III SA/Kr 574/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący : Sędzia WSA Halina Jakubiec Sędziowie : WSA Dorota Dąbek spr. NSA Krystyna Kutzner Protokolant Urszula Ogrodzińska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 listopada 2008 r. sprawy ze skargi Wojewody na uchwałę Rady Gminy z dnia [...] nr : [...] w przedmiocie minimalnych stawek czynszu najmu komunalnych lokali użytkowych na terenie Gminy stwierdza nieważność § 3 zaskarżonej uchwały wyroku WSA w Krakowie z dnia 6 listopada 2008r. W dniu [...] Rada Gminy podjęła uchwałę Nr [...] w sprawie minimalnych stawek czynszu najmu komunalnych lokali użytkowych na terenie gminy. Uchwała została podjęta na podstawie art. 18 ust. 1, art. 40 ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001r. nr 142, poz. 1591 z późn. zm.). W uzasadnieniu uchwały stwierdzono, że minimalne stawki czynszu najmu komunalnych lokali użytkowych na terenie gminy zostały ustalone w związku ze wzrostem wskaźnika inflacji obejmującej wskaźnik cen towarów i usług konsumpcyjnych ogłoszonych przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego za rok poprzedni. Stawka bazowa czynszu za 1 m² powierzchni użytkowej jest ustalana na podstawie rodzaju działalności użytkownika. Z tego powodu na działalność statutową organizacji społeczno-politycznych i stowarzyszeń oraz kultury, oświaty, sportu i turystyki jak i służby zdrowia i weterynarii ustalono składki niższe, a na pozostałą działalność gospodarczą stawki wyższe. Stawki minimalne czynszu są podstawą w przetargach na najem komunalnych lokali użytkowych. Wojewoda zaskarżył powyższą uchwałę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie i wniósł o stwierdzenie jej nieważności w zakresie § 3. Dokonując analizy prawnej przedmiotowej uchwały, organ nadzoru stwierdził, iż narusza ona w sposób istotny przepisy aktualnie obowiązującego prawa, poprzez zapisy zawarte w § 3, które brzmią: "Upoważnia się Wójta Gminy do obniżenia minimalnych stawek czynszu do 20%: w szczególnie uzasadnionych sytuacjach, po uzyskaniu pozytywnej opinii Komisji Gospodarki Finansowej." W ocenie organu nadzoru powyższy zapis narusza w szczególności art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a ustawy o samorządzie gminnym, który stanowi, iż do wyłącznej właściwości rady gminy należy podejmowanie uchwał w sprawach majątkowych gminy, przekraczających zakres zwykłego zarządu, dotyczących zasad nabywania, zbywania i obciążania nieruchomości oraz ich wydzierżawiania lub wynajmowania na czas oznaczony dłuższy niż 3 lata lub na czas nieoznaczony, o ile ustawy szczególne nie stanowią inaczej; uchwała rady gminy jest wymagana również w przypadku, gdy po umowie zawartej na czas oznaczony do 3 lat strony zawierają kolejne umowy, których przedmiotem jest ta sama nieruchomość; do czasu określenia zasad wójt może dokonywać tych czynności wyłącznie za zgodą rady gminy. Zdaniem Wojewody bezspornym w przedmiotowej sprawie jest to, iż przedmiotowa uchwała ma charakter aktu prawa miejscowego i tak też jest traktowana przez Radę Gminy. Uchwała ta bowiem wypełnia wszystkie cechy, które decydują, iż dany akt prawny jest aktem prawa miejscowego w znaczeniu ustrojowym. Jest to bowiem akt prawny o charakterze podustawowym, stanowionym na podstawie i w granicach ustaw. Jest on także aktem powszechnie obowiązującym na obszarze działania organów, które go ustanowiły. Ponadto wynikają z niego normy mające walor generalny, tj. jest adresowany do podmiotów określonych rodzajowo, do podmiotów zewnętrznych wobec gminy, które wyrażą wolę zawarcia umowy najmu lub dzierżawy nieruchomości stanowiących mienie Gminy, a także do podmiotu zarządzającego mieniem gminnym – czyli wójta (jednak nie tylko do niego – co wyklucza uznanie powyższej uchwały za akt wewnętrzny), kształtując ich sytuacje prawne (tzn. wyznacza ich obowiązki i prawa). Następną cechą wskazującą na jego powszechne obowiązywanie, jest to że zawiera on normy o abstrakcyjnym charakterze, co pozwala na jego wielokrotne zastosowanie, nie skonsumuje się ona w wyniku jednokrotnego zastosowania, czyli jak w tym wypadku, np. zawarcia umowy najmu przez jeden podmiot. Dodatkowo ma on charakter normatywny, zawiera wypowiedzi dyrektywalne, wyznaczające w sposób kategoryczny adresatom tej normy pewien sposób zachowania, poprzez określenie wysokości minimalnych stawek czynszu. Reasumując, organ nadzoru stwierdził, iż bezsporne jest to, że przedmiotowa uchwała ma charakter prawa miejscowego, wynika to także z przepisów prawa, które stanowią podstawę prawną do wydania przedmiotowej uchwały, a mianowicie z art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a i art. 40 ust. 2 pkt 3 ustawy o samorządzie gminnym, chociaż Rada Gminy nie wymieniła tego pierwszego przepisu wśród podstaw prawnych przedmiotowej uchwały. Ponadto strona skarżąca zwróciła uwagę na to, iż przedmiotowa uchwała jako akt prawny, zawierający przepisy powszechnie obowiązujące, określające zasady z zakresu zarządu majątkiem gminy adresowany jest do mieszkańców gminy, jak również do jej organów, w celu bezpośredniego wykonywania przez gminę zadań publicznych odnoszących się do podmiotów prawa, jako członków społeczności lokalnej. Tymczasem w zaskarżonej uchwale Rada Gminy, poprzez dokonane w § 3 upoważnienie dla wójta do obniżenia ustalonych na mocy niniejszej uchwały obowiązujących minimalnych stawek czynszu, przyznała wójtowi możliwość korygowania ustalonych już stawek, w sposób uznaniowy. Poprzez taki zabieg Rada Gminy scedowała na organ wykonawczy kompetencje do powtórnego określenia przedmiotowych stawek, w sytuacji, gdy taki zabieg jest zabiegiem niedozwolonym, naruszającym wyrażoną w art. 7 Konstytucji zasadę legalizmu, zgodnie z którą organy władzy publicznej, w tym również organy jednostek samorządu terytorialnego winny działać na podstawie i w granicach prawa. Naruszeniem powyższej zasady jest każde działanie organu władzy publicznej, które jest podejmowane bez podstawy prawnej czy też z przekroczeniem delegacji ustawowej dla organu do podejmowania określonego działania. W ocenie strony skarżącej możliwym byłoby obniżanie przez wójta przedmiotowych stawek czynszu, ale w oparciu o jasno wyrażone w uchwale rady gminy przesłanki, które nie zostawiałyby wójtowi możliwości uznaniowego kształtowania sytuacji podmiotów zewnętrznych wobec gminy, a kryterium określone przez radę gminy: "w szczególnie uzasadnionych przypadkach" jest niewystarczającym by nie narazić się na zarzut niedookreślenia przesłanek obniżania minimalnych stawek czynszu. Dodatkowo organ nadzoru zauważył, iż w przedmiotowej uchwale, w zaskarżonym § 3, Rada Gminy nie sprecyzowała czy wójt może dokonać obniżenia minimalnych stawek czynszu najmu określonych w Załączniku Nr 1 do przedmiotowej uchwały, czy też kwoty stanowiącej już iloczyn minimalnych stawek i powierzchni konkretnego lokalu - ostatecznej kwoty czynszu. Ze względu na ukonstytuowany w ustawie o samorządzie gminnym podział kompetencji między radą gminy a wójtem, który to podział daje podstawę do wniosku, że rada gminy, jako organ stanowiący i kontrolny w stosunku do wójta, jest upoważniona do ustalania zasad, względnie kryteriów gospodarowania tym mieniem, natomiast wykonywanie bezpośredniego zarządu tym mieniem, między innymi poprzez składanie oświadczeń woli w imieniu gminy, czyli podejmowanie czynności z zakresu prawa cywilnego, należy do właściwości wójta. Określona tymi przepisami właściwość wójta w zakresie gospodarowania mieniem gminnym nie wyklucza dopuszczalności ustalania właśnie w drodze uchwały rady gminy ogólnych, wiążących wójta, zasad gospodarowania tym mieniem, podejmowanej na podstawie upoważnień zawartych w ustawach szczególnych i ustawie o samorządzie terytorialnym. Stanowiąc uchwały dotyczące gospodarowania mieniem komunalnym rada gminy działa w wykonaniu swoich ustawowych kompetencji o charakterze publicznoprawnym i jest uprawniona z tego tytułu do oddziaływania na treść czynności cywilnoprawnych podejmowanych przez wójta, chyba że przepisy ustaw zastrzegają wyłączną właściwość wójta w tym zakresie. W związku z powyższym organ upoważniony do wydania uchwały wykonawczej względem ustawy nie może przekazać swoich kompetencji innemu organowi. Podobnie wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 7 października 2004r., sygn. akt: II SA 3144/2003, (opublik. LEX nr 160731), którego punkt 1 sentencji brzmi: Art. 18 ust. 2 pkt 9 ustawy o samorządzie gminnym uprawniający radę gminy do podejmowania uchwał w sprawach majątkowych gminy przekraczających zakres zwykłego zarządu ustanawia wyjątki od generalnej zasady wyrażonej w art. 30 ust. 2 pkt 3 tejże ustawy stanowiącej, iż to wójt gminy gospodaruje mieniem komunalnym. Przekazanie pewnych spraw do kompetencji rady gminy jest wyjątkiem, który musi być interpretowany ściśle i nie może prowadzić do swobodnego przejmowania przez radę do rozstrzygania w drodze uchwał wszystkich spraw ważnych z punktu widzenia gospodarki gminy. W zakwestionowanym przez organ nadzoru zapisie § 3 Rada Gminy upoważniła wójta do samodzielnego obniżania, w uzasadnionych sytuacjach, minimalnych stawek czynszu do 20%, po uzyskaniu pozytywnej opinii Komisji Gospodarki Komunalnej, co oznacza możliwość wkraczania wójta w ustawowo określone kompetencje Rady Gminy do ustalenia zasad o których mowa w art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a ustawy o samorządzie gminnym. Powyższe miałoby następować poprzez zmianę minimalnych stawek czynszu i ustalenie ich w sposób odmienny od zasad już określonych w drodze stosownej uchwały Rady Gminy. Chociaż bezwzględnie wiążący charakter aktów prawa miejscowego przy określaniu powyższych zasad wynika z samej istoty prawa miejscowego, jako obowiązującego zarówno podmioty zewnętrzne wobec gminy, jak i organy władzy publicznej, w tym oczywiście wójta nie zostawiając mu możliwości odmiennego ustalania zasad wynajmowania i wydzierżawiania nieruchomości, o którym mowa w przepisie powyższym. Strona skarżąca zauważyła ponadto, że wymóg uzyskania pozytywnej opinii Komisji Gospodarki Komunalnej przed obniżeniem przez wójta minimalnych stawek czynszu, narusza wynikające z art. 21 ustawy o samorządzie gminnym zasady działania gminnych komisji. Są one bowiem powoływane przez radę gminy, spośród swojego grona, do pomocy przy realizacji zadań nałożonych na radę gminy i to właśnie jej podlegają i składają przed nią sprawozdania ze swojej działalności. To właśnie rada gminy określa ich przedmiot działania, a także skład osobowy. Reasumując nie jest to gremium, które zostało utworzone do wspomagania wójta w realizacji kompetencji, które do niego należą. Dodatkowo w ocenie organu nadzoru przedmiotowa uchwała narusza art. 32 Konstytucji, który stanowi, iż: wszyscy są wobec prawa równi i wszyscy mają prawo do równego traktowania przez władze publiczne. Poprzez zapis § 3 uchwały, który pozwala wójtowi na nierówne traktowanie podmiotów, Rada Gminy w przedmiotowej uchwale kreuje jednocześnie pewne uprzywilejowanie dla podmiotów "znajdujących się w szczególnie uzasadnionych sytuacjach", nie formułując zarazem jakichkolwiek norm celowościowych, kierunkowych, zadaniowych wyjaśniających przesłanki takiego postanowienia i określających kryteria, w świetle których te właśnie podmioty byłyby uprzywilejowane. W odpowiedzi na skargę Rada Gminy wniosła o odrzucenie, ewentualnie o oddalenie skargi. W uzasadnieniu Rada Gminy stwierdziła, iż w § 3 zaskarżonej uchwały Rada Gminy upoważniła Wójta Gminy do obniżenia minimalnych stawek czynszu do 20% w szczególnie uzasadnionych sytuacjach, tj. w wypadkach losowych. Tym samym uchwała ta, a w szczególności jej § 3, nie narusza zasady legalizmu określonego w art. 3 Konstytucji RP. Organ wykonawczy działa wyłącznie na podstawie prawa wyznaczonego przez Radę Gminy. Ponadto strona skarżąca bezzasadnie twierdzi, iż § 3 zaskarżonej uchwały narusza art. 32 Konstytucji RP. Władze publiczne, w tym Rada Gminy i Wójt Gminy równo traktują mieszkańców Gminy oraz podmioty gospodarcze. Rada Gminy upoważniła Wójta Gminy do obniżenia minimalnych stawek czynszu w wyjątkowych wypadkach dotyczących zarówno lokali służących do prowadzenia działalności gospodarczej jak i do celów kultury, oświaty, działalności statutowej organizacji społeczno-politycznych i stowarzyszeń działających na terenie Gminy. W tym stanie rzeczy wniosek o stwierdzenie nieważności uchwały w zakresie § 3 jest zdaniem organu niezasadny. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta jest sprawowana pod względem zgodności z prawem. Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie jest zatem kontrola zaskarżonej uchwały z punktu widzenia jej legalności, a więc zgodności z obowiązującym prawem. W ocenie sądu złożona w niniejszej sprawie skarga zasługuje na uwzględnienie, zaskarżona uchwała w zakwestionowanej przez skarżącego części jest bowiem niezgodna z prawem. Kwestionowany paragraf 3 zaskarżonej uchwały brzmi: "Upoważnia się Wójta Gminy do obniżenia minimalnych stawek czynszu do 20%: w szczególnie uzasadnionych sytuacjach, po uzyskaniu pozytywnej opinii Komisji Gospodarki Finansowej." Rada Gminy upoważniła zatem wójta do samodzielnego obniżania, w uzasadnionych sytuacjach, minimalnych stawek czynszu do 20%, po uzyskaniu pozytywnej opinii Komisji Gospodarki Komunalnej. Tymczasem z obowiązującej regulacji prawnej, a to z art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a ustawy o samorządzie gminnym wynika, że tego rodzaju kompetencja ustalania zasad wynajmowania lokali komunalnych zastrzeżona została dla rady gminy. Przepis ten przewiduje bowiem, że do wyłącznej właściwości rady gminy należy podejmowanie uchwał w sprawach majątkowych gminy, przekraczających zakres zwykłego zarządu, dotyczących zasad nabywania, zbywania i obciążania nieruchomości oraz ich wydzierżawiania lub wynajmowania na czas oznaczony dłuższy niż 3 lata lub na czas nieoznaczony, o ile ustawy szczególne nie stanowią inaczej. Przewidziana zatem w kwestionowanym paragrafie 3 uchwały regulacja oznacza możliwość wkraczania wójta w ustawowo określone kompetencje Rady Gminy do ustalenia zasad o których mowa w art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a ustawy o samorządzie gminnym, poprzez zmianę minimalnych stawek czynszu i ustalenie ich w sposób odmienny od zasad już określonych w drodze stosownej uchwały Rady Gminy. Bezspornym w przedmiotowej sprawie jest, że przedmiotowa uchwała ma charakter aktu prawa miejscowego i tak też jest traktowana przez Radę Gminy. Bezspornym także jest, że do wydania aktu prawa miejscowego przez radę gminy konieczne jest wyraźne upoważnienie ustawowe oraz że wydany na podstawie tego upoważnienia akt prawa miejscowego ma charakter podustawowy i musi być zgodny z ustawą. Ustawa o samorządzie gminnym dokonuje podziału kompetencji między radą gminy a wójtem. Rada gminy, jako organ stanowiący i kontrolny w stosunku do wójta, jest upoważniona do ustalania zasad, względnie kryteriów gospodarowania mieniem komunalnym, natomiast wykonywanie bezpośredniego zarządu tym mieniem, między innymi poprzez składanie oświadczeń woli w imieniu gminy, czyli podejmowanie czynności z zakresu prawa cywilnego, należy do właściwości wójta. Określona tymi przepisami właściwość wójta w zakresie gospodarowania mieniem gminnym nie wyklucza dopuszczalności ustalania właśnie w drodze uchwały rady gminy ogólnych, wiążących wójta, zasad gospodarowania tym mieniem, podejmowanej na podstawie upoważnień zawartych w ustawach szczególnych i ustawie o samorządzie terytorialnym. Stanowiąc uchwały dotyczące gospodarowania mieniem komunalnym rada gminy działa w wykonaniu swoich ustawowych kompetencji o charakterze publicznoprawnym i jest uprawniona z tego tytułu do oddziaływania na treść czynności cywilnoprawnych podejmowanych przez wójta, chyba że przepisy ustaw zastrzegają wyłączną właściwość wójta w tym zakresie. W związku z powyższym organ upoważniony do wydania uchwały wykonawczej względem ustawy nie może przekazać swoich kompetencji innemu organowi, naruszałoby to bowiem konstytucyjny zakaz subdelegacji kompetencji. Zawarta w kwestionowanym paragrafie 3 uchwały regulacja przekracza dopuszczalny zakres wynikający z upoważnienia ustawowego, w sposób nieuprawniony przenosi bowiem kompetencję przyznaną ustawowo radzie gminy na rzecz innego organu – wójta. W zaskarżonej uchwale Rada Gminy, poprzez dokonane w § 3 upoważnienie dla wójta do obniżenia ustalonych na mocy niniejszej uchwały obowiązujących minimalnych stawek czynszu, przyznała bowiem wójtowi możliwość korygowania w sposób uznaniowy ustalonych już stawek. Poprzez taki zabieg Rada Gminy scedowała na organ wykonawczy kompetencje do powtórnego, samodzielnego określenia przedmiotowych stawek. Nie określono bowiem żadnych kryteriów, według których wójt miałby prawo obniżać przedmiotowe stawki czynszu, co pozostawia wójtowi możliwość uznaniowego kształtowania sytuacji podmiotów zewnętrznych wobec gminy. Kryterium określone przez radę gminy: "w szczególnie uzasadnionych przypadkach" jest zdaniem Sądu niewystarczające. Pozwala bowiem Wójtowi na dowolne odstępstwa od zasad wyrażonych w uchwale rady stanowiącej akt prawa miejscowego. Przewidziana w paragrafie 3 uchwały regulacja narusza wyrażoną w art. 7 Konstytucji zasadę praworządności i legalności, zgodnie z którymi organy władzy publicznej, w tym również organy jednostek samorządu terytorialnego, winny działać na podstawie i w granicach prawa. Naruszeniem powyższej zasady jest każde działanie organu władzy publicznej, które jest podejmowane bez podstawy prawnej czy też z przekroczeniem delegacji ustawowej do podejmowania określonego działania. W ocenie Sądu zasadny jest także zarzut skarżącego dotyczący naruszenia kwestionowaną uchwałą zasad działania komisji rady gminy. Wynikający z zaskarżonej uchwały wymóg uzyskania pozytywnej opinii Komisji Gospodarki Komunalnej przed obniżeniem przez wójta minimalnych stawek czynszu, narusza wynikające z art. 21 ustawy o samorządzie gminnym zasady działania gminnych komisji. Są one bowiem powoływane przez radę gminy, spośród swojego grona, do pomocy przy realizacji zadań nałożonych na radę gminy i to właśnie jej podlegają i składają przed nią sprawozdania ze swojej działalności. To właśnie rada gminy określa ich przedmiot działania, a także skład osobowy. Nie jest to zatem gremium, które zostało utworzone do wspomagania wójta w realizacji jego kompetencji. Mając powyższe na uwadze należy przyjąć, że paragraf 3 zaskarżonej uchwały jest dotknięty wadą istotnego naruszenia prawa, a zatem jest sprzeczny z prawem w rozumieniu art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym. Dlatego też stwierdzono nieważność uchwały w tej części, działając na podstawie art.147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U.nr 153, poz.1270). Mając powyższe na uwadze orzeczono jak w sentencji.