II OSK 176/09

Dnia 26 stycznia 2010 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jerzy Stelmasiak Sędziowie sędzia NSA Alicja Plucińska – Filipowicz sędzia NSA Zygmunt Zgierski (spr.) Protokolant asystent Tomasz Godlewski po rozpoznaniu w dniu 26 stycznia 2010 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. i R. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 7 listopada 2008 r., sygn. akt VII SA/Wa 1137/08 w sprawie ze skargi M. i R. K. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2008 roku nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji dotyczącej pozwolenia na budowę oddala skargę kasacyjną. II OSK 176/09 Uzasadnienie Wyrokiem z dnia 7 listopada 2008 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę M. i R. K. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2008 r. w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji dotyczącej pozwolenia na budowę. W uzasadnieniu wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie przytoczył następujące okoliczności faktyczne i prawne: Decyzją z dnia [...] marca 2008 r. Wojewoda Wielkopolski, na podstawie art. 157 § 3 k.p.a., po rozpatrzeniu wniosku M. i R. K., odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty Wolsztyńskiego z dnia [...] sierpnia 2002 r., zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę budynku gospodarczego - obiektu parterowego z dachem dwuspadowym, na działce nr [...] w P.. W uzasadnieniu organ I instancji stwierdził, że gdy żądanie wszczęcia postępowania wnosi podmiot niebędący stroną w sprawie, a w przekonaniu organu nie ma podstaw do wszczęcia postępowania z urzędu, to organ w oparciu o art. 157 § 3 k.p.a. winien odmówić wszczęcia postępowania. Wojewoda uznał, że M. i R. K., właściciele działek nr [...] i [...], nie wykazali, by budowa budynku gospodarczego na sąsiedniej działce nr [...], naruszała ich bezpośredni interes prawny, dlatego nie można im przyznać przymiotu strony. Po złożeniu przez M. i R. K. odwołania, Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, decyzją z dnia [...] maja 2008 r., utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Organ odwoławczy podał w uzasadnieniu, że wnioskodawcy swój interes prawny wywodzili z faktu posiadania prawa własności do działek nr [...] i [...], sąsiadujących z działką inwestora. Tymczasem sporna budowa budynku gospodarczego została przewidziana w takiej części działki nr [...], która od działek wnioskodawców jest oddzielona działką nr [...]. Zatem usytuowanie budynku w żaden sposób nie powoduje ograniczenia w zagospodarowaniu nieruchomości wnioskodawców. Skoro zatem inwestycja nie zakłóca możliwości korzystania z działek nr [...] i [...] i ich zabudowy, to wnioskodawcy nie posiadają przymiotu strony w postępowaniu dotyczącym kontroli decyzji o pozwoleniu na budowę. Na decyzję ostateczną skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyli M. i R. K., zarzucając jej naruszenie: - art. 28 k.p.a., przez bezpodstawne przyjęcie, że skarżący nie byli stroną postępowania zakończonego decyzją Starosty Wolsztyńskiego z [...] sierpnia 2002 r., - art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., poprzez przyjęcie, że naruszenie wskazanych we wniosku i odwołaniu przepisów, w szczególności art. 28 ust. 2, art. 32 ust. 1 pkt 1, art. 35 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego, nie kwalifikuje się jako rażące naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności decyzji. W ocenie skarżących organy nie uwzględniły w sprawie treści art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, stanowiącego, że stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Nie ma zatem znaczenia bezpośrednie sąsiedztwo działek, na których realizowana jest budowa, z działkami, na które oddziałuje budowa i później wybudowane obiekty. Ponadto organy nie przeprowadziły żadnego postępowania w celu stwierdzenia, czy i jakie oddziaływanie wywołują sporne obiekty na nieruchomość skarżących. Tymczasem z art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego wynika wprost, że skarżący są stroną postępowania, bowiem obiekt, którego pozwolenie na budowę dotyczy, niewątpliwie oddziałuje na ich nieruchomość. W skardze podniesiono ponadto, iż prawdziwy cel budowy (obora przeznaczona na 60 sztuk bydła) został zatajony przez inwestorów. Pozwolenie na budowę z dnia [...] sierpnia 2002 r. zostało wyłudzone na podstawie decyzji z dnia [...] sierpnia 2002 r. o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, wydanej przez Wójta Gminy Przemęt. Sfałszowano w niej jednostki bilansowe planu z PE-1MN i RZ na PE-3MP. Podanie nieprawdziwych zapisów planu zagospodarowania przestrzennego, obowiązującego na terenie Gminy Przemęt do dnia 31 grudnia 2003 r., umożliwiło wydanie pozwolenia na budowę kwestionowanego budynku. Skarżący podnieśli także, że organy nie odniosły się do zarzutu rażącego naruszenia przepisów art. 28 ust. 2, art. 32 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego. W ich ocenie pozwolenie na budowę zostało wydane mimo nieprzeprowadzenia postępowania w sprawie oceny oddziaływania inwestycji na środowisko, a także mimo niekompletności wniosku (art. 35 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego). Oddalając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, że w myśl art. 157 § 2 k.p.a. postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Przy czym organ zobligowany jest w pierwszej kolejności zbadać, czy wniosek w przedmiocie wszczęcia postępowania nieważnościowego pochodzi od podmiotu, który legitymuje się przymiotem strony, tj. od osoby, która ma legitymację procesową w rozumieniu art. 28 k.p.a. Pojęcie strony, jakim posługuje się art. 28 k.p.a. oraz pozostałe przepisy kodeksu, może być wyprowadzone tylko z administracyjnego prawa materialnego, to jest z konkretnej normy prawnej, która może stanowić podstawę do sformułowania interesu lub obowiązku prawnego. Artykuł 28 ust. 2 Prawa budowlanego, stanowiący lex specialis w stosunku do art. 28 k.p.a., określa, że stronami postępowania w sprawie pozwolenia na budowę są inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się na obszarze oddziaływania obiektu, będącego przedmiotem tego postępowania. Artykuł 3 pkt 20 ww. ustawy ustala treść pojęcia "obszar oddziaływania obiektu", przez który należy rozumieć teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, w których przewidziano ograniczenia w zagospodarowaniu terenu związane z tym obiektem. Celem art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego jest zawężenie kręgu stron w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę jedynie do wymienionych tam podmiotów, dla których planowana inwestycja może powodować ograniczenia w zagospodarowaniu ich nieruchomości, przy czym ograniczenie to, wynikając z przepisów odrębnych, musi godzić w konkretne uprawnienia tych podmiotów do zagospodarowania ich nieruchomości. Sąd I instancji wskazał, że w świetle art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego nie wystarczy przekonanie właściciela sąsiedniej nieruchomości, że ma on interes prawny uzasadniający jego udział jako strony w postępowaniu o pozwoleniu na budowę. Tylko przepisy prawa materialnego, stanowiąc podstawę interesu prawnego, stwarzają określonemu podmiotowi legitymację procesową strony, który to - zgłaszając żądanie wszczęcia postępowania - powinien ten interes wykazać. W tym kontekście Sąd I instancji zaakceptował stanowisko organów, które przyjęły, że skarżący nie wykazali, by inwestycja ograniczała możliwość zagospodarowania ich terenu. Nie wykazali tym samym naruszenia prawem chronionego interesu. Decyzja udzielająca pozwolenia na budowę została wydana zgodnie z decyzją Wójta Gminy Przemęt z dnia [...] sierpnia 2002 r. o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, która wiąże organ architektoniczno-budowlany. Ponadto sporny budynek usytuowany został zgodnie z przepisami prawa budowlanego i warunkami technicznymi, określonymi przepisami rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14 grudnia 1994 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Budowa obiektu nie naruszała prawa własności i nie utrudniała korzystania z nieruchomości skarżących zgodnie z ich społeczno-gospodarczym przeznaczeniem, tym bardziej, iż sporny budynek usytuowany jest w znacznej odległości od działki skarżących, gdyż dzieli ich działka nr [...] o szerokości 25 m. W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skarżący nie wykazali, ani nawet nie uprawdopodobnili, by omawiany obiekt budowlany wywierał bezpośredni negatywny wpływ na ich nieruchomości. Tym samym skarżących nie można było uznać za stronę postępowania w sprawie o stwierdzenie nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę. Od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę kasacyjną złożyli M. i R. K.. Zaskarżając wyrok w całości zarzucili mu naruszenie przepisów postępowania w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy w rozumieniu art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 1543, poz. 1270 ze zm.), dalej p.p.s.a., w szczególności art. 106 § 2 ww. ustawy w zw. z art. 233 § 1 k.p.c. oraz art. 113 § 1, art. 133 § 1, art. 134 § 1, art. 141 § 4 p.p.s.a., poprzez stwierdzenie, że mimo treści art. 28 k.p.a. i 28 ust. 2 Prawa budowlanego, skarżący nie byli stroną postępowania zakończonego decyzją, o stwierdzenie nieważności której wnosili. Ponadto, w ich ocenie, Sąd I instancji całkowicie pominął w zaskarżonym wyroku, że naruszenie przepisów wskazanych we wniosku o stwierdzenie nieważności, a następnie w odwołaniu od decyzji oraz w skardze do Sądu, w szczególności art. 28 ust. 2, art. 32 ust. 1 pkt 1, art. 35 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego, kwalifikuje się jako rażące naruszenie prawa, skutkujące stwierdzeniem nieważności decyzji z urzędu (art. 156 § 1 pkt 2, art. 157 § 2 k.p.a.). Wskazując na powyższe naruszenia skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania, a także o zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej jej autor podniósł, że sprawa nie została wyjaśniona w stopniu umożliwiającym wydanie wyroku. W swoich rozważaniach Wojewódzki Sąd Administracyjny zajął się bowiem tylko jedną z kwestii wynikających z treści skargi, a mianowicie, czy skarżący posiadali przymiot strony w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji. Pozostałe kwestie zostały pominięte, choć skarżący w swojej skardze zgłosili szereg zarzutów odnośnie do zaskarżonej decyzji, które ze względu na swoją wagę powinny przynieść skutek w postaci stwierdzenia jej nieważności. Zatem nawet jeżeli przyjąć za słuszne stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego o nieposiadaniu przez skarżących przymiotu strony w postępowaniu administracyjnym (z czym skarżący się nie zgadzają), to zgłoszone zarzuty winny wywołać reakcję organu w postaci wszczęcia postępowania dotyczącego stwierdzenia nieważności decyzji z urzędu. Tymczasem mimo treści skargi Wojewódzki Sąd Administracyjny nie odniósł się do zarzutów rażącego naruszenia przepisów Prawa budowlanego: - art. 32 ust. 1 pkt 1, poprzez wydanie pozwolenia na budowę, mimo nieprzeprowadzenia postępowania w sprawie oceny oddziaływania inwestycji na środowisko, - art. 35 ust. 1 pkt 3, poprzez wydanie pozwolenia na budowę, mimo niekompletnego wniosku o to pozwolenie (nie zawierał właśnie oceny wpływu inwestycji na środowisko, a także zgody skarżących na realizację inwestycji, jako właścicieli nieruchomości, na które inwestycja oddziałuje, czy mogłaby oddziaływać). To właśnie rażące naruszenie tych przepisów w postępowaniu o udzielenie pozwolenia na budowę stanowiło podstawę żądania przez skarżących stwierdzenia nieważności decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Organy nie przeprowadziły żadnego postępowania w celu wykazania, że powyższe twierdzenia są nieuzasadnione. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach. Podstawowym zadaniem organu administracji przed merytorycznym rozstrzygnięciem sprawy, czy to zainicjowanej wnioskiem strony, czy też podjętej przez organ z urzędu, jest właściwe określenie stron postępowania. W niniejszej sprawie skarżący złożyli wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji Starosty Wolsztyńskiego z dnia [...] sierpnia 2002 r. o pozwoleniu na budowę budynku gospodarczego. Organ, działając na podstawie art. 157 § 3 k.p.a., odmówił wszczęcia takiego postępowania, uznając, że wnioskodawcom nie przysługuje przymiot strony. Niewątpliwie postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji organu administracji jest postępowaniem w nowej sprawie. Konsekwencją rozpoznania nowej sprawy jest konieczność ustalenia kręgu stron postępowania, a zatem podmiotów, które wykażą istnienie interesu prawnego, wynikającego z możliwości zastosowania wobec nich normy prawa materialnego. Stroną w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej jest nie tylko strona postępowania prowadzonego w trybie zwykłym, zakończonego wydaniem kwestionowanego rozstrzygnięcia, ale również każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczyć mogą skutki stwierdzenia nieważności tego rozstrzygnięcia (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 1 grudnia 1999 r., IV SA 2520/98, LEX nr 48669). Interes prawny nie jest kategorią abstrakcyjną i nie można wypowiedzieć się co do jego istnienia bądź nieistnienia bez wszechstronnego zbadania prawdopodobnego wpływu decyzji na sferę praw określonego podmiotu. Nie zawsze zachodzić musi tożsamość podmiotów występujących w postępowaniu zwykłym i w postępowaniu, którego przedmiotem jest stwierdzenie nieważności decyzji. Niemniej jednak punktem wyjścia przy ustalaniu kręgu stron postępowania jest przedmiot rozstrzygnięcia pierwotnego. Skoro zatem w rozpoznawanej sprawie przedmiotem decyzji, której dotyczył wniosek o stwierdzenie nieważności, była decyzja o pozwoleniu na budowę, to należy odnieść się do przepisów, które określały krąg podmiotów mogących występować jako strony tegoż postępowania. Istota sporu w rozpoznawanej sprawie sprowadza się zatem do odpowiedzi na pytanie, czy skarżącym przysługiwał przymiot strony w postępowaniu zakończonym wydaniem decyzji Starosty Wolsztyńskiego z dnia [...] sierpnia 2002 r. o pozwoleniu na budowę. W niniejszej sprawie zarówno skarżący, jak i Sąd I instancji, rozważając status wnioskodawców i próbując ustalić, czy są oni stronami postępowania, posługiwali się treścią normy zawartej w art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r.- Prawo budowlane. Przepis ten wszedł jednak w życie dopiero w dniu 11 lipca 2003 r., na mocy art. 1 pkt 21 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane (Dz.U. Nr 80, poz. 718); tymczasem oceniając kwestionowaną decyzję o pozwoleniu na budowę odnieść się należy do stanu prawnego obowiązującego w dniu jej wydania, czyli w dniu [...] sierpnia 2002 r. Dlatego wyznacznikiem dla ustalenia stron postępowania w sprawie o wydanie przedmiotowego pozwolenia na budowę jest norma art. 28 k.p.a., stanowiąca, że stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek.. Przepis ten ma niewątpliwie szerszy zakres niż określony później treścią art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, będącego przepisem szczególnym, znacznie zawężającym krąg stron postępowania. Tym samym skoro skarżącym nie można przypisać statutu strony postępowania w kontekście art. 28 k.p.a., to tym bardziej dotyczyć to musi art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego. Naczelny Sąd Administracyjny uznał za prawidłowy pogląd Sądu I instancji, iż skarżący nie wskazali na żaden przepis prawa materialnego, którego naruszenie godziłby w ich interes prawny. Nie ulega wprawdzie wątpliwości, że właściciele sąsiedniej nieruchomości mogą mieć interes prawny, w rozumieniu art. 28 k.p.a., w sprawie dotyczącej stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę obiektu budowlanego, bowiem interes ten może być wywodzony z prawa własności, tym niemniej w rozpatrywanej sprawie nie należy zastosować tej ogólnej reguły. Akceptacja Sądu I instancji, dotycząca ustaleń faktycznych dokonanych przez organy administracji obydwu instancji o braku interesu prawnego skarżących w postępowaniu o pozwolenie na budowę wynikała stąd, że istotnie nie jest możliwe wskazanie konkretnego przepisu prawa materialnego, przewidującego ograniczenia w swobodnym korzystaniu i zagospodarowaniu nieruchomości skarżących z uwagi na powstanie na działce nr [...] obiektu gospodarczego. Organy wykazały bowiem, a Sąd I instancji zasadnie te ustalenia zaakceptował, bowiem inwestycja zrealizowana na podstawie kwestionowanego pozwolenia na budowę w żaden sposób nie oddziałuje na nieruchomość wnioskodawców. Część działki, na której budynek powstał, oddzielona jest od nieruchomości skarżących działką nr [...] o szerokości 25 m (należącą do inwestorów), co powoduje, że brak jest oddziaływania budynku na nieruchomość skarżących, a co za tym idzie skutki stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę nie wywołują skutków w sferze praw i obowiązków wnioskodawców. Nie przysługuje im zatem przymiot strony w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę. W tej sytuacji nie ulega wątpliwości, że po dokonaniu takiego ustalenia, obowiązkiem organu było wydanie decyzji o odmowie wszczęcia postępowania na podstawie art. 157 § 3 k.p.a. W wyroku z dnia 13 marca 2008 r., I OSK 449/07, Naczelny Sąd Administracyjny podniósł, że odmowa wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji (art. 157 § 3 k.p.a.) następuje w pierwszej fazie, tj. w fazie, w której bada się jedynie kwestie formalne. Wszczęcie tego postępowania wymaga bowiem uprzedniej kontroli ze strony organu administracji, czy zachodzą przesłanki formalnoprawne, warunkujące jego dopuszczalność. Na podstawie art. 157 § 3 k.p.a. orzeka się co do niedopuszczalności wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji z przyczyn przedmiotowych lub podmiotowych Odmowa wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji następuje m.in. wówczas, gdy żądanie zostało wniesione przez podmiot nie będący stroną w sprawie. Nie mogły w tej sytuacji przynieść oczekiwanego rezultatu podnoszone przez wnioskodawców kwestie odnoszące się do zaistnienia przesłanek rażącego naruszenia prawa przy wydawaniu przez Starostę Wolsztyńskiego decyzji z dnia [...] sierpnia 2002 r. Postępowanie wyjaśniające, jakie organ przeprowadza w pierwszej fazie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, nie może dotyczyć kwestii, czy przyczyny nieważności rzeczywiście miały miejsce, gdyż jest to przedmiot ustaleń prowadzonych w dalszej części postępowania. Ta dalsza (nowa) faza postępowania, której celem jest wydanie decyzji o stwierdzeniu względnie odmowie stwierdzenia nieważności, rozpoczyna się z chwilą doręczenia stronie postanowienia o wszczęciu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności. Niezasadny jest zatem zarzut skargi kasacyjnej sprowadzający się do twierdzenia, że wobec rażących naruszeń prawa popełnionych przy wydawaniu decyzji Starosty Wolsztyńskiego z dnia [...] sierpnia 2002 r., Wojewoda Wielkopolski miał obowiązek podjęcia z urzędu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji. Wszczęcie postępowania z urzędu następuje bowiem w drodze postanowienia niezaskarżalnego. Jeśli organ takiego postępowania nie wszczyna, czyni to w formie zwykłego pisma. Kodeks postępowania administracyjnego nie przewiduje formy postanowienia dla informacji, że nie będzie wszczęte z urzędu postępowanie w trybie tzw. nadzoru. Brak jest również środków procesowych pozwalających stronie na zmuszenie organu do podjęcia takich działań (wyrok NSA z dnia 3 kwietnia 1998 r., II SA 408/97, Mon. Pod. 1999, nr 4, poz. 43). Zatem przesądzenie, iż brak przymiotu strony uzasadniał wydanie decyzji o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności czyni niezasadnym zarzuty skargi kasacyjnej, dotyczące wadliwości decyzji o pozwoleniu na budowę. Taka z kolei konstatacja oznacza, że nie można uznać za uzasadnione zarzutów kasatora, iż odniesienie się przez Sąd I instancji w motywach zaskarżonego wyroku wyłącznie do kwestii nieposiadania przez skarżących przymiotu strony i pominięcie wskazanych w skardze, a wcześniej w odwołaniu od decyzji organu I instancji, materialnej przesłanki nieważności z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., oznaczało, że Przewodniczący składu Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie zamknął rozprawę, mimo że sprawa nie została należycie wyjaśniona (naruszenie art. 113 § 1 p.p.s.a.), a wyrok w tej sytuacji nie powinien zostać wydany (naruszenie art. 133 § 1 p.p.s.a.). Nie doszło tym samym do naruszenia tak art. 134 § 1, jak i art. 141 § 4 p.p.s.a. Wobec powyższego Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.