II OSK 201/09

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Krystyna Borkowska Sędziowie sędzia NSA Joanna Banasiewicz sędzia del. WSA Grzegorz Czerwiński /spr./ Protokolant Marcin Sikorski po rozpoznaniu w dniu 29 stycznia 2010 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w Krakowie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 7 listopada 2008 r., sygn. akt II SA/Kr 808/08 w sprawie ze skargi Zarządu Dróg Wojewódzkich w Krakowie na decyzję Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w Krakowie z dnia 5 czerwca 2008 r. nr WSE.NNZ.61/30/08 w przedmiocie opłaty za czynności związane z wydaniem postanowienia 1. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę, 2. zasądza od Zarządu Dróg Wojewódzkich w Krakowie na rzecz Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w Krakowie kwotę 320 (trzysta dwadzieścia) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wyrokiem z dnia 7 listopada 2008 roku, sygn. akt II SA/Kr 808/08 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie po rozpoznaniu skargi Zarządu Dróg Wojewódzkich w Krakowie uchylił decyzję Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w Krakowie z dnia 5 czerwca 2008 roku, Nr WSE.NNZ.61/30/08 oraz poprzedzającą ją decyzję Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Wieliczce z dnia 10 kwietnia 2008 roku, Nr PSSE.ZNS-420-II-19/08 w przedmiocie ustalenia opłaty za czynności zapobiegawczego nadzoru sanitarnego. Powyższy wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie zapadł w następującym stanie faktycznym. Postanowieniem z dnia 10 kwietnia 2008 roku, Nr PSSE.ZNS-420-II-19/08 Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w Krakowie stwierdził, że przedsięwzięcie pod nazwą "Przebudowa skrzyżowania ul. Asnyka i Piłsudskiego w Wieliczce wraz z odcinkami dojazdowymi na skrzyżowanie z sygnalizacją świetlną nie wymaga opracowania raportu o oddziaływaniu na środowisko. Decyzją z dnia 10 kwietnia 2008 roku, Nr PSSE.ZNS-420-II-19/08 Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w Wieliczce ustalił opłatę za czynności zapobiegawczego nadzoru sanitarnego w wysokości 43 złotych. Od powyższej decyzji odwołanie złożył Zarząd Dróg Wojewódzkich w Krakowie podnosząc zarzut, że za postanowienie wydane w trybie art. 106 k.p.a. organ administracji nie może pobierać żadnych opłat. Wydanie postanowienia w trybie art. 106 k.p.a. nie mieści się w zakresie bieżącego lub zapobiegawczego nadzoru sanitarnego. Powstałe koszty, zdaniem odwołującego się, są kosztami postępowania, a nie kosztami, o których mowa w art. 36 ust. 1 ustawy z dnia 14 marca 1985 roku o Państwowej Inspekcji Sanitarnej. Decyzją z dnia 5 czerwca 2008 roku, Nr WSE.NNZ.61/30/08 Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w Krakowie utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Sanitarnego z dnia 10 kwietnia 2008 roku, Nr PSSE.ZNS-420-II-19/08. W uzasadnieniu decyzji Wojewódzki Inspektor Sanitarny stwierdził, że to czy dana działalność powinna być zaliczona do sanitarnego nadzoru zapobiegawczego nie jest zależne od tego, czy działalność ta wykonywana jest wyłącznie w ramach samodzielnych uprawnień Państwowej Inspekcji Sanitarnej, czy też wykonywana jest w ramach współdziałania z innym organem uprawnionym do załatwienia sprawy. Na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie złożył Zarząd Dróg Wojewódzkich w Krakowie. Skarżący stwierdził, że postanowienie Powiatowego Inspektora Sanitarnego wydawane zostało w ramach działania organów w trybie art.106 k.p.a. i zawiera się w ustawowych kompetencjach tego organu. Za wydanie postanowienia w trybie art. 106 k.p.a. organ nie może więc pobierać żadnych opłat. Powołanie się przez organy l i II instancji na art. 36 ust. 1 ustawy z dnia 14 marca 1985 roku o Państwowej Inspekcji Sanitarnej oraz rozporządzenie Ministra Zdrowia z dnia 4 lutego 2004 roku w sprawie opłat za badania laboratoryjne oraz inne czynności wykonywane przez organy Państwowej Inspekcji Sanitarnej i naliczenie opłat z tego tytułu nastąpiło, zdaniem skarżącego, bez podstawy prawnej. Nadto, w ocenie skarżącego, za niesłuszne należy uznać przyjęte przez organy administracji stanowisko o podobnym charakterze działania polegającego na wydaniu opinii do zadań określonych w art. 3 z dnia 14 marca 1985 roku o Państwowej Inspekcji Sanitarnej, bowiem nie zawiera się ono w zakresie nadzoru bieżącego zapobiegawczego. W odpowiedzi na skargę Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w Krakowie podtrzymał stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji i wniósł o jej oddalenie. Wyrokiem z dnia 7 listopada 2008 roku, sygn. akt II SA/Kr 808/08 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie uchylił decyzję Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w Krakowie z dnia 5 czerwca 2008 roku, Nr WSE.NNZ.61/30/08 oraz poprzedzającą ją decyzję Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Wieliczce z dnia 10 kwietnia 2008 roku, Nr PSSE.ZNS-420-II-19/08 w przedmiocie ustalenia opłaty za czynności zapobiegawczego nadzoru sanitarnego. W uzasadnieniu wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że zaskarżona decyzja oraz decyzja ją poprzedzająca dotyczyły ustalenia opłaty za czynności inspektora sanitarnego, polegające na sporządzeniu raportu oddziaływania na środowisko dla inwestycji w postaci przebudowy drogi. Raport ten miał stanowić wymaganą przez przepisy prawa dokumentację, niezbędną dla prawidłowego przebiegu postępowania administracyjnego i wydania decyzji administracyjnych dotyczących tej inwestycji, w szczególności dla wydania decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego. W ocenie Sądu, wydanie postanowienia zawierającego ten raport nie jest czynnością wykonywaną w ramach nadzoru bieżącego i zapobiegawczego, prowadzonego przez organy inspekcji sanitarnej. Postanowienie takie, wydawane na wniosek inwestora a nie z urzędu, po przeprowadzeniu jakichkolwiek działań z własnej inicjatywy organów Państwowej Inspekcji Sanitarnej, nie stanowi elementu "nadzoru", w którego istocie leży działanie z urzędu. Jest to natomiast element współdziałania podmiotów administracji publicznej, o jakim mowa w art. 106 k.p.a. Trafnie, zdaniem Sądu, podniesiono w skardze, że organ współdziałający ma kompetencję do sformułowania swojej opinii (raportu), a pojęcie kompetencji oznacza jednocześnie ustawowy obowiązek czynienia z niej użytku. Wykonywanie ustawowych kompetencji nie może być odpłatne i decyzje ustalające za nie opłatę, zdaniem Sądu, pozbawione są podstaw prawnych. Od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę kasacyjną wniósł Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w Krakowie, podnosząc zarzut naruszenia art. 36 ustawy z dnia 14 marca 1985 roku o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (Dz. U. z 2006 roku Nr 122, poz. 851 ze zm.), poprzez błędną wykładnię, polegającą na tym, że przepis ten nie ma zastosowania do czynności z zakresu zapobiegawczego nadzoru sanitarnego, podjętych przez Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Wieliczce, w związku z wydaniem opinii w formie postanowienia, co do konieczności sporządzenia raportu oddziaływania na środowisko dla przedsięwzięcia polegającego na przebudowie ulicy. Wnoszący skargę kasacyjną stwierdził, że Państwowy Inspektor Sanitarny, jako organ administracji publicznej, z mocy art. 36 ust. 1 ustawy z dnia 14 marca 1985 roku o Państwowej Inspekcji Sanitarnej zobowiązany jest ustalić i pobrać opłaty za czynności wykonywane w związku ze sprawowaniem zapobiegawczego i bieżącego nadzoru sanitarnego. Opłaty te mają charakter należności budżetowych i odprowadzane są do budżetu państwa. Opłaty ponosi osoba lub jednostka organizacyjna, obowiązana do przestrzegania wymagań higienicznych i zdrowotnych, przy czym opłaty za badania laboratoryjne i inne czynności wykonywane w związku ze sprawowaniem bieżącego nadzoru sanitarnego, pobierane są tylko, jeżeli w wyniku tych badań stwierdzono naruszenie wymagań higienicznych i zdrowotnych. Art. 36 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej jest przepisem szczególnym, który wyczerpująco i jednoznacznie reguluje sprawę pobierania opłat przez organy Państwowej Inspekcji Sanitarnej stanowiąc, że za każdą czynność wykonywaną w związku ze sprawowaniem zapobiegawczego nadzoru sanitarnego należy pobrać opłatę. Wprawdzie art. 3 ust. 1 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej wylicza tylko niektóre czynności z zakresu nadzoru zapobiegawczego i nie stanowi w tym zakresie zamkniętego katalogu tych czynności, to jednak uznać należy, że czynności związane z wydaniem opinii, co do konieczności sporządzenia raportu oddziaływania na środowisko w trybie art. 106 k.p.a. do decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, są czynnościami z zakresu nadzoru zapobiegawczego. Działanie Państwowej Inspekcji Sanitarnej w tym zakresie ma charakter prewencyjny, a zatem należy do zakresu działania nadzoru zapobiegawczego. Do takich czynności zapobiegawczego nadzoru sanitarnego zalicza się dokonywanie uzgodnień przed wydaniem decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach oraz wydawanie opinii w sprawie obowiązku sporządzania raportu i jego zakresu. Uzgodnienie, za które w decyzji nałożono opłatę, zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną, należy zaliczyć do zakresu działania Państwowej Inspekcji Sanitarnej, realizowanego jako zapobiegawczy nadzór sanitarny. Pozwala to przyjąć, iż art. 36 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej stanowi podstawę do obciążenia inwestora opłatą za czynności poprzedzające wydanie opinii w toku postępowania uzgodnieniowego. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Zarząd Dróg Wojewódzkich wniósł o jej oddalenie, podzielając stanowisko wyrażone przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w wyroku z dnia z dnia 7 listopada 2008 roku, sygn. akt II SA/Kr 808/08. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna wniesiona przez Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w Krakowie zasługuje na uwzględnienie. Za zasadny, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, uznać należy zarzut naruszenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny art. 36 ustawy z dnia 14 marca 1985 roku o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (Dz. U. z 2006 roku Nr 122, poz. 851 – tekst jednolity ze zm.) – zwaną dalej ustawą o Państwowej Inspekcji Sanitarnej. Zgodnie z treścią wymienionego wyżej przepisu za badania laboratoryjne oraz inne czynności wykonywane przez organy Państwowej Inspekcji Sanitarnej w związku ze sprawowaniem bieżącego i zapobiegawczego nadzoru sanitarnego pobiera się opłaty w wysokości kosztów ich wykonania, z zastrzeżeniem ust. 2. Opłaty ponosi osoba lub jednostka organizacyjna obowiązana do przestrzegania wymagań higienicznych i zdrowotnych. W przedmiotowej sprawie nałożona na Zarząd Dróg Wojewódzkich opłata uzasadniona została sprawowaniem przez Powiatowego Inspektora Sanitarnego zapobiegawczego nadzoru sanitarnego. Definicja zapobiegawczego nadzoru sanitarnego zawarta została w art. 3 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej. Zgodnie z treścią tego przepisu do zakresu działania Państwowej Inspekcji Sanitarnej w dziedzinie zapobiegawczego nadzoru sanitarnego należy w szczególności: 1. uzgadnianie projektów planów zagospodarowania przestrzennego województwa, miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy oraz ustalanie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu pod względem wymagań higienicznych i zdrowotnych; 2. uzgadnianie dokumentacji projektowej pod względem wymagań higienicznych i zdrowotnych dotyczących: a) budowy oraz zmiany sposobu użytkowania obiektów budowlanych, statków morskich, żeglugi śródlądowej i powietrznych, b) nowych materiałów i procesów technologicznych przed ich zastosowaniem w produkcji lub budownictwie; 3. uczestniczenie w dopuszczeniu do użytku obiektów budowlanych, statków morskich, żeglugi śródlądowej i powietrznych oraz środków komunikacji lądowej; 4. inicjowanie przedsięwzięć oraz prac badawczych w dziedzinie zapobiegania negatywnym wpływom czynników i zjawisk fizycznych, chemicznych i biologicznych na zdrowie ludzi. Zawarta w wymienionym wyżej przepisie definicja jest tzw. definicją cząstkową. Określa ona jedynie częściowo znaczenie pojęcia "zapobiegawczy nadzór sanitarny", na co wskazuje użycie przez ustawodawcę sformułowania "w szczególności". Zgodnie z treścią art. 2 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej sprawując zapobiegawczy nadzór sanitarny, Państwowa Inspekcja Sanitarna realizuje zadania wymienione w art. 1 tejże ustawy. Z art. 1 powołanej ustawy wynika, że Państwowa Inspekcja Sanitarna jest powołana do realizacji zadań z zakresu zdrowia publicznego w celu ochrony zdrowia ludzkiego przed niekorzystnym wpływem szkodliwości i uciążliwości środowiskowych, zapobiegania powstawaniu chorób, w tym chorób zakaźnych i zawodowych. Nie ulega wątpliwości, że do zakresu zapobiegawczego nadzoru sanitarnego należą czynności wprost wymienione w art. 3 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej. Inne czynności mogą być zaliczone do zapobiegawczego nadzoru sanitarnego, jeśli służą realizacji celów wymienionych w art. 1 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej. Jednym celów wymienionych w tym przepisie jest ochrona zdrowia ludzkiego. Zgodnie z treścią art. 3 pkt 11 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 roku Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2008 roku, Nr 25, poz. 150 – tekst jednolity ze zm.) ilekroć w ustawie jest mowa o oddziaływaniu na środowisko – rozumie się przez to również oddziaływanie na zdrowie ludzi. Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny, dokonując oceny, czy istnieje koniczność sporządzania raportu oddziaływania na środowisko oraz jaki ma być jego ewentualny zakres, oceniał wpływ planowanej inwestycji na zdrowie ludzi. Ocena ta była więc czynnością należącą do jego zakresu działania określonego w art. 1 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej. Tym samym czynność tę należy uznać za sprawowanie zapobiegawczego nadzoru sanitarnego. Okoliczność, iż Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny postanowienie z dnia z dnia 10 kwietnia 2008 roku wydał w trybie art. 106 § 1 k.p.a. nie oznacza, iż postanowienie to nie było wyrazem sprawowania zapobiegawczego nadzoru sanitarnego lub by do czynności tej nie miał zastosowania art. 36 ust.1 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej. Sprawowanie zapobiegawczego nadzoru sanitarnego może odbywać się w różnej formie. Organy inspekcji sanitarnej mogą podejmować w tym celu zarówno czynności faktyczne, jak i prawne. Nie ma podstaw do wyłączenia z katalogu tych czynności postanowień wydawanych w trybie art. 106 § 1 k.p.a. Zauważyć należy, iż sam ustawodawca wskazał, jako jedną z form sprawowania przez organy inspekcji sanitarnej zapobiegawczego nadzoru sanitarnego wydawanie postanowień w trybie art. 106 k.p.a. Z art. 3 pkt 1 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej wynika, że sprawowanie zapobiegawczego nadzoru sanitarnego polega m.in. na uzgadnianiu miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego. Przepis ten powiązany jest z art. 17 pkt 7 lit. c ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.), z którego wynika obowiązek dla wójta, burmistrza albo prezydenta miasta uzgodnienia projektu planu z organami właściwymi do uzgadniania projektu planu na podstawie przepisów odrębnych. Takim przepisem odrębnym jest art. 3 pkt 1 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej. Z art. 24 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wynika, że organy, o których mowa m.in. w art. 17 pkt 7, w zakresie swojej właściwości rzeczowej lub miejscowej, uzgadniają, na swój koszt, odpowiednio projekt studium albo projekt planu miejscowego, a uzgodnień tych dokonuje się w trybie art. 106 k.p.a. Skoro ustawodawca w art. 3 pkt 1 ustawy z dnia 14 marca 1985 roku o Państwowej Inspekcji Sanitarnej wskazuje wydanie przez organ administracji postanowienia w trybie art. 106 k.p.a., jako jeden ze sposobów sprawowania zapobiegawczego nadzoru sanitarnego, to za niezasadny uznać należy pogląd, że wydanie takiego postanowienia nie może być traktowane, jako sprawowanie tego rodzaju nadzoru. Za nieuprawniony uznać należy pogląd Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, iż postanowienia wydawane w trybie art. 106 k.p.a. nie mogą być uznane za czynność wykonywaną w ramach nadzoru bieżącego i zapobiegawczego, gdyż są wydawane na wniosek, a istotą nadzoru jest działanie z urzędu. Jak to zostało już wcześniej wskazane, ustawa o Państwowej Inspekcji Sanitarnej zawiera w art. 3 własną definicję zapobiegawczego nadzoru sanitarnego. Przytoczone wyżej rozważania dotyczące uzgadniania przez organy Państwowej Inspekcji Sanitarnej projektów miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego wskazują, iż uzgodnienia te dokonywane są na wniosek wójta, burmistrza albo prezydenta miasta. Działanie przez organy Państwowej Inspekcji Sanitarnej na wniosek innego podmiotu nie może więc być kryterium przesądzającym o tym, że nie jest to działanie wykonywane w ramach zapobiegawczego nadzoru sanitarnego. Skoro działania podejmowane przez organy Państwowej Inspekcji Sanitarnej na wniosek innego podmiotu ustawodawca także uznaje za czynności sprawowania zapobiegawczego nadzoru sanitarnego, to brak jest podstaw do formułowania poglądu, iż mogą to być tylko działania podejmowane przez te organy z urzędu. Sprawowanie przez organy Państwowej Inspekcji Sanitarnej zapobiegawczego nadzoru sanitarnego może łączyć się z wydawaniem postanowień, o których mowa w art. 106 k.p.a. Tym samym, w związku z wydaniem takiego postanowienia zachodzą przesłanki do ustalenia opłaty, o której mowa w art. 36 ust. 1 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej. Tylko zmiana uregulowań prawnych przez ustawodawcę mogłaby spowodować, że tego rodzaju działania organu administracji nie wiązałyby się z koniecznością uiszczania opłaty. W zaskarżonej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego decyzji Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Sanitarnego oraz poprzedzającej ją decyzji Powiatowego Inspektora Sanitarnego o ustaleniu opłaty za czynności zapobiegawczego nadzoru sanitarnego prawidłowo wskazano, jako podstawę prawną nałożenia opłaty, art. 36 ust. 1 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej. Tym samym brak było podstaw do uchylenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny tych decyzji. W sytuacji, gdy w sprawie nie ma naruszeń przepisów postępowania, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a zachodzi jedynie naruszenie prawa materialnego, Naczelny Sąd Administracyjny może uchylić zaskarżone orzeczenie i rozpoznać skargę. Taka sytuacja zaistniała w przedmiotowej sprawie. Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego nie naruszał przepisów postępowania. Naruszony został tylko przepis prawa materialnego, to jest art. 36 ustawy z dnia 14 marca 1985 roku o Państwowej Inspekcji Sanitarnej. Skarga, którą rozpoznawał Wojewódzki Sąd Administracyjny oparta była na zarzucie naruszenia art. 36 ust. 1 ustawy z dnia 14 marca 1985 roku o Państwowej Inspekcji Sanitarnej, który to zarzut Wojewódzki Sąd Administracyjny podzielił. Ponieważ stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego uznane zostało przez Naczelny Sąd Administracyjny za niezasadne, to tym samym za niezasadną uznać należy skargę wniesioną do tego Sądu. Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 roku Nr 153, poz. 1270 ze zm.), uchylił wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 7 listopada 2008 roku i oddalił skargę wniesioną przez Zarząd Dróg Wojewódzkich w Krakowie. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.