II OSK 1763/09

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Paweł Miładowski /spr./ Sędzia NSA Krystyna Borkowska Sędzia NSA Jerzy Bujko Protokolant asystent sędziego Konrad Młynkiewicz po rozpoznaniu w dniu 24 listopada 2010 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Z. M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 6 listopada 2008 r. sygn. akt II SA/Ol 569/08 w sprawie ze skargi Z. M. na decyzję Wojewody Warmińsko-Mazurskiego z dnia [...] czerwca 2008 r. nr [...] w przedmiocie pozwolenia na budowę oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie, wyrokiem z dnia 6 listopada 2008 r., sygn. akt II SA/Ol 569/08, oddalił skargę Z.M. na decyzję Wojewody Warmińsko – Mazurskiego z dnia [...] czerwca 2008 r., nr [...] w przedmiocie pozwolenia na budowę. W uzasadnieniu wyroku wskazano, że decyzją z dnia [...] kwietnia 2008 r. Starosta Nowomiejski umorzył postępowanie wszczęte na wniosek H. S. z dnia [...] kwietnia 1980 r. w sprawie wydania pozwolenia na budowę domu mieszkalnego wraz z budynkiem warsztatowym na działce nr [...] przy ul. S[...] w N.. Organ pierwszej instancji podał w uzasadnieniu, że Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] listopada 2001 r. stwierdził nieważność decyzji Naczelnika Nowego Miasta Lubawskiego z dnia [...] kwietnia 1980 r., którą udzielono inwestorowi pozwolenia na budowę przedmiotowych budynków. Jednocześnie w wyroku z dnia [...] czerwca 2007 r., sygn. akt II SA/Ol 566/07, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zauważył m.in., że w przypadku gdy decyzja, której nieważność stwierdzono, została wydana na wniosek strony, wniosek ten pozostaje do załatwienia. Podkreślono, że wprawdzie zgodnie z art. 28 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz.U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.) roboty budowlane mogą być rozpoczęte na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, jednakże w stanie faktycznym sprawy budowę już zrealizowano. Wobec powyższego postępowanie administracyjne jest bezprzedmiotowe, co skutkuje umorzeniem tego postępowania na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. W odwołaniu od tej decyzji Z.M. stwierdził, że powyższa decyzja jest niezgodna z treścią wyroku z dnia 5 czerwca 2007 r. i narusza art. 103 Prawa budowlanego. Zarzucił również, że organ pierwszej instancji nie rozpatrzył jego wniosku z dnia 27 marca 2008 r., co narusza art. art. 7, 8, 10, 11, 77 § 1, 80, 107 § 1 i 3 k.p.a. oraz art. 32 Konstytucji RP. Podniósł ponadto, że nie brał udziału w postępowaniu administracyjnym dotyczącym pozwolenia na budowę. Wojewoda Warmińsko - Mazurski decyzją z dnia [...] czerwca 2008 r., sprostowaną postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2008 r., utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Starosty Nowomiejskiego. Organ odwoławczy podkreślił, że w rozpoznawanej sprawie stwierdzenie nieważności pozwolenia na budowę nastąpiło po wybudowaniu budynków objętych tym pozwoleniem, zatem postępowanie w sprawie pozwolenia na budowę stało się bezprzedmiotowe. Prawidłowo zatem Starosta umorzył postępowanie administracyjne na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. Wojewoda wyjaśnił również, że w zaistniałym stanie faktycznym i prawnym, zgodnie z art. 83 Prawa budowlanego, doprowadzenie przedmiotowych budynków do stanu zgodnego z prawem należy do właściwości Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Nowym Mieście Lubawskim. Kwestia ustalenia winnego podjęcia w dniu [...] kwietnia 1980 r. decyzji z rażącym naruszeniem prawa nie jest przedmiotem postępowania administracyjnego i nie ma wpływu na rozstrzygnięcie niniejszej sprawy. Rażące naruszenie prawa polegało wyłącznie na tym, iż projekt budowlany sporządził projektant nie posiadający pełnych uprawnień do projektowania. W sprawach odpowiedzialności zawodowej w budownictwie orzekają zaś organy samorządu zawodowego, a nie organy administracji. W tej sprawie organ odwoławczy wystosował pismo do Warmińsko - Mazurskiej Okręgowej Izby Inżynierów w Olsztynie. Odnosząc się do pozostałych zarzutów odwołania Wojewoda wskazał na możliwość złożenia wniosków o wznowienie postępowań, w których odwołujący się, wbrew obowiązującym przepisom, nie brał udziału. W złożonej skardze Z.M. zarzucił organom obu instancji, że nie ustosunkowały się do jego żądań zawartych w pismach z dnia [...] listopada 2006 r. i z dnia [...] marca 2008 r. oraz w odwołaniu oraz nie dokonały własnych ustaleń w tym zakresie po stwierdzeniu przez GINB nieważności pozwolenia na budowę. Podniósł również, że organy te, wbrew wskazaniom Sądu zawartym w wyroku z dnia 5 czerwca 2007 r., nie rozważały kwestii, jaki stan prawny ma zastosowanie w niniejszej sprawie. Zarzucił ponadto organowi architektoniczno - budowlanemu pierwszej instancji, że mimo, iż posiadał do dnia 1 stycznia 2004 r. kompetencję do orzekania w sprawach pozwoleń na budowę, pozostawał w bezczynności do dnia wydania przez Starostę Nowomiejskiego decyzji o umorzeniu tego postępowania. Odpowiadając na skargę Wojewoda Warmińsko - Mazurski wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Stwierdził, że zaskarżona decyzja jest zgodna zarówno z żądaniem skarżącego sprecyzowanym w piśmie z dnia [...] marca 2008 r., jak i z wyrokiem Sądu z dnia 5 czerwca 2007 r. Wskazanym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie skargę oddalił. Sąd podkreślił, że stosownie do treści art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 poz. 1270, ze zm. – zwanej dalej p.p.s.a.), ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia. Tymczasem wyrokiem z dnia 5 czerwca 2007 r. (sygn. akt II SA/Ol 566/07) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie, po rozpoznaniu skargi Z.M. na postanowienie Wojewody Warmińsko-Mazurskiego z dnia [...] lutego 2007 r. w przedmiocie przekazania według właściwości pisma skarżącego dotyczącego pozwolenia na budowę, uchylając zaskarżone postanowienie, w uzasadnieniu wskazał m.in. na konieczność uprzedniego wyjaśnienia przez organ administracji publicznej treści żądania skarżącego, a następnie dokonanie ustaleń co do organu właściwego do załatwienia sprawy i podjęcie stosownych działań. Ponadto zauważył, że stwierdzenie nieważności decyzji powoduje, że zostaje wyeliminowana z obrotu prawnego decyzja załatwiająca określoną sprawę. W przypadku gdy decyzja, której nieważność stwierdzono, została wydana na wniosek strony, to wniosek ten pozostaje do załatwienia. Sąd wskazał również na obowiązek wydania przez organ administracji architektoniczno-budowlanej decyzji o umorzeniu postępowania jako bezprzedmiotowego w sprawie pozwolenia na budowę po zakończeniu jej realizacji. Starosta Nowomiejski, zrealizował powyższe wskazania, zwracając się do skarżącego pismem z dnia [...] października 2007 r. o dokładne sprecyzowanie zakresu żądania zawartego w piśmie z dnia [...] listopada 2006 r., w stosunku do tego organu. W piśmie z dnia [...] marca 2008 r. skarżący zażądał zakończenia postępowania administracyjnego wszczętego wnioskiem inwestora o pozwolenie na budowę, ustalenia osoby winnej nieprawidłowego wydania decyzji z dnia [...] kwietnia 1980 r. i pominięcia skarżącego w postępowaniach administracyjnych dotyczących budowy i użytkowania spornych budynków oraz urządzeń infrastruktury technicznej. Wskazał ponadto, że jest zainteresowany postępowaniem administracyjnym, które dotyczyłyby legalności budowy tych budynków, zgłoszenia ich do użytkowania i zmiany sposobu użytkowania oraz ustaleniem osoby dopuszczającej te budynki do użytkowania i wyjaśnienie przyczyn, dla których nie przekazano zgłoszenia inwestora z dnia [...] marca 2002 r. do właściwego organu nadzoru budowlanego. Dodał też, że chodzi mu jedynie o te sprawy, w których starosta ma kompetencje do ich załatwienia. Zdaniem Sądu pierwszej instancji Starosta Nowomiejski prawidłowo zinterpretował treść wyjaśnień skarżącego i decyzją z dnia [...] kwietnia 2008 r. umorzył postępowanie w sprawie wydania pozwolenia na budowę spornych budynków. W uzasadnieniu Sąd wskazał, że w myśl art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego tylko ostateczna decyzja o pozwoleniu na budowę uprawnia inwestora do legalnego rozpoczęcia robót budowlanych. W stanie faktycznym sprawy roboty te nie tylko zostały rozpoczęte, lecz również zakończone w 1981 r. Powyższe powoduje, że brak jest okoliczności faktycznej uprawniającej organ pierwszej instancji - zgodnie z hipotezą wskazanej wyżej normy prawnej - do wydania decyzji w przedmiocie pozwolenia na budowę. W tej sytuacji organ pierwszej instancji nie mógł wydać rozstrzygnięcia innej treści niż umorzenie postępowania. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie podkreślił, że skoro skarżący domagał się przede wszystkim zakończenia postępowania wszczętego wnioskiem jego sąsiada – H. S., z dnia [...] kwietnia 1980r. o wydanie pozwolenia na budowę, to umarzając postępowanie jako bezprzedmiotowe, organ pierwszej instancji uczynił zadość temu żądaniu. Sąd uznał ponadto, że skarżący, jak się wydaje domaga się od organów administracji architektoniczno - budowlanej wydania decyzji odmawiającej pozwolenia na budowę. Jednakże postępowanie w przedmiocie pozwolenia na budowę wybudowanych już budynków nie może być prowadzone. I tym samym nie jest prawnie możliwe wydanie decyzji odmawiającej pozwolenia na budowę. Sąd wskazał również, że skarżący został poinformowany przez organ administracji pierwszej instancji o możliwości wniesienia podania do właściwego organu w sprawach związanych ze zgłoszeniem spornych obiektów do użytkowania, zaś organ odwoławczy zawiadomił okręgową izbę inżynierów budownictwa, że sporządzenie przez projektanta Z. C., który nie posiadał wymaganych uprawnień budowlanych, projektu budynku mieszkalnego jednorodzinnego i budynku warsztatowego, było podstawą do stwierdzenia nieważności pozwolenia na budowę tych obiektów. Zrealizowano w ten sposób, w ramach przysługujących organom administracji architektoniczno - budowanej kompetencji, wniosek skarżącego o ustalenie osoby winnej wydania w dniu [...] kwietnia 1980 r. pozwolenia na budowę z rażącym naruszeniem prawa. Zarzut bezczynności organu pierwszej instancji w wydaniu decyzji załatwiającej wniosek z dnia 1 kwietnia 1980 r. oraz naruszenia art. 10 § 2 k.p.a. w postępowaniu zakończonym wydaniem decyzji, która następnie została wyeliminowana z obrotu prawnego w drodze stwierdzenia jej nieważności, nie mogły być badane w niniejszej sprawie i nie wpływają na ocenę zgodności z prawem zaskarżonej decyzji. W kontrolowanym postępowaniu w przedmiocie pozwolenia na budowę skarżący miał zapewnione prawo do czynnego udziału. Reasumując Sąd pierwszej instancji stwierdził, że organy obu instancji prowadziły zakończone zaskarżoną decyzją postępowanie administracyjne zgodnie z wytycznymi zawartymi w wyroku z dnia 5 czerwca 2008 r. Skarżący miał możliwość precyzyjnego wyrażenia swoich żądań, do realizacji których uprawniony byłby Starosta Nowomiejski. Umorzenie zaś postępowania w stanie faktycznym sprawy jest zgodne z obowiązującymi przepisami. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył Z.M. zaskarżając tenże wyrok w całości i wniósł o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Olsztynie . Zaskarżonemu wyrokowi skarżący kasacyjnie zarzucił: 1. naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez błędną ich wykładnię i niezastosowanie tj.: – art. 103 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tj. Dz.U. z 2006 r., Nr 156, poz. 1118 ze zm.); – art. 5 ust. 1 pkt 6, art. 54 ust. 1,2,3 i 5 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane (Dz.U. Nr 38, poz. 229 ze zm.); 2. naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez błędną ich wykładnię i zastosowanie tj.: – art. 28 ustawy z 1994 r. Prawo budowlane; 3. naruszenie przepisów postępowania, co miało istotny wpływ na wynik sprawy: – art. 8, 10, 11, 75, 77 ust. 1, 78 § 1, 79 § 1, 80, 81, 107 § 3, 127 § 1 i 2, 129 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że sprawa niniejsza winna być rozpatrzona według przepisów ustawy Prawo budowlane z 1974 r. Organy obu instancji w niniejszej sprawie nie odniosły się do zarzutów skarżącego w tym zakresie, natomiast Sąd w zaskarżonym wyroku zastosował art. 28 obecnie obowiązującej ustawy Prawo budowlane. Tymczasem zgodnie z treścią art. 103 ust. 1 ustawy Prawo budowlane z 7 lipca 1994 r., do spraw wszczętych przed dniem wejścia w życie ustawy, a nie zakończonych decyzją ostateczną stosuje się przepisy ustawy, z zastrzeżeniem ust. 2, który stanowi, iż art. 48 ustawy Prawo budowlane z 1994 r., nie stosuje się do obiektów, których budowa została zakończona przed dniem wejścia w życie ustawy. Skarżący kasacyjnie wskazał ponadto, iż w wyniku umorzenia postępowania naruszono art. 5 ust. 1 pkt 6 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane poprzez brak ustaleń w zakresie ochrony uzasadnionych interesów skarżącego, jak też art. 54 ust. 1, 2, 3, 5 tejże ustawy poprzez brak ustaleń, o których mowa w tym przepisie. Skarżący kasacyjnie nie zgodził się również ze stanowiskiem Sądu, że postępowanie w niniejszej sprawie było bezprzedmiotowe. Skarżący nie cofnął swoich żądań zawartych w pismach z dnia [...].11.2006 r. i [...].03.2008 r., jak też H. S. nie cofnął swojego wniosku z dnia [...].04.1980 r. o wydanie pozwolenia na budowę zarówno budynku mieszkalnego, jak i budynku stolarni. Organy I i II instancji nie przeprowadziły jednak postępowania merytorycznego w sprawie, wobec czego brak jest podstaw do twierdzenia, iż w niniejszej sprawie brak jest przedmiotu do rozpatrzenia. Z tych też względów umorzenie postępowania nastąpiło z naruszeniem art. 107 § 3, 127 § 1 i 2 oraz art. 129 § 1 k.p.a. W odpowiedzi na skargę kasacyjną uczestnik postępowania L. M. poparła skargę kasacyjną. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie. Stosownie do treści art. 183 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Wobec tego, że w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a., a nadto nie zachodzi również żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku Sądu pierwszej instancji, Naczelny Sąd Administracyjny dokonał kontroli zaskarżonego wyroku w zakresie wyznaczonym podstawami skargi kasacyjnej. Skarga kasacyjna złożona w niniejszej sprawie opiera się na obu podstawach określonych w art. 174 pkt 1 i pkt 2 p.p.s.a. Tym samym, wobec wystąpienia obu podstaw z art. 174 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny zobligowany jest do odniesienia się w pierwszej kolejności do zarzutów natury procesowej, poprzez które autor skargi kasacyjnej stara się zakwestionować ustalenia faktyczne przyjęte przez Sąd pierwszej instancji za podstawę zaskarżonego wyroku. Nie zasługiwały na uwzględnienie zarzuty naruszenia przepisów postępowania art. 8, 10, 11, 75, 77 ust. 1, 78 § 1, 79 § 1, 80, 81, 107 § 3, 127 § 1 i 2, 129 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego. Skarżący kasacyjnie nie tylko nie wykazał, że zarzucane uchybienie przepisom postępowania mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, lecz również nie uzasadnił na czym miało by polegać naruszenie tych przepisów. Podkreślić w tym miejscu należy, że uzasadniając zarzuty skargi kasacyjnej naruszenia art. 107 § 3, 127 § 1 i 2, 129 § 1 k.p.a. autor skargi kasacyjnej podniósł, że brak było przesłanek do umorzenia postępowania administracyjnego przez organ administracji publicznej. Tymczasem powołane przepisy kodeksu postępowania administracyjnego odnoszą się do składników uzasadnienia faktycznego i prawnego decyzji administracyjnej, oraz trybu wnoszenia odwołania od decyzji organu pierwszej instancji, które zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego również nie zostały naruszone. Przechodząc do zarzutów naruszenia prawa materialnego wskazać należy, że również te zarzuty nie mogły odnieść zamierzonego skutku. Kwestia przepisów prawa budowlanego które należało stosować rozstrzygając sprawę przedmiotowego wniosku o wydanie pozwolenia na budowę miało w niniejszej sprawie znaczenie drugorzędne, albowiem organy administracji publicznej umorzyły postępowanie administracyjne z uwagi na jego bezprzedmiotowość. Niewadliwym było uznanie, że rozpoczęcie robót budowlanych może nastąpić dopiero po uzyskaniu pozwolenia na budowę. W sytuacji natomiast, gdy obiekt budowlany został już zrealizowany, postępowanie administracyjne w tym przedmiocie stało się bezprzedmiotowe i organ administracji publicznej był zobligowany do jego umorzenia na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. Kwestia zalegalizowania zrealizowanego budynku uregulowana jest bowiem w odrębnym postępowaniu. Podkreślić w tym miejscu należy, że umorzenie postępowania w przedmiocie pozwolenia na budowę ze względu na jego bezprzedmiotowość wynikającą z wykonania prac budowlanych było zasadne zarówno w oparciu o przepisy ustawy Prawo budowlane z 1974 r. jak i przepisy ustawy Prawo budowlane z 1994 roku. Art. 28 ust. 1 ustawy Prawo budowlane z 1974 roku stanowi, że roboty budowlane można rozpocząć po uzyskaniu pozwolenia na budowę. Obecnie obowiązujący przepis art. 28 ust. 1 ustawy Prawo budowlane z 1994 r. uzależnia natomiast rozpoczęcie robót budowlanych od wydania ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. Wskazać jednakże należy, że w oparciu o oba powołane przepisy uzasadnionym jest twierdzenie, że zakończenie robót budowlanych powoduje ten skutek, że postępowanie w przedmiocie wydania pozwolenie na budowę staje się bezprzedmiotowe (por. wyrok NSA z 25 kwietnia 2008 r., sygn. akt II OSK 333/07, LEX Nr 468743, wyrok NSA z dnia 7 grudnia 2005 r., sygn. akt II OSK 910/05, LEX Nr 188797, wyrok NSA w Warszawie z dnia 22 lipca 1998r ., sygn. akt IV SA 1454/96, LEX Nr 45731). Podkreślenia wymaga fakt, że umorzenie postępowania w przedmiocie wydania pozwolenia na budowę nie wyklucza prowadzenia przez organ nadzoru budowlanego postępowania dotyczącego legalności wykonanych robót. Nie jest zatem wykluczone zalegalizowanie zrealizowanego przedsięwzięcia budowlanego, które jednakże musi nastąpić w odrębnym postępowaniu administracyjnym (podobne wyrok NSA z dnia 2 lutego 1998 r., sygn. akt IV SA 866/96, LEX Nr 43321). Tym samym nie zasługiwał na uwzględnienie zarówno zarzut naruszenia art. 28 ustawy Prawo budowlane z 1994 r., jak i zarzuty naruszenia art. 103 ust. 1 ustawy Prawo budowlane z 1994 r. oraz art. 5 ust. 1 pkt 6, art. 54 ust. 1,2,3 i 5 ustawy Prawo budowlane z 1974 r. Zaznaczenia ponadto wymaga błędna konstrukcja zarzutu skargi kasacyjnej dotyczącego naruszenia art. 28 ustawy Prawo budowlane z 1994 r. albowiem w tak postawionych zarzutach nie wskazano jednostki redakcyjnej tego przepisu. Tymczasem przepis ten posiada 4 ustępy i wobec faktu, że Naczelny Sąd Administracyjny, jest związany zarzutami skargi kasacyjnej nie jest uprawniony do zastępowania stron w formułowaniu zarzutów kasacyjnych. Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi skargę kasacyjną oddalił.