II GSK 456/08

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Czesława Socha (spr.) Sędzia NSA Urszula Raczkiewicz Sędzia NSA Andrzej Kuba Protokolant Paweł Gorajewski po rozpoznaniu w dniu 7 listopada 2008 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej S. B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 6 grudnia 2007 r. sygn. akt IV SA/Wa 2153/07 w sprawie ze skargi Prokurator Rejonowy w Ś. na decyzję Głównego Geodety Kraju z dnia [...] września 2007 r. nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji i umorzenia postępowania dyscyplinarnego w sprawie pozbawienia uprawnień zawodowych geodety oddala skargę kasacyjną Zaskarżonym wyrokiem z dnia 6 grudnia 2007 r. o sygnaturze akt IV SA/Wa 2153/07 Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. uwzględnił skargę Prokuratora Rejonowego w Ś. i uchylił decyzję Głównego Geodety Kraju z dnia [...] września 2007 r. o nr [...] w przedmiocie pozbawienia uprawnień zawodowych geodety. Decyzją tą Główny Geodeta Kraju, po ponownym rozpoznaniu sprawy, uchylił własną decyzję z dnia [...] stycznia 2007 r. pozbawiającą S. B. uprawnień zawodowych geodety i umorzył postępowanie dyscyplinarne. Sąd I instancji oparł swoje rozstrzygnięcie na ustaleniach faktycznych organu administracji, który stwierdził, że pismem z dnia 27 listopada 2006 r. Prokurator Rejonowy w Ś. wystąpił do Prezesa Głównego Urzędu Geodezji i Kartografii z wnioskiem o wszczęcie postępowania administracyjnego w przedmiocie odebrania uprawnień zawodowych S. B. Do wniosku został dołączony wyrok Sądu Rejonowego w Ś. z dnia 21 września 2006 r., sygn. akt IIK. 779/06 (którym S. B. został uznany za winnego popełnienia zarzucanego mu czynu podrobienia podpisu I. Z. w celu użycia za autentyczny w protokole przejęcia i utrwalenia punktów granicznych działki nr 2/6 położonej w obrębie N. W., za co wymierzono oskarżonemu karę grzywny) oraz wyrok Sądu Rejonowego w Ś. z dnia 9 czerwca 2005 r., sygn. akt IIK. 1190)04 (którym warunkowo umorzono na okres jednego roku postępowanie karne dotyczące poświadczenia nieprawdy przez S. B. w protokole przejęcia granic działki nr 2/6). Dopuszczenie się przez S. B. zabronionego prawem czynu uzasadniało orzeczenie o pozbawieniu go uprawnień zawodowych. Sąd I instancji, uwzględniając skargę Prokuratora Rejonowego w Ś., stwierdził, że zgodnie z treścią art. 46 ust. 3 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. – Prawo geodezyjne i kartograficzne (tekst jednolity: Dz. U. z 2005 r. Nr 240, poz. 2027 ze zm.) w przypadku skazania uprawnionych geodetów za przestępstwa przeciwko mieniu, obrotowi gospodarczemu, wiarygodności dokumentów, obrotowi pieniędzmi i papierami wartościowymi, za przestępstwa skarbowe oraz inne przestępstwa mające znaczenie ze względu na wykonywany zawód – Główny Geodeta Kraju w drodze decyzji orzeka o pozbawieniu uprawnień zawodowych. W ocenie Sądu I instancji oznacza to, że w przypadkach tych, spośród wskazanych wyżej przestępstw, które można popełnić tylko z winy umyślnej, organ jest zobowiązany zastosować sankcję przewidzianą we wskazanym wyżej przepisie. Zdaniem Sądu I instancji, błędne było działanie Głównego Geodety Kraju, który rozpoznając wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy dokonał własnych ustaleń co do winy geodety przy popełnianiu przestępstwa, mimo że dysponował prawomocnym skazującym wyrokiem Sądu Rejonowego w Ś. z dnia 21 września 2006 r. o sygn. akt IIK. 779/06. Powyższy wyrok, skazujący S. B. za przestępstwo przeciwko wiarygodności dokumentów (które można popełnić tylko z winy umyślnej), stwierdzał winę geodety i w tym zakresie wiązał orzekający w sprawie organ. Pominięcie przez organ rozpoznający ponownie sprawę wiążącego wyroku skazującego i poczynienie w tym zakresie własnych ustaleń stanowiło naruszenie przepisów prawa procesowego, w szczególności art. 7 i art. 77 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), dalej: k.p.a., czego skutkiem było także naruszenie prawa materialnego, tj. art. 46 ust. 3 powołanej wyżej ustawy – Prawo geodezyjne i kartograficzne. Z uwagi na powyższe, skoro zaskarżona decyzja naruszała prawo w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, podlegała ona uchyleniu. W skardze kasacyjnej S. B. zaskarżył w całości wyrok Sądu I instancji, zarzucając naruszenie prawa materialnego oraz przepisów prawa procesowego. Domagał się uchylenia zaskarżonego wyroku w całości i przekazania sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania, ewentualnie – uchylenia zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznania skargi. Ponadto wniósł o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa prawnego według norm przepisanych. Powołując się na naruszenie prawa materialnego zarzucił błędną wykładnię art. 46 ust. 3 w związku z art. 46 ust. 1 i 2 oraz art. 42 ust. 3 ustawy – Prawo geodezyjne i kartograficzne, a także niezastosowanie art. 2 w związku z art. 65 ust. 1 i art. 30 ust. 3 ustawy z dnia 2 kwietnia 1997 r. – Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. Nr 78, poz. 483 ze zm.). Powołując się na naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, zarzucił uchybienie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) w związku z art. 2 i art. 193 Konstytucji RP, art. 3 ustawy z dnia 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym (Dz. U. Nr 102, poz. 643 ze zm.) oraz art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. W uzasadnieniu wnoszący skargę kasacyjną podał, że Sąd I instancji błędnie przyjął, iż w przypadku skazania za przestępstwo wskazane w art. 46 ust. 3 Prawa geologicznego i kartograficznego Główny Geodeta Kraju obligatoryjnie pozbawia skazanego wszelkich uprawnień zawodowych do wykonywania samodzielnych funkcji w dziedzinie geodezji i kartografii. Powyższy przepis statuuje jedynie jedną z kar dyscyplinarnych, którą organ ma możliwość (a nie obowiązek) nałożenia w przypadku zawinionego naruszenia art. 42 ust. 3 Prawa geologicznego i kartograficznego, za które dodatkowo nastąpiło skazanie wyrokiem karnym. Organ jest związany faktem skazania przez sąd karny wyłącznie w zakresie oceny, czy nastąpiło skazanie i czy czyn ma znaczenie ze względu na wykonywany zawód. Natomiast w pozostałym zakresie organ samodzielnie ocenia wystąpienie przesłanek pozwalających na zastosowanie środka wskazanego w art. 46 ust. 3 cytowanej wyżej ustawy. Ustawa Prawo geodezyjne i kartograficzne nie przewiduje jednolitego zawodu geodety, lecz stosownie do treści art. 43 tej ustawy możliwe jest wykonywanie wielu zawodów w zakresie wykonywania samodzielnych funkcji w dziedzinie geodezji i kartografii. Popełnione przestępstwo, o którym mowa w art. 46 ust. 3 Prawa geologicznego i kartograficznego, musi mieć znaczenie ze względu na wykonywany zawód, co do którego ma nastąpić pozbawienie uprawnień do jego wykonywania. Popełnienie przestępstwa przeciwko wiarygodności dokumentów ma natomiast znaczenie wyłącznie dla wskazanego w art. 43 pkt 2 powyższej ustawy zawodu w zakresie rozgraniczania i podziałów nieruchomości (gruntów) oraz sporządzania dokumentacji dla celów prawnych. Oznacza to, że tylko w takim zakresie można pozbawić uprawnień zawodowych na podstawie art. 46 ust. 3 ustawy. Wskazany przepis stanowi nieproporcjonalną i nadmierną ingerencję ustawodawcy w konstytucyjnie chronioną wolność wykonywania zawodu. Wobec tego Sąd I instancji miał obowiązek wystąpić z pytaniem prawnym do Trybunału Konstytucyjnego o zbadanie zgodności art. 46 ust. 3 Prawa geologicznego i kartograficznego z Konstytucją RP. Główny Geodeta Kraju oraz Prokurator Rejonowy w Ś. nie skorzystali z prawa wniesienia odpowiedzi na skargę kasacyjną. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), a zatem w zakresie wyznaczonym w podstawach kasacyjnych przez stronę wnoszącą środek zaskarżenia. Kwestionując orzeczenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego strona skarżąca obowiązana jest wskazać w skardze kasacyjnej przepisy prawa materialnego lub przepisy postępowania, które jej zdaniem zostały naruszone przez Sąd I instancji. Podstawy skargi kasacyjnej określone w art. 174 cytowanej wyżej ustawy dotyczyć mogą zarówno tych przepisów, które Sąd wskazał jako przepisy, które miały zastosowanie w toku rozpoznania sprawy, jak też tych przepisów, które powinny być stosowane w toku rozpoznania sprawy, choć nie zostały przez Sąd wskazane. Naruszenie przepisów postępowania może odnosić się zarówno do przepisów regulujących postępowanie przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym, jak i do przepisów regulujących postępowanie przed organami administracji publicznej (wyrok siedmiu sędziów NSA z dnia 16 stycznia 2006 r., sygn. akt I OPS 4/05, ONSAiWSA 2006/2/39). Jak wskazano wyżej, skargę kasacyjną oparto zarówno na podstawie naruszenia prawa materialnego, jak i naruszenia przepisów postępowania w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy. Wobec tego w pierwszej kolejności rozważenia wymaga zasadność zarzutów o charakterze procesowym, gdyż zarzuty naruszenia prawa materialnego mogą być przedmiotem oceny wówczas, gdy zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania okażą się nieusprawiedliwione. Zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania zasadniczo sprowadzają się do braku wystąpienia przez Sąd I instancji z pytaniem prawnym do Trybunału Konstytucyjnego co do zgodności art. 46 ust. 3 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. – Prawo geodezyjne i kartograficzne (tekst jednolity: Dz. U. z 2005 r. Nr 240, poz. 2027 ze zm.) z Konstytucją Rzeczypospolitej Polskiej. Wnoszący skargę kasacyjną w braku wystąpienia dostrzegł wydanie orzeczenia na podstawie przepisu, co do którego zachodzi możliwość jego sprzeczności z art. 2 w związku z art. 65 ust. 1 i z art. 30 ust. 3 ustawy z dnia 2 kwietnia 1997 r. – Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. Nr 79, poz. 483 ze zm.). Zarzut niekonstytucyjności podniesiony został dopiero w skardze kasacyjnej. Z treści art. 3 ustawy z dnia 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym (Dz. U. Nr 102, poz. 643 ze zm.) wynika, że sąd administracyjny może przedstawić Trybunałowi pytanie prawne co do zgodności aktu normatywnego z Konstytucją, ratyfikowanymi umowami międzynarodowymi lub ustawą, jeżeli od odpowiedzi na to pytanie zależy rozstrzygnięcie sprawy toczącej się przed sądem. Użyty w tym przepisie zwrot "może" nie wskazuje na obligatoryjność zwrócenia się z pytaniem. Ocena ta została pozostawiona sądowi orzekającemu, a sąd w ramach badania legalności ma prawny obowiązek czuwania nad zgodnością zastosowanych aktów normatywnych z Konstytucją, ratyfikowanymi umowami międzynarodowymi i ustawami. Sąd administracyjny tylko po powzięciu zasadniczych wątpliwości może uznać za zasadne przedstawienie Trybunałowi Konstytucyjnemu pytania prawnego. Podkreślić przy tym należy, że stronie także przysługiwały uprawnienia wynikające z art. 31 cytowanej wyżej ustawy o Trybunale Konstytucyjnym, a więc skarga konstytucyjna. Podniesiony zarzut ingerencji ustawodawczej w konstytucyjnie chronioną wolność wykonywania zawodu nie jest uzasadniony. W rozpatrywanej sprawie ograniczenie to wynika z ustawy i jest dopuszczalne skoro służy bezpieczeństwo obrotu dokumentami, a więc wiarogodności dokumentów. W konsekwencji Sąd I instancji dokonując oceny legalności zaskarżonej decyzji nie mógł nie brać pod uwagę prawomocnego wyroku sądu karnego skazującego S. B. za przestępstwo umyślne przeciwko wiarygodności dokumentów. Stwierdzenie winy wiązało orzekający w sprawie organ, co trafnie podkreślił Sąd I instancji. Nie było zatem podstaw do pominięcia tego zasadniczego dowodu w sprawie oraz dokonywania przez organ własnych, odmiennych ustaleń w tym zakresie. W sytuacji, gdy wykonywanie zawodu zagraża istotnym dobrom chronionym przez prawo, to nie można było przyjąć, że przepis stanowi formę ingerencji ustawodawczej w konstytucyjnie chronioną wolność wykonywania zawodu. Przytoczone w skardze kasacyjnej zarzuty dotyczące naruszenia prawa materialnego w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego także nie znajdują usprawiedliwionych podstaw prawnych. Wbrew wywodom skargi kasacyjnej, art. 46 ust. 3 ustawy – Prawo geodezyjne i kartograficzne obligatoryjnie przewiduje sankcję w postaci pozbawienia uprawnień zawodowych geodety, który dopuścił się wskazanego czynu. Oceny tej nie zmienia powołany w skardze kasacyjnej przestawny szyk zdania. Użycie w tym przepisie sformułowania "o pozbawieniu uprawnień zawodowych orzeka Główny Geodeta Kraju w drodze decyzji" nie zmienia rozumienia treści tego przepisu w sposób, jak to wywodzi skarga kasacyjna, tj. że chodzi jedynie o wskazanie właściwości organu odmiennej od właściwości w pozostałych przypadkach. Istotą tego przepisu jest nałożenie obowiązku na organ w sytuacji, gdy zajdą podstawy enumeratywnie wymienione. Do nich zalicza się także niewątpliwie skazanie za określony rodzaj przestępstw. Nie ma przy tym znaczenia, że brak jest sformułowania kto z wnioskiem o pozbawienie uprawnień występuje. Postępowanie wszczynane jest z urzędu (art. 61 k.p.a.), a przepis wskazuje, który organ uprawniony jest do działania. Przepis w takich przypadkach nie rozróżnia funkcji w dziedzinie geodezji i kartografii, lecz przewiduje pozbawienie uprawnień zawodowym w każdym zakresie. Ocena zaś niezgodności art. 46 ust. 3 ustawy z art. 2, art. 65 ust. 1 oraz art. 30 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej została dokonana przy zarzucie procesowym w zakresie nadmiernej ingerencji w wolność wykonywania zawodu. Powyższe oznacza, że dokonana przez Sąd I instancji ocena jest prawidłowa i nie narusza powołanych w skardze kasacyjnej przepisów prawa. Skarga ta podlegała zatem oddaleniu na podstawie art. 184 cytowanej wyżej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.