II SA/Ol 757/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Beata Jezielska Sędziowie Sędzia WSA Hanna Raszkowska Sędzia WSA Alicja Jaszczak-Sikora (spr.) Protokolant Grażyna Wojtyszek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 listopada 2008 r. sprawy ze skargi B.N. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia "[...]" nr "[...]" w przedmiocie pozwolenia na użytkowanie budynku gospodarczego I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji; II. orzeka, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. WSA/wyr.1 – sentencja wyroku Decyzją z dnia "[...]" Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego, działając na podstawie art. 3 ust. 4 ustawy z dnia 10 maja 2007 r. – o zmianie ustawy – Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 99, poz. 665) udzielił H. i K. S. pozwolenia na użytkowanie budynku gospodarczego, położonego w Sz. Organ nadzoru budowlanego ustalił, że przedmiotowy budynek został wybudowany w kwietniu 1998 r. w związku z tym w sprawie mają zastosowanie przepisy art. 3 cytowanej wyżej ustawy. Dodał, że wnioskodawcy złożyli wymagane przepisami prawa dokumenty, zaś przeprowadzona w dniu 27 listopada 2007 r. kontrola potwierdziła zgodność inwentaryzacji powykonawczej ze stanem faktycznym. W konsekwencji organ uznał, iż obiekt ten spełnia warunki do jego użytkowania. Odwołanie od powyższej decyzji wnieśli B. i W. N. Podnieśli, że są współwłaścicielami nieruchomości, na której posadowiony jest przedmiotowy budynek gospodarczy i nie wyrazili zgody na jego wybudowanie. Pismem z dnia 14 lipca 2008r. K. S. wniósł o utrzymanie w mocy wydanej decyzji. Podniósł, iż budynek gospodarczy wybudował na tej części działki "[...]", którą użytkuje, zgodnie z niepisaną umową, tylko i wyłącznie jego rodzina. Inwestycja nie ma wpływu na sposób zagospodarowania i użytkowania drugiej części tej działki, użytkowanej przez państwo N. Podał, że w 1990 r. występował wspólnie z W. N. o warunki i pozwolenie na budowę budynku gospodarczego na wymienionej działce. W dniu 12 lipca 1990r. zostały im wydane warunki zezwalające na wybudowanie budynku gospodarczego. Jednak pan N. z nieznanych inwestorowi powodów wycofał wniosek o pozwolenie na budowę w przeddzień wydania decyzji. Zaznaczył też, że poczynił wiele ustępstw w celu umożliwienia bezkonfliktowego korzystania z budynku w czasie rozbudowy prowadzonej przez państwo N., dlatego nie rozumie w ogóle pretensji sąsiadów, tym bardziej, że budynek gospodarczy znajduje się na części działki użytkowanej przez jego rodzinę Decyzją z dnia "[...]" nr "[...]"Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał powyższe rozstrzygnięcie w mocy. Zdaniem organu, rozpoznając wniosek o pozwolenie na użytkowanie obiektu budowlanego, organy nadzoru budowlanego nie mają podstawy prawnej do żądania uzyskania zgody współwłaścicieli działki. Na dowód tego organ przytoczył treść art. 3 ust.1-4 powołanej ustawy. Stwierdził, że państwo S. w dniu 15 października 2007r. złożyli do organu nadzoru budowlanego wniosek wraz z niezbędnymi dokumentami o wydanie pozwolenia na użytkowanie budynku gospodarczego wybudowanego w latach 1997-1998. Ponadto w dniu 27 listopada 2007r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dokonał oględzin w sprawie legalizacji wybudowanego budynku i stwierdził, że przedłożona inwentaryzacja jest zgodna ze stanem faktycznym. W tej sytuacji organ I instancji zobowiązany był do wydania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie. Organ odwoławczy zaznaczył też, że ewentualnych roszczeń z tytułu naruszenia własności odwołujący mogą dochodzić na drodze postępowania cywilnego. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie na powyższą decyzję wniosła B. N. Powołując się na treść art. 33 ust. 2 pkt 2 ustawy Prawo budowlane skarżąca podniosła, że państwo S., aby móc uzyskać pozwolenie na budowę budynku gospodarczego, musieliby posiadać prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Wskazała, że wraz z mężem są współwłaścicielami przedmiotowej działki i żadna z rodzin nie ma wyłączności gruntowej co do jej części. Stwierdziła, że nie udzielali państwu S. zgody na budowę budynku gospodarczego i dlatego inwestor nie występował o wydanie wymaganej prawem decyzji o pozwolenie na budowę, a budynek wybudował w warunkach samowoli budowlanej. Skarżąca podkreśliła, iż przy zgłaszaniu obiektu do użytkowania, obowiązujące prawo faktycznie nie przewiduje wykazania się prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, ale tylko w przypadku legalnej budowy, tj. takiej, na którą wydano prawomocną decyzję o pozwoleniu na budowę. Natomiast państwo S. wybudowali budynek gospodarczy na działce stanowiącej współwłasność skarżącej, bez jej zgody, co w jej ocenie winno skutkować zastosowaniem art. 48 ustawy Prawo budowlane. W odpowiedzi na skargę WINB wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Skarga, jako zasadna, zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) oraz art. 134 § 1 w zw. z art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), sąd administracyjny dokonuje kontroli zaskarżonego aktu pod względem zgodności z prawem, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi. Wzruszenie zaskarżonego rozstrzygnięcia następuje między innymi w sytuacji, gdy przedmiotowa kontrola wykaże naruszenie przepisów prawa materialnego lub procesowego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy. W niniejszej sprawie, uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji jest konieczne z uwagi na naruszenie przez organy obu instancji art. 3 ust. 4 ustawy z dnia 10 maja 2007r. – o zmianie ustawy – Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 99, poz. 665), poprzez jego zastosowanie, w sytuacji gdy w okolicznościach faktycznych sprawy brak było podstaw do przyjęcia, że przedmiotowa inwestycja spełnia warunek zastrzeżony w pkt 1 tego unormowania. Przepis ten wymaga, aby obiekt budowlany, wybudowany bez wymaganego pozwolenia na budowę, nie naruszał przepisów, w tym techniczno-budowlanych, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego do stanu zgodnego z prawem. Oznacza to, że w sytuacji wskazanej w hipotezie ust. 1 omawianego artykułu, pozwolenie na użytkowanie obiektu budowlanego może być wydane tylko w stosunku do inwestycji, która choć wybudowana bez wymaganego pozwolenia na budowę, zrealizowana została zgodnie z wymogami obowiązującego prawa budowlanego. Wbrew stanowisku wyrażonemu w zaskarżonej decyzji, przepis ten zobowiązuje organy nadzoru budowlanego do zweryfikowania tej zgodności i poddania ocenie dopuszczalności wnioskowanej inwestycji budowlanej. Organy orzekające winny przede wszystkim mieć na uwadze jedną z podstawowych zasad ogólnych prawa budowlanego, sformułowaną w art. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz.U. z 2006r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.), który stanowi, iż każdy ma prawo zabudowy nieruchomości gruntowej, jeżeli wykaże prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Przepis ten statuuje zasadę wolności budowlanej, zastrzegając, że nie jest to wolność bezwzględna, lecz jest ograniczona warunkiem zgodności zamierzenia budowlanego z przepisami prawa. Obowiązki uczestników procesu budowlanego oraz zadania organów administracji architektoniczno-budowlanej i nadzoru budowlanego należy właśnie interpretować poprzez pryzmat zasad ogólnych prawa budowlanego. W konsekwencji w myśl art. 32 ust. 4 pkt. 2 ustawy Prawo budowlane, pozwolenie na budowę może uzyskać tylko ten, kto posiada prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego utrwalony jest pogląd, z godnie z którym prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane należy oceniać według prawa cywilnego ( zob. wyrok NSA z dnia 2 października 1986 r., IV SA 400/89, ONSA 1986/2, poz. 56). Dlatego też, w przypadku współwłasności, którą w niniejszej sprawie ustalono bezspornie, uwzględnić należy m.in. przepis art. 199 Kodeksu cywilnego, zgodnie z którym do rozporządzania rzeczą wspólną oraz do czynności przekraczających zakres zwykłego zarządu potrzebna jest zgoda wszystkich współwłaścicieli. Skoro powołany przepis wymaga we wskazanej wyżej sytuacji zgody wszystkich współwłaścicieli, to brak zgody na realizacje inwestycji budowlanej chociażby jednego z nich uniemożliwia przyjęcie, że inwestor dysponuje prawem do zabudowy nieruchomości (por. wyrok NSA z dnia 9 listopada 2005r. w sprawie II OSK 179/05, ONSAiWSA 2006/3/88, wyrok NSA z 17 sierpnia 1998r., w sprawie IV SA 585/96, Wspólnota 1998/48/27). W tej zaś sytuacji, skoro przedmiotem postępowania administracyjnego była legalizacja samowoli budowlanej, organ I instancji nie miał podstaw do wydania decyzji udzielającej pozwolenia na użytkowanie przedmiotowego budynku gospodarczego. Wprawdzie przepisy art. 3 ustawy o zmianie ustawy – Prawo budowlane, nie nakładają na inwestora obowiązku przedłożenia wraz z wnioskiem stosownego oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane i nie obligują organ do żądania takiego oświadczenia, to jednak w świetle ust. 4 pkt 1 tego unormowania, nie może budzić wątpliwości, iż organ orzekający w kwestii pozwolenia na użytkowanie, obowiązany jest ustalić, czy inwestor posiada prawo do zabudowy nieruchomości. Posiadanie takiego prawa jest, jak już wskazano, podstawowym warunkiem każdego zamierzenia budowlanego. Dlatego też, stosownie do art. 4 ustawy Prawo budowlane, legalizacja wybudowanego przez państwo S. budynku gospodarczego, poprzez zezwolenie na jego użytkowanie, mogłaby nastąpić w stanie faktycznym i prawnym niniejszej sprawy, w oparciu o cytowany art. 3 ust. 4 ustawy o zmianie ustawy – Prawo budowlane, tylko po uzyskaniu przez nich zgody współwłaścicieli działki B. i W. N. do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Inwestorzy zaś taką zgodą nie dysponowali i nie dysponują. Skoro skarżąca konsekwentnie podnosiła, że nigdy nie wyraziła zgody na budowę spornego budynku gospodarczego, zaś inwestor twierdzeniom tym nie przeczył, to zastosowanie w sprawie powinien mieć przepis art. 3 ust. 5 wskazanej ustawy, który obliguje organ w takiej sytuacji do nałożenia na inwestora, w drodze postanowienia, obowiązku usunięcia stwierdzonych naruszeń w wyznaczonym terminie. Po bezskutecznym zaś upływie wyznaczonego terminu, organ zobowiązany będzie nakazać rozbiórkę spornego budynku gospodarczego. Podkreślić należy, iż spełnienie przez inwestorów pozostałych warunków do wydania na ich rzecz przedmiotowego pozwolenia oraz podnoszona przez nich okoliczność, iż i sporny obiekt wybudowali na części nieruchomości tylko przez nich użytkowanej, nie zwalnia ich z uzyskania zgody współwłaścicieli działki na przedmiotową inwestycję. Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji wyroku. Z mocy art. 152 tejże ustawy Sąd orzekł, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku. Oznacza to, iż nie wywołuje ona skutków prawnych od chwili wydania wyroku, mimo iż jest on nieprawomocny. Na zasadzie art. 210 § 1 powołanej ustawy, Sąd nie rozstrzygał o kosztach postępowania sądowego, wobec braku w tym zakresie stosownego wniosku skarżącej. Strona, mimo pouczenia o obowiązku zgłoszenia wniosku o przyznanie należnych kosztów, zawartego w zawiadomieniu o rozprawie, które odebrała osobiście w dniu 13 października b.r., przed zamknięciem rozprawy nie żądała zwrotu kosztów. W związku z tym, orzeczono jak w sentencji.