II SA/Po 831/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Wiesława Batorowicz Sędziowie Sędzia WSA Barbara Drzazga Sędzia WSA Danuta Rzyminiak–Owczarczak (spr.) Protokolant Starszy sekretarz sądowy Monika Pancewicz po rozpoznaniu w Poznaniu na rozprawie w dniu 7 listopada 2008 r. sprawy ze skargi K. P. na czynność Starosty P. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie zwrotu opłaty za kartę pojazdu I. uchyla zaskarżoną czynność Starosty P. i stwierdza uprawnienie K. P. do otrzymania zwrotu opłaty za kartę pojazdu nr [...] wydaną na podstawie decyzji Starosty P. z dnia [...] r.. Nr [...] pobraną ponad kwotę wynikającą z art. 77 ust. 3 w zw. z ust. 4 pkt 2 i ust. 5 ustawy z dnia 20 czerwca 1997r. Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2005r. nr 108 poz. 908 ze zm.), II. zasądza od Starosty P. na rzecz skarżącego kwotę [...]. zł (...) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. /-/ D. Rzyminiak-Owczarczak /-/ W. Batorowicz /-/ B. Drzazga Pismem wniesionym w dniu [...] r. K. P. zwrócił się do Starosty P. o zwrot opłaty za kartę pojazdu w części, jego zdaniem, zawyżonej, jaką uiścił w związku z pierwszą rejestracją w kraju importowanego motocykla marki Y. nr rejestracyjny [...]. W uzasadnieniu wniosku wyjaśnił, iż rejestracja miała miejsce w dniu [...[ r., Starosta P. wydał kartę pojazdu, z którego to tytułu uiścił opłatę w wysokości [...] zł. Wskazał, że pobieranie opłaty za kartę pojazdu w wysokości [...] zł wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 17 stycznia 2006r. w sprawie U 6/04 uznane zostało za niezasadne. Wniósł o zwrot kwoty [...] zł, stanowiącej różnicę pomiędzy opłatą uiszczoną, a opłatą ustaloną nowym rozporządzeniem Ministra Infrastruktury. W odpowiedzi na powyższy wniosek pismem z dnia [...] r. Starosta P. wyjaśnił, że zgodnie z obowiązującym prawem krajowym brak jest podstaw do dokonania zwrotu opłaty. Wyjaśnił, że zgodnie z art. 77 ust. 4 pkt 2 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym wysokość opłaty za kartę pojazdu określa w drodze rozporządzenia minister właściwy do spraw transportu, do dnia 15 kwietnia 2006 r. obowiązywało Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 28 lipca 2003 r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu (Dz.U. Nr 137 poz. 1310), które utraciło moc obowiązującą w dniu wejścia w życie Rozporządzenia Ministra Transportu i Budownictwa z dnia 28 marca 2006 r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu (Dz.U. Nr 59 poz. 421). Starosta wskazał, iż zgodnie z rozporządzeniem z dnia 28 lipca 2003 r., obowiązującego w dacie rejestracji motocykla, opłata za kartę pojazdu wynosiła [...] zł i taką opłatę w obowiązującym wówczas stanie prawnym organ rejestrujący zobowiązany był pobrać. Pobranie jakiejkolwiek innej opłaty nie posiadało umocowania w przepisach prawa. Pismem z dnia [...] r., wniesionym w dniu [...] r., K. P. odwołał się od powyższej odpowiedzi Starosty P. do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P., które postanowieniem z dnia [...] r. Nr [...] stwierdziło niedopuszczalność odwołania. Kolegium wskazało, iż pobranie opłaty za kartę pojazdu było czynnością materialno-techniczną, a nie decyzją administracyjną. Pismem z dnia [...] r. K. P. ponownie zwrócił się do Starosty P. o wydanie decyzji w przedmiocie wniosku z dnia [...] r. W odpowiedzi, pismem z dnia [....] r. Starosta P. ponownie przytoczył argumentację dotyczącą wyjaśnienia podstawy prawnej pobrania spornej opłaty w kwestionowanej wysokości. Poinformował wnioskodawcę, iż zarówno pobranie opłaty za wydanie karty pojazdu, jak i rozpatrzenie wniosku o jej zwrot są czynnościami materialno-technicznymi, stąd nie wymagają przeprowadzenia postępowania administracyjnego oraz wydania decyzji administracyjnej. Wskazano, iż wnioskodawca nie skorzystał z prawa wniesienia odwołania od decyzji rejestrującej pojazd, stąd w chwili obecnej jedynym przysługującym mu środkiem prawnym jest skarga do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w P. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego P. W dniu [...] r. K. P. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w P. na działania Starosty P. w przedmiotowej sprawie. W skardze powtórzył argumentację przedstawioną we wniosku o zwrot opłaty, dodatkowo zarzucając organowi obrazę przepisów prawa materialnego – art. 90 Traktatu ustanawiającego Wspólnotę Europejską, art. 92 i 217 Konstytucji RP. Odwołał się do orzecznictwa Europejskiego Trybunału Sprawiedliwości, wskazując na kolizję przepisów prawa krajowego z przepisami prawa wspólnotowego. Podniósł, że rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 28 lipca 2003r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu jest niezgodne z art. 90 Traktatu a nadto z art. 77 ust.4 pkt 2 i ust. 5 ustawy Prawo o ruchu drogowym oraz art. 92 ust. 1 i 217 Konstytucji RP. W ocenie skarżącego rzeczywisty koszt wydania karty pojazdu wynosi 75 zł, zgodnie z rozporządzeniem z dnia 1 maja 2006 r. W odpowiedzi na skargę Starosta P. podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko i wniósł o oddalenie skargi. Na rozprawie przeprowadzonej w dniu [...]. pełnomocnik organu wskazał na niedopuszczalność drogi sądowej w tej sprawie przed sądami administracyjnymi, co winno skutkować oddaleniem skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga jest zasadna. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 169 poz. 1271) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Zaskarżona czynność odmowy zwrotu części opłaty za kartę pojazdu narusza prawo albowiem w części wydana została bez podstawy prawnej. Karta pojazdu jako dokument identyfikujący pojazd została wprowadzona z dniem 1 lipca 1999 r. ( art.1 ustawy z dnia 18.XII.1997r. o zmianie ustawy - Prawo i ruchu drogowym Dz.U.Nr.160 poz. 1086). Art. 77 ust. 3 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (tj. Dz.U.05.108.908 ze zm.) stanowi, że kartę pojazdu dla samochodu innego niż pochodzącego od producenta lub importera nowych pojazdów wydaje za opłatą starosta przy pierwszej rejestracji pojazdu. W ustępie 4 pkt 2 tegoż art. artykułu zawarto delegację dla ministra właściwego do spraw transportu do określenia w drodze rozporządzenia wysokości opłaty za kartę pojazdu. Jednocześnie w ustępie 5 art. 77 Prawo o ruchu drogowym ustawa wskazuje, że ustalając wysokość tej opłaty należy uwzględnić znaczenie tych dokumentów dla rejestracji pojazdu oraz wysokość kosztów związanych z drukiem i dystrybucją kart pojazdu. W wykonaniu powyższej delegacji wydane zostało rozporządzenie Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 19.VI.1999 r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu (Dz.U.Nr.57 poz.612). Rozporządzenie to zostało uchylone przez rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 4 marca 2002r. w sprawie wysokości opłat za karet pojazdu, które z kolei uchylone zostało rozporządzeniem tego Ministra z dnia 28 lipca 2003 r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu (Dz.U.03.137.1310 ze zm.).Powyższe rozporządzenie obowiązywało do dnia 14.IV.2006 roku. Wyrokiem z dnia 17 stycznia 2006r. w sprawie U 6/04 ( sentencja ogłoszona w dniu 30 stycznia 2006r. w Dz.U. Nr. 15 poz. 119) Trybunał Konstytucyjny orzekł iż § 1 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28.VII.2003r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu (Dz.U. Nr. 137. poz. 1310) jest niezgodny: z art. 77 ust. 4 pkt 2 i ust. 5 ustawy Prawo o ruchu drogowym oraz z art. 92 ust. 1 i art. 217 Konstytucji RP. Jednocześnie Trybunał orzekł, że rozporządzenie traci moc obowiązującą z dniem 1 maja 2006r. W konsekwencji tego wyroku skarżący K. P. wystąpił do Starosty P. o zwrot opłaty za kartę pojazdu w części, jego zdaniem, zawyżonej, jaką uiścił w związku z pierwszą rejestracją w kraju zakupionego za granicą motocykla. W uchwale składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 lutego 2008 r. sygn. akt I OPS 3/07 przyjęto, iż skierowanie do organu żądania zwrotu opłaty za wydanie karty pojazdu, uiszczonej na podstawie § 1 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 lipca 2003 r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu jest sprawą administracyjną, którą organ załatwia w drodze aktu lub czynności, na które przysługuje skarga do sądu administracyjnego na podstawie art. 3 §2 pkt. 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153 , poz. 1270 ze zm.). Odnosząc się do argumentacji przyjętej przez organ w rozpatrzeniu wniosku skarżącego wskazać należy, iż w motywach tej uchwały wyrażając powyższe stanowisko odniesiono się do charakteru sprawy, w której właściciel pojazdu, po uiszczeniu opłat, w tym opłaty za wydanie karty pojazdu, oraz po wydaniu przez organ decyzji o rejestracji pojazdu i wydaniu dokumentów, w tym karty pojazdu, występuje do organu, który pobrał opłatę, z żądaniem zwrotu opłaty za wydanie karty pojazdu w całości lub w części. W takim wypadku jak wyjaśniono żądanie właściciela pojazdu dotyczy tego, czy w toku załatwiania sprawy administracyjnej zakończonej decyzją administracyjną spoczywał na nim obowiązek uiszczenia opłaty w określonej wysokości. Skoro uiszczona opłata nie stanowiła realizacji obowiązku o charakterze podatkowym, do załatwienia sprawy o zwrot opłaty nie mogą mieć zastosowania przepisy Ordynacji podatkowej o zwrocie podatku. Nie ma również podstaw do wnioskowania, że taką sprawę organ może załatwić w drodze decyzji administracyjnej, stosując przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, ponieważ Prawo o ruchu drogowym w ogóle nie reguluje spraw dotyczących zwrotu uiszczonych opłat, a z przepisów tego Kodeksu nie można wyprowadzić zasady, iż każde żądanie skierowane do organu wymaga rozstrzygnięcia w drodze decyzji administracyjnej. Skoro jednak obowiązek uiszczenia opłaty za wydanie karty pojazdu powstaje w toku indywidualnej sprawy administracyjnej o rejestrację pojazdu, rozstrzyganej przez organ administracji publicznej w drodze decyzji administracyjnej, to obowiązek uiszczenia opłaty ma charakter obowiązku administracyjnego, który wynika z przepisów prawa, natomiast organ administracji publicznej jest uprawniony do orzekania w przedmiocie tego obowiązku, przy czym nie ma podstawy do rozstrzygania o tym w drodze decyzji administracyjnej. Odnosząc się do żądania zwrotu opłaty za kartę pojazdu, organ odnosi się do obowiązku wynikającego z przepisów prawa, a więc podejmuje akt lub czynność, które nie są decyzją lub postanowieniem, na które jednak przysługuje skarga do sądu administracyjnego na podstawie art. 3 § 2 pkt 4 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W przypadku żądania przez stronę zwrotu opłaty za kartę pojazdu w całości lub w części, bez względu na motywy żądania, przedmiotem sprawy jest to, czy strona miała obowiązek uiszczenia określonej opłaty wynikający z przepisu prawa. Nie ulega wątpliwości, że uiszczenie opłaty za wydanie karty pojazdu jest wykonaniem przez stronę obowiązku wynikającego z przepisu prawa powszechnie obowiązującego, o którym organ nie rozstrzyga w drodze decyzji administracyjnej. Wobec tego żądanie zwrotu uiszczonej opłaty za kartę pojazdu powoduje konieczność odniesienia się przez organ do takiego obowiązku w formie aktu lub czynności, które strona może poddać kontroli sądu administracyjnego. Stąd też mając na uwadze stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażone w uchwale z dnia 4 lutego 2008 r. wskazać także należy, iż zarzuty organu odnoszące się do braku kognicji sądów administracyjnych w sprawie żądania zwrotu części opłaty za kartę pojazdu jako nieusprawiedliwione nie zasługują na uwzględnienie. Na marginesie powyższych wywodów wyjaśnić jednakże należy, iż powyższa argumentacja nie oznacza, że tym samym niedopuszczalna jest droga sądowa przed sądem powszechnym dla dochodzenia roszczenia o zapłatę, którego podstawę stanowi nienależne pobranie opłaty za wydanie karty pojazdu. stwierdzenie w postępowaniu sądowoadministracyjnym, iż w oznaczonym zakresie powstaje obowiązek administracyjny strony lub nie, nie wyklucza dochodzenia przez stronę roszczenia o zapłatę w zakresie dotyczącym tego obowiązku, jeżeli organ nie wykona świadczenia. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Trybunał Konstytucyjny wskazał, że niezgodność rozporządzenia z ustawą polega na tym, że przez zawyżenie wysokości opłaty wykracza ono poza zakres upoważnienia zawartego w ustawie. Rozporządzenie niezgodnie z upoważnieniem z art. 77 ust. 4 pkt 2 i ustawy Prawo o ruchu drogowym, nakazującym przy ustalaniu wysokości opłaty za kartę pojazdu brać pod uwagę rzeczywiste znaczenie karty dla rejestracji pojazdu oraz koszty związane z drukiem i dystrybucją karty, uwzględniło dodatkowo koszty innych zadań administracji publicznej, których ustawodawca nie przewidział. Oznacza to, że przepis ten niezgodny jest z art. 92 ust. 1 Konstytucji, który nakazuje wydawanie rozporządzeń w celu wykonania ustaw. Jednocześnie Trybunał stwierdził, że zakwestionowany przepis jest niezgodny z art. 217 Konstytucji RP albowiem opłata w części wynikającej z jej podwyższenia ponad ustawowe kryteria stanowi nową daninę publiczną. Tego typu daniny mogą być nakładanie jedynie ustawą na co Trybunał wielokrotnie zwracał uwagę( np. orzeczenia K 2/03). Skoro zatem przedmiotowa opłata pobrana została na podstawie §1 rozporządzenia, co do którego Trybunał Konstytucyjny stwierdził niezgodność zarówno z ustawą jak i z Konstytucją, to mimo, że Trybunał odroczył utratę mocy obowiązującej tego zapisu do dnia 1 maja 2006r., stwierdzić należy, że § 1 tegoż rozporządzenia był niekonstytucyjny i sprzeczny z ustawą od samego początku jego obowiązywania. Art. 178 Konstytucji RP stanowi, że sędziowie w sprawowaniu swojego urzędu są niezawiśli i podlegają jedynie Konstytucji i ustawom. Ten konstytucyjny zapis oznacza, że niezawisłość sędziów orzekających w danej sprawie polega na związaniu jedynie aktami ustawodawczymi. Rozumując a contrario sędziów nie wiążą akty podustawowe. Oznacza to, że gdy sąd orzekający stwierdzi niekonstytucyjność aktu niższej niż ustawa rangi może odmówić z tego powodu jego stosowania. Stanowisko takie prezentowane było przez sądy administracyjne ( np. wyrok NSA II SA 1610/98, wyrok WSA III SA 2787/03). Konsekwencją uznania przepisu za niekonstytucyjny, w dacie jego stosowania przez organ, jest ustalenie, że poddana kontroli sądowej czynność wydana została bez podstawy prawnej. Powyższe ustalenie powoduje, że skarga okazała się zasadną. Rozpatrując niniejszą sprawę należy mieć również na uwadze sprzeczność kwestionowanych regulacji z art. 90 TWE. Słusznie skarżący zauważył, że postanowienia Traktatu są bezpośrednio stosowane oraz mają walor nadrzędności nad prawem krajowym państw członkowskich. Stosownie do treści art. 87 ust.1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. źródłami prawa powszechnie obowiązującego są: Konstytucja, ustawy, ratyfikowane umowy międzynarodowe oraz rozporządzenia. Ratyfikowane umowy międzynarodowe, po ich ogłoszeniu w dzienniku ustaw stanową część krajowego porządku prawnego i są bezpośrednio stosowane chyba, że ich stosowanie jest uzależnione od wydania ustawy ( art. 91 ust.1 Konstytucji). Umowa międzynarodowa ratyfikowana za uprzednią zgodą wyrażoną w ustawie ma pierwszeństwo przed ustawą, jeżeli ustawy tej nie da się pogodzić z umową ( art. 91 ust.2 Konstytucji). Na podstawie art. 91 ust. 3 Konstytucji RP ustanawiającego pierwszeństwo prawa stanowionego przez organizację międzynarodową, w przypadku kolizji z ustawami od daty przystąpienia Polski do Unii Europejskiej prawo wspólnotowe Unii obowiązuje także w Polsce i powinno być stosowane bezpośrednio przez organy polskiej władzy publicznej. Prawo wspólnotowe spełnia więc funkcję nadrzędną nad ustawodawstwem krajowym. W dniu 16 kwietnia 2003 r. Rzeczpospolita Polska podpisała z Państwami Członkowskimi Unii Europejskiej Traktat o przystąpieniu do Unii Europejskiej (Dz. U. Nr 90, poz. 864 z 2004r.). Stosowanie do art. 2 Aktu o warunkach przystąpienia, stanowiącego część Traktatu od dania przystąpienia do Unii Polska jest związana postanowieniami Traktatów założycielskich i aktów przyjętych przez instytucje Wspólnot i Europejski Bank Centralny. Od dnia 01 maja 2004 r. normy prawa wspólnotowego stały się częścią polskiego porządku prawnego. Traktat Wspólnot Europejskich został ratyfikowany przez Prezydenta RP w dniu 23 lipca 2003 r. Zgodnie z powyższymi uregulowaniami pierwszeństwo przed przepisami zawartymi w krajowym systemie prawa podatkowego ma więc art.90 Traktatu ustanawiającego Wspólnotę Europejską. Wynika z niego, że Państwa członkowskie nie nakładają bezpośrednio lub pośrednio na towary z Państw Członkowskich jakichkolwiek podatków wewnętrznych wyższych od tych, które nakładają bezpośrednio lub pośrednio na podobne towary krajowe ( zasada niedyskryminacji w ramach wspólnego rynku). Powyższa kwestia wzbudziła wątpliwości natury prawnej co do zgodności polskich rozwiązań z prawem unijnym i w konsekwencji stała się przedmiotem pytania prejudycjalnego. W zakresie istotnym dla niniejszej sprawy wskazać należy, iż z takim wnioskiem wystąpił Sąd Rejonowy w J. W postanowieniu Trybunału Sprawiedliwości z dnia 10 grudnia 2007 r. w sprawie C-134/07 (lex nr 354541) Trybunał orzekł, iż sporna opłata objęta jest zakazem z art. 90 akapit 1 TWE, co należy interpretować w ten sposób, że przepis ten sprzeciwia się opłacie takiej, jak przewidziana w §1 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 lipca 2003 r., która to opłata jest nakładana w związku z pierwszą rejestracją używanego pojazdu samochodowego przywiezionego z innego państwa członkowskiego, lecz nie jest nakładana w związku z nabyciem w Polsce używanego pojazdu samochodowego, jeżeli jest on tam już zarejestrowany. Stanowisko przyjęte przez Trybunał Sąd rozpatrujący niniejszą sprawę podziela, stąd zaskarżona czynność także z uwagi na członkowstwo Polski w Unii Europejskiej nie może się ostać. Rozpatrując ponownie wniosek skarżącego (stosownie do sentencji wyroku) należy ustalić kwotę nadpłaty przedmiotowej opłaty za kartę pojazdu, uwzględniając koszty i nakłady poczynione przez organ na jej wydanie. W powyższym zakresie pomocne mogą okazać się ustalenia poczynione przez Trybunał Konstytucyjny oraz wyjaśnienia przytoczone w ramach sprawy przez Ministerstwo Infrastruktury, a zawarte w uzasadnieniu wyroku z dnia 17 stycznia 2006 r. Wskazać w tym miejscu należy, iż nie jest rzeczą sądu administracyjnego ustalenie, czy zwrotowi powinna podlegać określona przez skarżącego kwota nadpłaty, wynikająca niewątpliwie z kwoty opłaty przyjętej w rozporządzeniu z dnia 28 marca 2006 r. Kwotę nadpłaty określi w tym przypadku Starosta P.. Z tych przyczyn na mocy art. 146 §1 i 2 ppsa Sąd uchylił zaskarżoną czynność Starosty P. i stwierdził uprawnienie skarżącego do otrzymania zwrotu opłaty za kartę pojazdu pobraną ponad kwotę wynikającą z art. 77 ust. 3 w zw. z ust. 4 pkt 2 i ust. 5 ustawy Prawo o ruchu drogowym. O kosztach Sąd orzekł na mocy art. 200 ppsa. /-/ D. Rzyminiak-Owczarczak W. Batorowicz /-/ B. Drzazga Za nieobecnego sędziego korzystającego ze zwolnienia lekarskiego / urlopu uzasadnienie wyroku podpisał sędzia /-/ D. Rzyminiak-Owczarczak