej odrzuceniem (ob. Wyrok NSA dnia 29 stycznia 1991 r., IV SA 972/90, ONSA 1991/3-4/52). Odrzucenie skargi uznać należy tylko wtedy za dopuszczalne, gdy brak legitymacji skargowej jest ewidentny, np. skargę wniósł organ wydający orzeczenie w pierwszej instancji (co w rozpoznawanej sprawie jak wyżej wskazano nie miało miejsca). W niniejszej sprawie obowiązkiem sądu administracyjnego pierwszej instancji będzie przy ponownym rozpoznaniu sprawy, po właściwym określeniu podmiotu skarżącego, merytoryczne odniesienie się do stawianych w skardze zarzutów. Odnosząc się do wniosku uczestniczki postępowania zawartego w piśmie z dnia 4 listopada 2008 r. należy wskazać, że Naczelny Sąd Administracyjny związany jest granicami skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 Ppsa). Kwestia posiadania przez Zarząd Rewaloryzacji Zespołów Zabytkowych Krakowa przymiotu strony postępowania administracyjnego wykracza poza granice skargi kasacyjnej, co czyni niemożliwym rozstrzyganie przez NSA w tym zakresie. Mając powyższe na względzie Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 w związku z art. 182 § 1 Ppsa orzekł jak w sentencji postanowienia.