II OSK 330/09

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Roman Hauser /spr./ Sędziowie: Sędzia NSA del. Zofia Flasińska Sędzia NSA Leszek Leszczyński Protokolant: Agnieszka Majewska po rozpoznaniu w dniu 16 lutego 2010 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej M. M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 7 listopada 2008 r. sygn. akt VII SA/Wa 1031/08 w sprawie ze skargi M. i K. M. na postanowienie Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Warszawie z dnia [...] kwietnia 2008 r. nr [...] w przedmiocie przekazania zgodnie z właściwością oddala skargę kasacyjną Wyrokiem z dnia 7 listopada 2008 r., sygnatura akt VII SA/Wa 1031/08 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (dalej jako: WSA) oddalił skargę M. i K. M. na postanowienie Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej jako: MWINB) z dnia [...] kwietnia 2008 r., nr [...] w przedmiocie przekazania zgodnie z właściwością. W uzasadnieniu WSA wskazał, że zaskarżonym postanowieniem MWINB - po rozpatrzeniu zażaleń T. A. i B. C.-B. na postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla m. st. Warszawy (dalej jako: PINB) nr [...] z dnia [...] września 2004 r., znak: [...], przekazujące według właściwości do Delegatury Biura Naczelnego Architekta Miasta w Dzielnicy Wawer akta w sprawie rozbudowy budynku warsztatowego na nieruchomości przy ul [...] w Warszawie, wybudowanego na okres czasowy do roku 1980 - utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. WSA wskazał, że postępowanie przed PINB zainicjowane zostało pismem B. C.-B. z dnia [...] września 2002 r., w którym zwróciła się do organu o zbadanie legalności budynków na sąsiedniej działce, położonej w Warszawie przy ul. [...] - stanowiącej wówczas własność T. A.. W toku postępowania dokonano oględzin ww. nieruchomości i ustalono, że budynek w granicy pobudowano na podstawie decyzji - pozwolenia na budowę Urzędu Dzielnicowego Warszawa Praga Południe z dnia [...] października 1965 r., nr [...], a następnie budynek został rozbudowany. Inwestor nie dysponował dowodem pozwolenia na rozbudowę, bowiem to zostało mu skradzione. Organ ustalił, że rozbudowa budynku warsztatowego tj. dobudowy do istniejącego warsztatu pomieszczenia sanitarnego i socjalnego została poprzedzona decyzją z dnia [...] września 1974 r., nr [...] Urzędu Dzielnicowego Warszawa Praga Południe o lokalizacji szczegółowej czasowej do 1980 r. W toku postępowania przed organem II instancji, w piśmie z dnia 13 listopada 2007 r. B. C.-B. poinformowała MWINB, że T. A. sprzedał należącą do niego działkę położoną przy ul. [...] w Warszawie. Organ ustalił, że właścicielami nieruchomości przy ul. [...] w Warszawie są obecnie M. M. i K. H. R.. MWINB, orzekając jak w zaskarżonym postanowieniu, przywołał w jego uzasadnieniu dyspozycję przepisu art. 65 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2002 r., nr 98, poz. 1071 ze zm. - dalej jako: kpa), wskazując na nałożony tam na organ obowiązek kontroli swojej właściwości. Organ stwierdził, że rozbudowa budynku warsztatowego była zastrzeżona okresem, na jaki została dopuszczona - do roku 1980, zatem rozbudowana część budynku powinna zostać poddana rozbiórce. Zdaniem MWINB, w okolicznościach niniejszej sprawy organem właściwym do wyegzekwowania rozbiórki w ww. zakresie jest organ administracji architektoniczno-budowlanej i nie jest dopuszczalne wydanie takiego samego nakazu przez organ nadzoru budowlanego. Skargi do WSA na powyższe postanowienie MWINB wnieśli M. M. i K. M. z domu R.. Skarżący dochodzili uchylenia zaskarżonego postanowienia, bowiem organy nie uwzględniły w swoim rozumowaniu, że decyzja z dnia [...] września 1974 r., nr [...] Urzędu Dzielnicowego Warszawa Praga Południe o lokalizacji szczegółowej czasowej do 1980 r. w przedmiocie rozbudowy budynku warsztatowego tj. dobudowy do istniejącego warsztatu pomieszczenia sanitarnego i socjalnego wygasła już w 1980 r. Ponadto określała ona okres czasu, na jaki budynek został rozbudowany, zatem organ rażąco nie rozróżnił pojęć "rozbudowany" i "budowany", co prowadzi do błędnego wniosku, że cały budynek został wybudowany tylko na okres do 1980 r. Zdaniem skarżących, organ błędnie stwierdził też, że rozbudowa trwała w latach 1960 - 1970. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał swoje stanowisko zawarte w zaskarżonym postanowieniu i wniósł o oddalenie skargi. W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku WSA wskazał, że skargi nie zasługują na uwzględnienie a zaskarżone postanowienie odpowiada przepisom prawa. Sąd I instancji podkreślił, że zgodnie z dyspozycją przepisu art. 19 kpa organy administracji publicznej są zobowiązane przestrzegać z urzędu swojej właściwości (rzeczowej, miejscowej i instancyjnej) i jeśli organ administracji, do którego podanie skierowano, nie dysponuje zdolnością prawną do załatwienia sprawy stanowiącej jego przedmiot, nie może skutecznie wszcząć i prowadzić postępowania. Prawidłową formą uznania się za organ administracji publicznej za niewłaściwy do załatwienia sprawy przez wydanie decyzji jest przekazanie wniosku organowi właściwemu (art. 65 kpa) lub zwrócenie podania wnoszącemu z odpowiednim pouczeniem (art. 66 § 2 kpa) (por. postanowienie Kolegium Kompetencyjnego przy Sądzie Najwyższym z dnia 11 stycznia 1995 r., III PO 9/94, OSNAPiUS z 1995 r., nr 12, poz. 152). WSA wskazał, że podjęcie działań w trybie art. 65 kpa musi być poprzedzone ustaleniami i rozważaniami pozwalającymi na uznanie, że przy wykorzystaniu wszelkich metod wykładni organ, do którego wpłynęło żądanie rozpoznania sprawy nie jest właściwy, a nadto podkreślić należy, że dopiero jednoznacznie ustalenie stanu faktycznego, z którego organ administracji publicznej wyprowadzi wniosek, że nie jest właściwy do załatwienia danej sprawy, daje mu podstawę do przekazania żądania organowi właściwemu w sprawie. Przy czym ciężar ustalenia stanu faktycznego sprawy spoczywa głównie na tym organie administracji publicznej, do którego wpłynęło podanie z żądaniem załatwienia określonej sprawy. WSA podkreślił, że w okolicznościach niniejszej sprawy bezsprzeczne jest to, że organy zasadnie rozstrzygnęły o przekazaniu sprawy według właściwości jak w zaskarżonym i poprzedzającym je postanowieniu organu I instancji. WSA wskazał ponadto, że przedmiotowy dla sprawy budynek został pobudowany w oparciu o decyzję - pozwolenia na budowę Urzędu Dzielnicowego Warszawa Praga Południe z dnia [...] października 1965 r., nr [...] a następnie rozbudowany, przy czym w związku z tym inwestor uzyskał decyzję z dnia [...] września 1974 r., nr [...] Urzędu Dzielnicowego Warszawa Praga Południe o lokalizacji szczegółowej czasowej do 1980 r. W ocenie Sądu, obowiązek rozbiórki obiektu budowlanego wzniesionego na czas oznaczony powstaje z chwilą upływu określonego terminu, a do przedmiotowej rozbudowy uwarunkowanej czasowo zastosowanie mają przepisy ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 1974 r., nr 38, poz. 229 ze zm. - dalej jako: dawnepb). WSA dodał, że na tle powyższej regulacji zapadły wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego (dalej jako: NSA) z dnia 24 lutego 1987 r., IV SA 900/86 oraz z dnia 5 września 1988 r., IV SA 644/88, gdzie wskazano, że obowiązek rozbiórki obiektu budowlanego wzniesionego na czas oznaczony powstaje z chwilą upływu terminu, a wydawanie w tym przedmiocie odrębnej decyzji jest niedopuszczalne i stanowiłoby rażące naruszenie prawa w rozumieniu przepisu art. 156 § 1 kpa. W ocenie Sądu, gdyby nawet przyjąć, że rozbudowa przedmiotowego budynku nastąpiła bez pozwolenia na budowę, a tylko w oparciu o opisaną wyżej decyzję lokalizacyjną, to organ w uzasadnieniu zasadnie wskazał, że do wyegzekwowania rozbiórki w ww. zakresie właściwy jest organ administracji architektoniczno-budowlanej i nie jest dopuszczalne wydanie nakazu przez organ nadzoru budowlanego. Wnosząc skargę kasacyjną M. M. zaskarżył ww. wyrok WSA w całości i zarzucił mu naruszenie prawa procesowego tj. art. 156 § 1 pkt 2 kpa przez jego niezastosowanie, mimo oczywistych podstaw do uznania, że postanowienie MWINB z dnia [...] kwietnia 2008 r., nr [...] wydane zostało z rażącym naruszeniem prawa. Strona skarżąca wniosła o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania sądowi administracyjnemu I instancji. W uzasadnieniu strona skarżąca przedstawiła stan faktyczny sprawy i zarzuciła, że WINB w uzasadnieniu swojego postanowienia z dnia [...] kwietnia 2008 r. "powołał - iż można rozbudować ‘cokolwiek’ w oparciu o wydaną miedzy 14 a 4 rokiem później decyzję". Strona skarżąca wskazała także, iż decyzją SKO z dnia [...] czerwca 2006 r. "umorzono postępowanie dot. stwierdzająca nieważność decyzji o lokalizacji szczegółowej nr [...] Pr.Płd. z dnia [...].09.1974 r.", w której wskazano, że decyzja o lokalizacji szczegółowej zawiera ograniczenie czasowe, bowiem dotyczy lokalizacji czasowej do 1980 r., a więc zawiera w swej treści termin ważności, bowiem stanowi, że ww. decyzja traci ważność w razie nie przystąpienia do budowy w ciągu trzech lat od dnia otrzymania decyzji. Określenie w decyzji terminu oraz wskazanie, iż dotyczy ona lokalizacji czasowej spowodowało, że po upływie terminu decyzja ta utraciła swoją ważność i nie istnieje już w obrocie prawnym. Tym samym SKO stwierdziło, że decyzja nie istnieje, więc organy administracji - w tym Sąd administracyjny - nie mogą na niej opierać swoich rozstrzygnięć. W piśmie procesowym zatytułowanym "Odpowiedź na skargę kasacyjną" K. M. w całej rozciągłości poparła skargę kasacyjną wniesioną przez M. M. i nadmieniła że z uzasadnienia postanowienia PINB z dnia [...] września 2004 r. wynika, że inwestor Pan T. A. rozbudował w latach 1960 - 1970 istniejący parterowy budynek znajdujący się przy granicy z nieruchomością przy ul. [...], a więc rozbudowa została dokonana przed wydaniem decyzji o lokalizacji czasowej, która została wydana w 1974 r., a zatem mamy do czynienia z samowolą budowlaną, którą Pan A. chciał ukryć i dlatego wystąpił o wydanie decyzji czasowej, ale na jej mocy nic nie rozbudował, bo oświadczył, że dokonał tego wcześniej. Zdaniem autorki niniejszego pisma, w sprawie mają więc zastosowanie inne przepisy prawa, a więc organ I instancji jak również i II instancji sankcjonują błąd w logicznym rozumowaniu i pojmowaniu faktów. K. M. powtórzyła za skargą kasacyjną swojego męża, że SKO stwierdziło, iż decyzja nie istnieje, więc organy administracji nie mogą na niej opierać swoich rozstrzygnięć. W kolejnym piśmie procesowym zatytułowanym "Odpowiedź na skargę kasacyjną" B. C.-B. wskazała, że pan M. - kupując nieruchomość od Pana T. A. - otrzymał plan całej posesji i wiedział, że na działce poza domem mieszkalnym żaden inny budynek nie istnieje, a budynek (warsztat) wybudowany przy granicy z działką B. C.-B. od strony południowej to samowola budowlana, która do dziś nie istnieje w ewidencji gruntów ani na mapie kartograficznej. Zdaniem B. C.-B., odwołanie do SKO, na które pan M. tak chętnie się powołuje to przedłużenie sprawy i oddalenie rozbiórki. B. C.-B. wskazała, że jej posesja znacznie straciła na wartości i wyglądzie a jeżeli pan M. będzie zakończenie sprawy przedłużał w nieskończoność to ona natychmiast zawiadomi prokuratora, aby wyjaśnił, na jakiej podstawie wydano zezwolenie na budowę i dobudowę do warsztatu bez zgody i powiadomienia B. C.-B.. W dalszej części pisma B. C.-B. podała jeszcze inne przykłady sytuacji konfliktowych z właścicielami sąsiedniej działki a do swojego pisma dołączyła wyrys z mapa ewidencji gruntów z dnia 6 października 2008 r., upomnienie o rozbiórce budynku z dnia [...] grudnia 2004 r., oraz "postanowienie o egzekucji z dnia [...] stycznia 2005 r.". Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Zgodnie z przepisem art. 15 § 1 pkt 1 ppsa Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje środki odwoławcze od orzeczeń wojewódzkich sądów administracyjnych, stosownie do przepisów ustawy. NSA rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania (art. 183 § 1 ppsa). W tej sprawie przesłanki nieważności nie wystąpiły. Przechodząc do analizy podniesionego w skardze kasacyjnej zarzutu naruszenia przepisów postępowania a więc art. 156 § 1 pkt 2 kpa NSA uznał, że jest on bezpodstawny. NSA w pełni akceptuje argumentację Sądu I instancji i uznaje ją za własną. Należy więc wskazać, że zgodnie z art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jednolity: Dz. U. z 2006 r., nr 156, poz. 1118 ze zm.) do przedmiotowej rozbudowy uwarunkowanej czasowo zastosowanie mają przepisy dawnepb. Zgodnie z dyspozycją art. 38 ust. 1 dawnepb inwestor, właściciel lub zarządca obiektu budowlanego jest obowiązany na swój koszt dokonać rozbiórki obiektu budowlanego lub jego części albo urządzenia objętego nakazem przymusowej rozbiórki. Ustęp 2 tego przepisu stanowi, że przepis ust. 1 stosuje się również do obiektów budowlanych, podlegających rozbiórce ze względu na upływ czasu oznaczony w pozwoleniu na budowę, lub na jaki zostały wzniesione. Jak słusznie wskazał WSA, z artykułu tego wynika, że inwestor (właściciel, zarządca) jest obowiązany dokonać rozbiórki obiektu budowlanego objętego nakazem przymusowej rozbiórki (art. 38 ust. 1 dawnepb) i obiektu podlegającego rozbiórce ze względu na upływ czasu oznaczony w pozwoleniu na budowę, lub na jaki został wzniesiony (art. 38 ust. 2 dawnepb). Pierwsza sytuacja - nakazanie przymusowej rozbiórki - odnosi się do tych wypadków, w których przepisy prawa przewidują wydanie nakazu rozbiórki (np. art. 36 ust. 3, art. 37 ust. 1 i 2 dawnepb). W odniesieniu do obiektów, o których mowa w art. 38 ust. 2 dawnepb, wyłączone jest wydawanie decyzji nakazującej przymusową ich rozbiórkę, ponieważ obowiązek dokonania rozbiórki tych obiektów wynika bezpośrednio z przepisu prawa i podlega wykonaniu w drodze egzekucji administracyjnej stosownie do przepisów ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (tekst jednolity: Dz. U. z 2005 r., nr 229, poz. 1954 ze zm.) a organem właściwym jest organ, który wydał decyzję w I instancji a więc następca prawny Urzędu Dzielnicowego Warszawa Praga Południe - Prezydent m. st. Warszawy - Delegatura Biura Naczelnego Architekta Miasta w Dzielnicy Wawer. Tym samym do wyegzekwowania rozbiórki w ww. zakresie właściwy jest ww. organ administracji architektoniczno-budowlanej i nie jest dopuszczalne wydanie nakazu przez organ nadzoru budowlanego. Jak wynika z kolei z art. 65 kpa, w przypadku gdy organ, do którego wniesiono podanie, uzna się za niewłaściwy (rzeczowo, miejscowo, instancyjnie) do załatwienia tej sprawy w formie decyzji, wówczas jest obowiązany do niezwłocznego przekazania podania do organu, który w jego ocenie jest właściwy w sprawie i jednoczesnego powiadomienia o tym wnoszącego podanie. Zdaniem NSA, WSA należycie ocenił, że przed wydaniem zaskarżonego postanowienia o przekazaniu, organy administracji prawidłowo uznały, że nie są właściwe w sprawie i trafnie ustaliły, który organ jest właściwy w rozpatrywanej sprawie. "W § 1 art. 65 mowa jest o ‘podaniach’, co może sugerować, że przedmiotem przekazania jest każde podanie w rozumieniu art. 63 § 1 kpa. Systemowa analiza przepisu prowadzi jednak do innego wniosku. Chodzi bowiem o sytuacje, kiedy organ, do którego wniesiono podanie, jest niewłaściwy w ‘sprawie’. W drodze postanowienia następuje przekazanie ‘sprawy’" (tak. A. Matan [w:] G. Łaszczyca, A. Martysz, A. Matan, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Tom I. Komentarz do art. 1 - 103, komentarz do art. 65 kpa, uw. 5, LEX 2007 r.). Biorąc powyższe pod uwagę, skoro sprawa nie należała do właściwości organów nadzoru budowlanego a do organów administracji architektoniczno-budowlanej, Sąd I instancji w sposób prawidłowy oddalił skargę i nie naruszył art. 156 § 1 pkt 2 kpa, uznając za poprawne przekazanie sprawy na podstawie art. 65 kpa Prezydentowi m. st. Warszawy - Delegaturze Biura Naczelnego Architekta Miasta w Dzielnicy Wawer. Na marginesie i bez wpływu na niniejsze rozstrzygnięcie NSA wskazuje, że głęboki niepokój Sądu budzi prawie czteroletni odstęp czasowy pomiędzy wydaniem orzeczenia przez organ I a II instancji. W tym stanie rzeczy NSA, na podstawie art. 184 ppsa, orzekł o oddaleniu skargi kasacyjnej.