VII SA/Wa 1448/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Halina Kuśmirek, , Sędzia WSA Agnieszka Wilczewska-Rzepecka, Asesor WSA Jolanta Augustyniak-Pęczkowska(spr.), Protokolant Jakub Szczepkowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 listopada 2008r. sprawy ze skargi M. i R. K. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2008 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji. skargę oddala Decyzją z dnia [...] kwietnia 2008r. (nr [...]) Wojewoda [...] działając na podstawie art. 157 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. -Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 z późn. zm.), dalej zw. kpa, po rozpoznaniu wniosku M. i R. K., odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty W. z dnia [...] września 2003r. (nr [...]), zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej G. i J. O. pozwolenia na budowę budynku gospodarczego, parterowego z dachem dwuspadowym, na działce nr [...] w P. W uzasadnieniu wskazano, że M. i R. K. zarzucili ww. decyzji naruszenie art. 28 ust. 2, art. 32 ust. 1, art. 35 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego i wskazali, że jako właściciele działek sąsiednich o nr [...] i [...]nie brali udziału w postępowaniu o wydanie pozwolenia na budowę. Organ przytoczył następnie treść art. 157 § 2 kpa i wyjaśnił, że w sytuacji wniesienia żądania przez podmiot nieuprawniony, a w przekonaniu organu nie ma podstaw do prowadzenia postępowania z urzędu, organ winien odmówić wszczęcia postępowania stosownie do art. 157 § 3 kpa. Wojewoda stwierdził przy tym, że nie było podstaw do wszczęcia postępowania z urzędu, gdyż postępowanie w sprawie pozwolenia na budowę zostało wydane zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa. Wojewoda [...] wskazując na treść art. 28 kpa, art. 28 ust. 2 i art. 5 ust. 1 pkt. 9 Prawa budowlanego wskazał m.in., że osoba trzecia powołująca się na ochronę swoich uzasadnionych interesów, powinna wykazać, że pod względem podmiotowym i przedmiotowym ma do tego prawo. Powinna zatem udokumentować, że jest właścicielem (współwłaścicielem) lub użytkownikiem wieczystym nieruchomości znajdującej się w obszarze oddziaływania projektowanego obiektu, i że inwestycja narusza jej uzasadnione interesy prawne, wskazując w jakim zakresie i z naruszeniem jakich przepisów. Natomiast wnioskodawcy nie wykazali, że budowa ww. budynku na działce o nr [...] w P. narusza ich bezpośredni interes prawny, czyli jest niezgodna z przepisami prawa materialnego. Wprawdzie wnioskodawcy zarzucili naruszenie licznych przepisów tj. art. 28 ust. 2, art. 35 ust. 1 pkt 3 i 32 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego, nie wyjaśnili jednak, na czym naruszenia te miałyby polegać. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] lipca 2008r. ([...]), działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa, po rozpatrzeniu odwołania pp. K., utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Po ponownym rozpoznaniu sprawy organ wskazał, że sporny budynek został zaprojektowany w części działki nr [...], w odległości 34,5m - 39m od granicy z działką nr [...], która to działka oddziela działkę objętą pozwoleniem na budowę od działki wnioskodawców. Takie położenie budynku nie narusza przepisów dot. sytuowania obiektów budowlanych określonych w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. - w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. Nr 75, poz. 690 z późn. zm.). Zakres oddziaływania inwestycji pp. O. zamyka się w granicach działki nr [...], co oznacza, że Skarżący nie posiadają przymiotu strony w przedmiotowym postępowaniu, tym bardziej, że nie wykazali na podstawie przepisów prawa materialnego, aby ww. decyzja naruszała ich interes prawny. Natomiast kwestia pominięcia udziału Skarżących w postępowaniu dotyczącym wydania pozwolenia na budowę, czy ewentualne sfałszowanie decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu dla spornej inwestycji, nie stanowi przesłanki do stwierdzenia nieważności decyzji, a jedynie może być podstawą do wznowienia postępowania w trybie art. 145 § 1 kpa. Organ odwoławczy dodał, że problem uciążliwości związanej z prowadzoną przez inwestora działalnością gospodarczą, nie może mieć wpływu na podjęte rozstrzygnięcie, bowiem postępowanie nieważnościowe ma na celu zbadanie prawidłowości samej decyzji na podstawie stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dniu jej wydania. Skargę na to rozstrzygnięcie złożyli M. i R. K., zarzucając naruszenie art. 28 kpa oraz 156 § 1 pkt 2 kpa i wnosząc o jej uchylenie. W uzasadnieniu skargi wskazali, że organ oparł się jedynie na treści art. 28 kpa i 28 ust. 2 Prawa budowlanego i pominął wskazane we wniosku i odwołaniu przepisy prawa budowlanego. Obydwa organy nie przeprowadziły żadnego postępowania w celu stwierdzenia czy i jakie oddziaływanie wywołują sporne obiekty na nieruchomość Skarżących. Nadto, decyzję o pozwoleniu na budowę wydano na podstawie błędnych przesłanek i po świadomym wprowadzeniu w błąd organu, co stanowi rażące naruszenie przepisów art. 28 ust. 2 i art. 32 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego. Skarżący wskazali również, że organ nie może odmówić wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji uzasadniając odmowę brakiem podstaw prawnych do stwierdzenia nieważności, gdyż o tym, czy zachodzą podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji może zadecydować dopiero po przeprowadzeniu stosownego postępowania. W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o oddalenie skargi i podtrzymał stanowisko zaprezentowane w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej jedynie pod względem zgodności z prawem. Uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia prawa materialnego lub istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu. W rozstrzyganej sprawie tego rodzaju wady i uchybienia nie wystąpiły, zatem skarga nie zasługiwała na uwzględnienie. Przedmiotem kontroli Sądu w niniejsze sprawie jest decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2008r., którą organ ten utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2008r. odmawiającą wszczęcia - na wniosek pp. K. - postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji Starosty W. z dnia [...] września 2003r. Organy obu instancji uznały, że M. i R. K. nie posiadają interesu prawnego we wszczęciu przedmiotowego postępowania i stanowisko to należy podzielić. Wyjaśnić bowiem należy, że wszczęcie postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji wymaga uprzedniej kontroli ze strony organu, czy zachodzą przesłanki formalnoprawne warunkujące jego dopuszczalność, gdyż zgodnie z art. 157 § 2 kpa postępowanie to może być wszczęte jedynie na żądanie strony lub z urzędu (vide wyrok NSA, I SA 2128/02, M. Prawn. 2003/4/147). Stroną w postępowaniu administracyjnym, stosownie do brzmienia art. 28 kpa, jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie, albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Należy mieć przy tym na uwadze, że od dnia 11 lipca 2003r. obowiązuje przepis art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. - Prawo budowlane (Dz.U. z 2003 r. Nr 207, poz. 2016 ze zm.), który stanowi lex specjalis od zasady wyrażonej w art. 28 kpa. Wprawdzie postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę jest postępowaniem toczącym się w nowej sprawie, nie zmienia to jednak zasadniczego przedmiotu tego postępowania, jakim nadal pozostaje pozwolenie na budowę. W związku z powyższym - co do zasady - przepis art. 28 ust 2 Prawa budowlanego winien mieć również zastosowanie w postępowaniu nadzwyczajnym (vide wyrok NSA z dnia 5 kwietnia 2007r., II OSK 598/06, niepubl.). W treści art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego wskazano, że stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Natomiast przez obszar oddziaływania obiektu, rozumie się teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu tego terenu stosownie do treści art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego. Celem przepisu art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego jest więc niewątpliwie zawężenie kręgu stron jedynie do wymienionych w nim podmiotów, dla których planowana inwestycja może powodować ograniczenia w zagospodarowaniu ich nieruchomości - przy czym ograniczenie to - wynikając z przepisów odrębnych, musi godzić w konkretne uprawnienia tych podmiotów do zagospodarowania ich nieruchomości. Przenosząc powyższe ustalenia na grunt niniejszej sprawy stwierdzić należy, że usytuowanie budynku inwestorów pp. O. nie powoduje ograniczeń w zagospodarowaniu działki Skarżących. Nie jest bowiem kwestionowane w niniejszej sprawie i wynika wprost z materiału dowodowego, że sporny budynek posadowiony jest na działce inwestorów nr [...], w odległości 34,5m - 39m od granicy z działką nr [...], która to działka oddziela działkę nr [...] od działki Skarżących. Należało zatem podzielić stanowisko organów, że takie usytuowanie budynku pp. O. nie narusza przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. - w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. (Dz.U. Nr 75, poz. 690 z późn. zm.). Zakres oddziaływania przedmiotowej inwestycji ogranicza się więc tylko do działki nr [...], co z kolei oznacza, że pp. K. nie posiadają interesu prawnego do kwestionowania w postępowaniu nieważnościowym decyzji Starosty W. z [...] września 2003r. o pozwoleniu na budowę. Wprawdzie słusznie podniesiono w skardze, że Wojewoda [...] nie był uprawniony w tej fazie postępowania do ustalenia, że odmowa wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności ww. decyzji (art. 157 § 3 kpa), uzasadniona jest brakiem podstaw prawnych do stwierdzenia jej nieważności (art. 156 § 1 kpa), gdyż takich ustaleń organ może dokonać dopiero po wszczęciu i przeprowadzeniu stosownego postępowania. Jednak stwierdzenie to pozostaje bez istotnego wpływu na rozstrzygnięcie w niniejszej sprawie, skoro organ prowadził postępowanie jedynie w zakresie zbadania, czy Skarżący posiadają przymiot strony do zainicjowania postępowania o stwierdzenie nieważności przedmiotowej decyzji. W konsekwencji powyższego, nie były również zasadne zarzuty dotyczące naruszenia art. 7, 77 kpa. Ponadto - wbrew twierdzeniom skargi - wyjaśnienie organu co do możliwości złożenia wniosku w trybie art. 145 § 1 kpa, ze względu na brak udziału Skarżących w postępowaniu o pozwoleniu na budowę, stanowi jedynie ogólną informację i w żaden sposób nie oznacza, że organ odwoławczy uznał Skarżących za strony tego postępowania. Wyjaśnić bowiem trzeba, że przed wszczęciem postępowania wznowieniowego - podobnie jak postępowania nieważnościowego - organ zobligowany jest do zbadania, stosownie do treści art. 147 kpa, czy z wnioskiem wystąpił uprawniony podmiot. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł jak w sentencji.