II OSK 346/09

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Alicja Plucińska-Filipowicz ( spr. ) Sędziowie Sędzia NSA Wiesław Kisiel Sędzia NSA Joanna Runge-Lissowska Protokolant Kamil Buliński po rozpoznaniu w dniu 17 lutego 2010 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Spółdzielni Mieszkaniowej "Ś." w Ł. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 6 listopada 2008 r. sygn. akt II SA/Łd 538/08 w sprawie ze skargi "D." Sp. z o.o. w Ł. na decyzję Wojewody Łódzkiego z dnia [...] maja 2008 r. nr [...] w przedmiocie sprzeciwu w sprawie zgłoszenia budowy ogrodzenia nieruchomości oddala skargę kasacyjną II OSK 346/09 U z a s a d n i e n i e Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyrokiem z dnia 6 listopada 2008 r. sygn. akt II SA/Łd 538/08 wydanym, po rozpoznaniu skargi "D." Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością w Ł. na decyzję Wojewody Łódzkiego z dnia [...] maja 2008 r. utrzymującą w mocy decyzję Prezydenta Miasta Łodzi w przedmiocie wniesienia sprzeciwu do zgłoszenia budowy ogrodzenia nieruchomości od strony działki sąsiedniej - uchylił zaskarżoną decyzję oraz decyzję ją poprzedzającą. W uzasadnieniu wyroku podano, że decyzją z września 2007 r. organ pierwszej instancji na podstawie art. 30 ust. 7 pkt 4 w związku z art. 30 ust. 1 pkt 3 i art. 30 ust. 5 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane /tekst jednolity Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm./ wniósł sprzeciw w sprawie dokonanego zgłoszenia przez skarżącą Spółkę zamiaru budowy ogrodzenia nieruchomości. Na inwestora został jednocześnie nałożony obowiązek uzyskania pozwolenia na budowę. W wyniku odwołania od tej decyzji organ odwoławczy decyzją z listopada 2007 r. uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Kolejną decyzją z grudnia 2007 r. powtórnie organ pierwszej instancji zgłosił sprzeciw, zaś decyzję tę po rozpatrzeniu odwołania inwestora, organ odwoławczy decyzją z lutego 2008 r. ponownie uchylił i po raz kolejny sprawę przekazał do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Po raz trzeci rozpoznając sprawę organ pierwszej instancji decyzją z marca 2008 r. wniósł sprzeciw do przedmiotowego zgłoszenia budowy wskazując, że realizacja inwestycji /ogrodzenia działki inwestora/ narusza ( 12 ust. 3 w zw. z ( 11 ust. 1 pkt 2 i ust. 3 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 16 czerwca 2003 r. w sprawie przeciwpożarowego zaopatrzenia w wodę oraz dróg pożarowych /Dz. U. Nr 121, poz. 1130/. Od tej decyzji odwołał się inwestor podnosząc, że nie uwzględniono w sprawie, iż sąsiadująca z jego działką Spółdzielnia Mieszkaniowa, dążąca do uniemożliwienia budowy ogrodzenia, własną inwestycję prowadziła nieprawidłowo w związku z czym drogę uznawaną przez nią za pożarową urządziła z ograniczeniem prawa własności skarżącego. Organ odwoławczy decyzją z maja 2008 r. orzekł o utrzymaniu w mocy decyzji organu I instancji mając na uwadze, że jedyną, jaka może być aktualnie wykorzystywana jako droga pożarowa o wymaganej normatywnie szerokości, jest droga, którą zawęzi realizacja przez skarżącego objętego zgłoszeniem ogrodzenia. Prawidłowe w tej sytuacji jest wniesienie sprzeciwu bez nałożenia obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę, co doprowadziłoby jedynie do zwiększenia kosztów. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wniósł inwestor podtrzymując argumenty dotychczas podnoszone w postępowaniu administracyjnym, to jest zarzucając, iż sąsiadująca z jego terenem Spółdzielnia Mieszkaniowa swoje błędy i naruszenia prawa popełnione podczas realizacji własnej inwestycji przerzuca na barki skarżącej Spółki. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi uznał, że skarga jest zasadna. W ocenie Sądu kwestią najistotniejszą było ustalenie, czy inwestycja polegająca na ogrodzeniu działki skarżącego wymagała zgłoszenia, a jeżeli tak, to czy zachodziły podstawy do zastosowania art. 30 ust. 6 Prawa budowlanego, to jest zaistniały podstawy uzasadniające wniesienie sprzeciwu przez organ architektoniczno-budowlany. Organ orzekający w sposób niewystarczający poczynił ustalenia w takim zakresie, czy ogrodzenie miało się znajdować od strony "innych miejsc publicznych" w rozumieniu art. 30 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego i czy wysokość ogrodzenia wynosi powyżej 2,20 m. W orzecznictwie przyjął się pogląd, że przez pojęcie "innych miejsc publicznych" nie należy rozumieć dróg nie będących drogami publicznymi w rozumieniu ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych /tekst jednolity Dz. U. z 2007 r. Nr 19, poz. 115 ze zm./. Chodzi o powszechną dostępność danych miejsc i brak ograniczeń w tym zakresie. Dopiero po ustaleniu, że w sprawie wymagane jest zgłoszenie, należało wyjaśnić, czy zachodziły podstawy do wniesienia sprzeciwu mając na uwadze regulacje dotyczące dróg pożarowych. W niniejszej sprawie drogi do budynku Spółdzielni Mieszkaniowej, częściowo przebiegającej po terenie inwestora. Konieczne jest przeprowadzenie niezbędnego postępowania wyjaśniającego w tym zakresie, konieczne wydaje się również zasięgnięcie stosownej opinii właściwej jednostki Państwowej Straży Pożarnej, zwłaszcza wobec ustalonej podczas rozprawy przed Sądem okoliczności, iż teren skarżącej Spółki faktycznie jest już ogrodzony, zatem sporna droga nie spełnia wymogów względem jej szerokości, określonych w powołanym rozporządzeniu. Sąd zauważył też, że na skarżącym nie spoczywa "ustawowy obowiązek urządzenia i utrzymania drogi pożarowej do budynku sąsiada". W związku z tym Sąd zawarł w uzasadnieniu sugestię co do potrzeby ewentualnego rozważenia nałożenia obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę oraz zawieszenia postępowania do czasu wydania stosownych rozstrzygnięć przez organy ochrony przeciwpożarowej. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła Spółdzielnia Mieszkaniowa zarzucając naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię i w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie, to jest art. 30 ust. 3 i art. 30 ust. 6 ustawy Prawo budowlane poprzez przyjęcie, że przepisy te nie mają zastosowania w niniejszej sprawie. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej twierdzi się, że organ był zobowiązany do wniesienia sprzeciwu ponieważ planowane ogrodzenie narusza ( 12 ust. 3 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 6 czerwca 2003 r. w sprawie przeciwpożarowego zaopatrzenia w wodę oraz dróg pożarowych, gdyż skutkuje zawężeniem istniejącej drogi pożarowej do wielorodzinnego budynku mieszkalnego skarżącej, wprowadzającym zagrożenie bezpieczeństwa pożarowego. Dopiero po wytyczeniu innego przebiegu drogi pożarowej może nastąpić rozwiązanie istniejącego problemu i umożliwić inwestorowi budowę ogrodzenia swojego terenu. Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna podlega oddaleniu z następujących przyczyn: Przed przystąpieniem do merytorycznego rozpatrzenia skargi kasacyjnej należało rozważyć, czy podmiot wnoszący tę skargę ma w sprawie interes prawny. Tylko bowiem środek prawny wniesiony przez uprawniony podmiot, w tym przypadku określony art. 50 ( 1 w zw. z art. 193 ppsa, może skutecznie uruchomić postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym. Aby odpowiedzieć na pytanie, czy wnosząca skargę kasacyjną Spółdzielnia Mieszkaniowa ma interes prawny w sprawie wniesionego od zgłoszenia przez inwestora budowy ogrodzenia własnej działki sprzeciwu organu architektoniczno-budowlanego, należy rozważyć, czy w postępowaniu administracyjnym dotyczącym wydania decyzji o sprzeciwie od dokonanego zgłoszenia budowy interes prawny ma tylko inwestor, który dokonał zgłoszenia, czy też mogą w tym postępowaniu mieć także interes prawny wynikający z przepisów prawa materialnego inne podmioty, w tym np. właściciele /użytkownicy wieczyści/ nieruchomości sąsiadujących z tą, którą zamierza objąć przedmiotową inwestycją dokonujący zgłoszenia. Aktualnie zarówno w orzecznictwie sądowo-administracyjnym jak i w literaturze prawniczej nie budzi wątpliwości, że zgłoszenie właściwemu w sprawach architektoniczno-budowlanych przez inwestora zamiaru realizacji określonej budowy nie podlega przepisom kodeksu postępowania administracyjnego a jest jedynie sformalizowaną czynnością administracyjną /oświadczeniem danego podmiotu, iż zamierza realizować określone przedsięwzięcie budowlane/, która powinna poprzedzać budowę w odniesieniu do tych inwestycji, które nie są objęte obowiązkiem uzyskania pozwolenia na budowę lub w ogóle zwolnione od dokonania jakiejkolwiek czynności wymagającej wiedzy i akceptacji organu architektoniczno-budowlanego. Brak sprzeciwu organu dokonanego w ustawowym terminie, to jest 30 dni od doręczenia organowi zgłoszenia /art. 30 ust. 5 ustawy - Prawo budowlane/, stanowi co do zasady milczącą akceptację zgłoszenia, bowiem niekiedy organ nie wnosi sprzeciwu z jakichkolwiek innych powodów, niż akceptacja zgłoszenia. Nie wniesienie sprzeciwu w terminie przez właściwy organ rodzi taki skutek, że inwestor może przystąpić do wykonywania robót budowlanych. Jak wynika z tego rodzaju uregulowań, zasadniczo zamierzeniem ustawodawcy było, aby inwestor mógł szybko realizować inwestycję a więc gdy zgłoszenie jest dokonane w sprawie inwestycji objętej wymogiem dokonania takiej czynności, jak też nie zachodzą okoliczności uzasadniające wniesienie sprzeciwu, milcząca akceptacja organu umożliwia budowę. Akceptacja organu może nawet nastąpić przed upływem 30 dni, gdy sprawa jest oczywista, zaś organ powziął wcześniej przekonanie, iż sprzeciwu nie wniesie. Wyraz woli organu wówczas gdy następuje wyraźnie przed terminem, powinien nastąpić na piśmie /w formie odpowiedniego zaświadczenia/, co jest konieczne z takiego względu, że w przeciwnym razie organ nadzoru budowlanego mógłby prowadzić postępowanie nadzorcze uznając, że inwestor dopuścił się samowoli budowlanej /czyli w istocie ze względów dowodowych/. Wyrażenie akceptacji dla zgłoszenia przed upływem terminu do wniesienia sprzeciwu nie może być zmienione, bowiem godziłoby to w podstawowe zasady takie jak zasada praworządności, czy też zasada pogłębiania zaufania do organów administracji publicznej. Wadliwa akceptacja zgłoszenia poprzez milczące lub też pisemne potwierdzenie tego faktu nie pozbawia możliwości działania w sprawie prowadzonej budowy organu nadzoru budowlanego, który z urzędu podejmie czynności odpowiednie do ustalonego stanu faktycznego i prawnego. Wniesienie sprzeciwu w terminie ustawowym, to jest określonym w art. 30 ust. 5 Prawa budowlanego, w formie decyzji administracyjnej, bez względu na to, czy decyzja ta jest prawidłowa, czy też wadliwa skutkuje tym, że inwestor musi się powstrzymać od realizacji inwestycji. Wydanie decyzji o sprzeciwie wymaga doręczenia jej inwestorowi, który niewątpliwie jest stroną postępowania w sprawie orzeczenia o sprzeciwie, bowiem decyzja ta bezpośrednio jest związana z czynnością zgłoszenia zamiaru budowy. Wobec szczególnej regulacji instytucji sprzeciwu zawartej w ustawie - Prawo budowlane, nie ma w sprawie, której przedmiotem jest wydanie decyzji o sprzeciwie, możliwości uznania, że poza inwestorem w wydaniu tej decyzji udział powinny mieć także inne podmioty poza inwestorem np. sąsiedzi inwestora. Przyjęcie, że te inne osoby mają interes w sprawie i należy zapewnić im udział w postępowaniu wymagałoby w szczególności zachowania odpowiednich procedur umożliwiających im wzięcie udziału w postępowaniu, takich jak zawiadomienie o wszczęciu postępowania, umożliwienie zapoznania się z materiałem zgromadzonym w sprawie oraz wypowiedzenia się przed wydaniem decyzji itd. Wyjątkowa, wynikająca ze specyfiki instytucji sprzeciwu od zgłoszenia sytuacja, a przede wszystkim niezwykle krótki termin do wniesienia sprzeciwu liczony od daty zgłoszenia, wskazuje na to, że brak jest podstaw do tego, aby zaakceptować pogląd, iż poza inwestorem w sprawie wydania decyzji o sprzeciwie stronami są inne jeszcze podmioty. Szczególne uregulowanie instytucji decyzji o sprzeciwie powinno być tak rozumiane, że w niniejszej sprawie sąsiadująca z terenem inwestora, którego ogrodzenia dotyczyło zgłoszenie Spółdzielnia Mieszkaniowa, nie mogła być uznana za stronę postępowania, w świetle art. 50 ust. 1 ppsa. Z tej przyczyny, pomimo iż została dopuszczona do udziału w postępowaniu administracyjnym jak i przed Sądem pierwszej instancji, wniesioną przez nią skargę kasacyjną należało oddalić na zasadzie art. 184 ppsa. W związku z powyższą kwestią należy zauważyć, że w uchwale z dnia 11 kwietnia 2005 r. sygn. akt OPS 1/04 Naczelny Sąd Administracyjny w składzie siedmiu sędziów stwierdził, iż: Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznając skargę kasacyjną może z urzędu badać, czy skarga ta została wniesiona przez stronę /art. 173 ( 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm./. W uzasadnieniu tej uchwały natomiast Sąd podkreślił, że nie można przyjąć, iż skarga kasacyjna została skutecznie wniesiona jedynie z tego powodu, że wojewódzki sąd administracyjny zawiadomił określoną osobę o terminie rozprawy a następnie doręczył jej odpis wyroku z uzasadnieniem. W takim wypadku nie jest bowiem spełniony warunek, aby skarga kasacyjna mogła być merytorycznie rozpoznana, bowiem tylko podmiot rzeczywiście i obiektywnie legitymujący się interesem prawnym może domagać się jego ochrony przed sądem administracyjnym, bez względu na to, czy jest to sąd I, czy II instancji. Niezależnie od powyższego wypada zauważyć, że nawet gdyby uznać, że skargę kasacyjną wniósł podmiot uprawniony w myśl art. 50 ust. 1 ppsa, to i tak należałoby uznać, iż nie została ona oparta na usprawiedliwionych podstawach, zaś rozstrzygnięcie zaskarżonego wyroku jest słuszne, aczkolwiek jego uzasadnienie nie jest prawidłowe. Otóż jak to już wskazano wyżej, przepis prawa materialnego - art. 30 ust. 5 Prawa budowlanego, przewiduje stosunkowo krótki, bo zaledwie 30 dniowy, termin do wniesienia sprzeciwu od zgłoszenia zamiaru budowy. Wynika to z zamierzonego przez ustawodawcę w ramach istniejących możliwości skrócenia procesu budowlanego i ułatwienia inwestorom realizacji budowlanych zamierzeń inwestycyjnych w tym zakresie. Brak wniesienia sprzeciwu w ustawowym terminie powoduje, że inwestycja może być realizowana. Termin do wniesienia sprzeciwu niewątpliwie jest terminem prawa materialnego, skoro po jego upływie w razie nie wniesienia sprzeciwu inwestor może przystąpić do budowy, nie podlega on więc przywróceniu ani też przedłużeniu. W szczególności nie powoduje przywrócenia biegu tego terminu ani jego przedłużenia wydanie przez organ odwoławczy decyzji, którą organ ten uchyla decyzję organu pierwszej instancji w sprawie sprzeciwu, jednocześnie kierując sprawę do ponownego rozpoznania organowi pierwszej instancji. W niniejszej sprawie natomiast decyzja o sprzeciwie była wydawana kilkakrotnie wobec orzekania przez organ II instancji o jej uchyleniu i kierowania sprawy do ponownego rozpoznania organowi pierwszej instancji wówczas, gdy nie mogło już być mowy o orzeczeniu w sprawie sprzeciwu, skoro ustawowy, 30 dniowy termin upłynął już w czasie pierwszego orzekania przez organ odwoławczy w sytuacji, gdy uchylił on wydaną w terminie decyzję, usuwając ją z obrotu prawnego. Każda następna decyzja o sprzeciwie była w istocie dotknięta wadą nieważności, gdyż organ ją wydający utracił kompetencję do jej wydania wobec upływu określonego ustawą terminu. Ta okoliczność powoduje, że nie można odmówić słuszności zaskarżonemu orzeczeniu Sądu pierwszej instancji, który uwzględnił skargę inwestora. Motywy jakimi kierował się Sąd były natomiast z gruntu nieprawidłowe. Nie dostrzegł on bowiem w ogóle poruszonej wyżej kwestii, to jest wydania zaskarżonej decyzji przez organ, który nie miał już po temu kompetencji a więc postępowanie w sprawie sprzeciwu powinno być umorzone /art. 105 ( 1 kpa/, zaś wszelkie wskazania do dalszego prowadzenia postępowania, a w tym oceniania, czy było konieczne zgłoszenie, jaka jest sytuacja spornej drogi, zasięgania opinii innych organów itd. faktycznie wynikały z nieporozumienia. Sąd pierwszej instancji podkreślając ponadto, że co do zasady inwestor ma prawo do ogrodzenia swojej nieruchomości, a o to w sprawie zgłoszenia budowlanego chodziło, jednocześnie wskazał, że postępowanie w sprawie sprzeciwu powinno się toczyć nadal a nawet należałoby je zawiesić, aby umożliwić Spółdzielni Mieszkaniowej, która w istocie wbrew woli sąsiada /inwestora/ zawłaszczyła sobie część jego gruntów tak gospodarując swoim, aby dojazd do budynku mieszkalnego traktowany przez Spółdzielnię jako pożarowy, usytuować także na nie swoich, sąsiednich gruntach. Jako słuszny w swojej ocenie traktuje przy tym argument, podzielony przez Sąd pierwszej instancji, że należy tak długo prowadzić postępowanie w sprawie sprzeciwu /zawiesić je/, aby umożliwić rozwiązanie sprawy spornej drogi. W tym zakresie Sąd, poza swoją kompetencją sądu administracyjnego, zdaje się wchodzić w rolę sądu powszechnego rozstrzygającego spory sąsiedzkie co do korzystania z cudzych gruntów. Te wywody Sądu zdają się przy tym wynikać, podobnie jak kwestia instytucji zgłoszenia i sprzeciwu od zgłoszenia, z nieznajomości administracyjno-prawnej problematyki budowlanej - instytucji zgłoszenia i sprzeciwu, a w także związanych z tym aspektów cywilnego prawa sąsiedzkiego jako prawa prywatnego. Podsumowując należy stwierdzić, iż nawet gdyby skargę kasacyjną wniósł podmiot do tego uprawniony, to ze względu na uchylenie zaskarżonym wyrokiem zaskarżonej w sprawie decyzji o sprzeciwie, skargę kasacyjną należałoby oddalić pomimo błędnego uzasadnienia wyroku, jak to stanowi art. 184 ppsa, stosownie do którego Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną w sytuacji, gdy orzeczenie Sądu pierwszej instancji jest prawidłowe nawet wówczas, gdy motywy którymi kierował się ten Sąd są wadliwe.