II OSK 494/09

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Gliniecki (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Anna Łuczaj Sędzia del. NSA Małgorzata Dałkowska – Szary Protokolant Marta Romanowska po rozpoznaniu w dniu 5 marca 2010 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skarg kasacyjnych Wojewody W. oraz "[...]" Sp. z o. o. w P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 7 listopada 2008 r. sygn. akt II SA/Po 184/08 w sprawie ze skargi D. B. na decyzję Wojewody W. z [...] 2007 r. nr[...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego 1) oddala skargę kasacyjną wniesioną przez Spółkę z o.o. "[...]" z siedzibą w P. 2) odrzuca skargę kasacyjną wniesioną przez Wojewodę W. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z dnia 7 listopada 2008 r., sygn. akt II SA/Po 184/08, w sprawie ze skargi D. B. na decyzję Wojewody W. z [...] 2007 r. w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego uchylił zaskarżoną decyzję i stwierdził, że uchylona decyzja nie podlega wykonaniu, a także zasądził od Wojewody W. na rzecz skarżącego kwotę 200 zł tytułem zwrotu kosztów sądowych. Z akt sprawy wynika, że na wniosek inwestora "[...]" Sp. z o. o. z [...] 2007 r. wszczęte zostało postępowanie w sprawie wydania pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego wielorodzinnego z usługami w parterze, podziemną halą garażową i pomieszczeniem stacji transformatorowej oraz rozbiórki istniejącej stacji trafo przy ul.[...]. W postępowaniu tym swój udział zgłosił D. B., który w [...] 2007 r. nabył w drodze umowy sprzedaży spółdzielcze własnościowe prawo do lokalu mieszkalnego (mieszkanie zostało zaadaptowane z pomieszczeń strychu na lokal mieszkalny) nr [...] przy ul. [...] w P. Postanowieniem z dnia 27 września 2007 r. Prezydent Miasta P. stwierdził, że D. B. nie przysługuje przymiot strony w postępowaniu o pozwolenie na budowę i decyzją z [...] 2007 r. zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę spornej inwestycji. Odwołanie od tej decyzji wniósł D. B. wyjaśniając, że posiada własnościowe spółdzielcze prawo do lokalu mieszkalnego jednak nie jest on członkiem spółdzielni. Skarżący wyjaśnił, że nigdy nie wpisywał się w poczet członków spółdzielni, a przepisy ustawy o spółdzielniach mieszkaniowych utożsamiające ustanowienie spółdzielczego własnościowego prawa do lokalu mieszkalnego z członkostwem w spółdzielni uznane zostały przez Trybunał Konstytucyjny za niezgodne z Konstytucją RP. Wojewoda W. decyzją z [...] 2007 r. na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. umorzył postępowanie odwoławcze. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wyjaśnił, że brak formalnego członkostwa w spółdzielni mieszkaniowej, nie może stanowić pozytywnej przesłanki do uznania za stronę w przedmiotowym postępowaniu. Skargę na decyzję Wojewody W. z [...] 2007 r. złożył D. B. zarzucając naruszenia art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz.U. Nr 89, poz. 414), dalej – Prawo budowlane, w zw. z art. 172 ustawy o spółdzielniach mieszkaniowych, art. 1, art. 3, art. 15 § 1, art. 18 ustawy z 16 września1982 r. – Prawo spółdzielcze, art. 251 k.c., art. 6, art. 7 i 8 k.p.a. W odpowiedzi na skargę Wojewoda W. wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny uznając skargę za zasadną przyjął, że do ochrony praw rzeczowych ograniczonych stosuje się, na podstawie art. 251 kc, odpowiednio przepisy o ochronie własności, co oznacza, iż przysługujące skarżącemu własnościowe spółdzielcze prawo do lokalu daje podstawę do przyjęcia, że skarżący spełnił podmiotowo określoną przesłankę z art. 28 § 2 Prawa budowlanego. Sąd I instancji wskazał, że nie ma podstaw do przyjęcia, iż mieszkanie wskazywane przez skarżącego zlokalizowane jest poza obszarem oddziaływania inwestycji. Podkreślić należy, że decyzje organów obu instancji zawierają w ocenie tego problemu sprzeczność. Z treści decyzji organu I instancji wynika, że nieruchomość położona na działce nr[...], obręb W., na której znajduje się budynek należący do Spółdzielni Mieszkaniowej im. [...] w P., w którym znajduje się objęte własnościowym spółdzielczym prawem do lokalu mieszkanie skarżącego, zaliczona została do obszaru objętego tzw. oddziaływaniem inwestycji. Mimo tego organy obu instancji zdecydowały się nie potraktować skarżącego jako strony, odstępując równocześnie od wcześniej wyrażonego poglądu, co do lokalizacji mieszkania skarżącego na obszarze oddziaływania inwestycji. Ponadto, Sąd wskazał, że argumenty organu w zakresie zastępowania skarżącego przez Spółdzielnię Mieszkaniową im. [...] w P. są nieaktualne wobec wyjaśnienia, że skarżący nie jest członkiem tej Spółdzielni. Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że zaskarżona decyzja Wojewody W. została wydana z naruszeniem przepisu prawa materialnego, tj. art. 28 § 2 Prawa budowlanego, a w konsekwencji również prawa procesowego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik postępowania. Skargi kasacyjne od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w P. wniosła Sp. z o.o. "[...]" oraz Wojewoda W. W swojej skardze kasacyjnej Sp. z o.o. "[...]" zaskarżyła wyrok w całości, zarzucając mu: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, 2) naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego, 3) naruszenie przepisów postępowania, to jest art. 141 § 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej p.p.s.a., które miało istotny wpływ na wynik sprawy. Skarżąca Spółka wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Poznaniu. W uzasadnieniu wskazano, iż aby posiadacz ograniczonego prawa rzeczowego mógł uzyskać przymiot strony na podstawie art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego musi posiadać tytuł prawny do nieruchomości, która ponadto musi znajdować się w obszarze oddziaływania obiektu. Takim posiadaczem natomiast może być tylko podmiot, na rzecz którego ustanowiono prawo użytkowania nieruchomości (zarządca nieruchomości), nie zaś posiadacz spółdzielczego własnościowego prawa do lokalu, co zdaniem Spółki wyklucza D. B. z kręgu osób mogących legitymować się przymiotem strony w postępowaniu o pozwolenie na budowę. W skardze kasacyjnej Wojewody W. z [...] 2008 r. zarzucono wyrokowi Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu: 1) naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego, 2) naruszenie prawa materialnego poprzez niewłaściwe zastosowanie art. 4 Prawa budowlanego, w zw. z ustaleniami ostatecznej decyzji administracyjnej nr [...] z [...] 2007r. ([...]) Prezydenta Miasta P. o warunkach zabudowy dla przedmiotowej inwestycji, a także w zw. z art. 21 Konstytucji RP o poszanowaniu ustrojowej zasady prawa własności oraz zasady proporcjonalności przewidywanych skutków prawnych wynikających z orzeczenia własnego. Wojewoda W. wskazał, że D. B. nie jest inwestorem, właścicielem, użytkownikiem wieczystym, czy zarządcą nieruchomości w związku z tym nieuzasadnione jest rozciąganie na niego pojęcia przymiotu strony w postępowaniu dotyczącym pozwolenia na budowę. Pismem [...] 2009 r. skarga Wojewody W. została uzupełniona wnioskiem o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Poznaniu do ponownego rozpoznania oraz wnioskiem o zasądzenie kosztów postępowania wg norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 15 § 1 pkt 1 w związku z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje środki odwoławcze od orzeczeń wojewódzkich sądów administracyjnych w granicach ich rozpoznania, a z urzędu bierze pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie stwierdzono okoliczności mogących wskazywać na nieważność postępowania sądowoadministracyjnego. Skarga kasacyjna Spółki z o.o. "[...]" z siedzibą w P., nie ma usprawiedliwionych podstaw. Argumentacja uzasadniająca zarzuty skargi kasacyjnej jest odmienna od tej, którą przyjęły organy uzasadniając swoje decyzje, chociaż w jednym i drugim przypadku dochodzi się do wniosku, że D. B. nie jest stroną postępowania. Przepisy art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego powinny stanowić podstawę prawną do ustaleń w tym zakresie, chociaż stan faktyczny rozpoznawanej sprawy nie pozwala na zastosowanie powyższych przepisów wprost bez dokonania ich wykładni, czego nie uczyniły organy (w przeciwieństwie do autora skargi kasacyjnej), co jednak nie stało na przeszkodzie faktycznemu wykluczeniu D. B. w udziału w postępowaniu. Organ I instancji (Prezydent Miasta P.) jeszcze przed wydaniem decyzji, postanowieniem z [...] 2007 r. odmówił D. B. przymiotu strony w postępowaniu o wydanie pozwolenia na budowę. Postanowienie to wydane na podstawie art. 123 k.p.a. w świetle prawa, zostało wydane bez podstawy prawnej, gdyż przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, nie przewidują takiego rozstrzygnięcia w kwestii, czy ktoś jest stroną w postępowaniu administracyjnym (wyrok NSA z 30 czerwca 1986 r., III SA 97/86, ONSA 1987, nr 2, poz. 46, GAP 1989, nr 12, s. 42). Przepisy ustawy – Prawo budowlane też nie przewidują wykluczenia z postępowania w takim trybie osoby, która twierdzi, że ma w danej sprawie interes prawny. Z uzasadnienia decyzji z [...] 2007 r. wynika, że D. B. nie jest stroną tego postępowania, chociaż z uwagi na istniejące okno kuchenne w lokalu mieszkalnym ww. zmieniono projekt budowlany na skutek czego, został odsunięty fragment ściany projektowanego budynku przy ul. [...] o 3,25 m w taki sposób, że projektowany budynek nie przesłania dostępu światła słonecznego ponad normę, ani nie zacienia tego okna. Ta zmiana projektu budowlanego zdaniem organu, świadczy o poszanowaniu uzasadnionych interesów osób trzecich i tym samym interes D. B. nie jest naruszony w zakresie chronionym prawem. Z powyższego wynika, że pomimo tego, iż zdaniem organu D. B. nie ma przymiotu strony, to jednak ma uzasadniony interes jako osoba trzecia, co należało uwzględnić zmieniając projekt budowlany. Powyższe świadczy o braku konsekwencji organu, bo nie można nie być stroną w postępowaniu, a z drugiej strony mówić o uzasadnionym interesie tej samej osoby (art. 5 ust. 1 pkt 9 prawa budowlanego). Poza tym skoro uznano, że budynek, w którym ma lokal mieszkalny D. B., znajduje się w obszarze oddziaływania obiektu, i z tego tytułu Spółdzielnia Mieszkaniowa im. [...] ma przymiot strony w postępowaniu, to nie można było uznać, że lokal mieszkalny D. B., nie znajduje się w tym obszarze. Jak z powyższego wynika organ I instancji z jednej strony D. B. odmówił przymiotu strony w postępowaniu, ponieważ przysługuje mu spółdzielcze własnościowe prawo do lokalu mieszkalnego (ograniczone prawo rzeczowe), a z drugiej strony dostrzegał w tej sprawie uzasadniony interes tej osoby chroniony prawem. Organ drugiej instancji decyzją z [...] 2007 r. umarzającą postępowanie odwoławcze (art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a.), potwierdził w tym zakresie stanowisko organu pierwszej instancji, nie znajdując w odwołaniu D. B. podstaw do uznania go za stronę postępowania. Jednak dla uzasadnienia swego stanowiska Wojewoda W. odwołał się do orzecznictwa z lat ubiegłych, częściowo nieaktualnego już, bowiem dotyczy ono okresu, kiedy spółdzielcze własnościowe prawo do lokalu mieszkalnego było nierozłącznie związane z członkostwem w spółdzielni mieszkaniowej, która reprezentowała interesy swoich członków na zewnątrz. Zdaniem Wojewody, "stąd mieszkańcy nie mają przymiotu strony w postępowaniu administracyjnym w sprawie wydania pozwolenia na budowę w sprawie, w której za stronę organ uznał Spółdzielnię Mieszkaniową [...]". Zaś fakt, że D. B. nie jest członkiem ww. spółdzielni mieszkaniowej, "nie może stanowić pozytywnej przesłanki do uznania osoby fizycznej za stronę w przedmiotowym postępowaniu". Nie przeszkodziło to jednak organowi odwoławczemu na omówienie i rozpatrzenie wszystkich merytorycznych aspektów decyzji I instancji, tak jakby D. B. był stroną w postępowaniu a organ odwoławczy rozpatrzył jego odwołanie. Jest to sprzeczność wewnętrzna pomiędzy osnową a uzasadnieniem zaskarżonej decyzji, bowiem umarzając postępowanie odwoławcze, organ nie powinien merytorycznie rozpatrywać odwołania D. B., skoro odmawia mu przymiotu strony w postępowaniu. Zarzuty skargi kasacyjnej Spółki z o.o. "[...]" należy rozpoznać w kontekście powyżej przedstawionych okoliczności, których jak się wydaje nie dostrzega pełnomocnik ww. Spółki. Spółdzielcze własnościowe prawo do lokalu mieszkalnego jako ograniczone prawo rzeczowe, nie jest wymienione wprost w przepisie art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, jako prawo podmiotowe dające przymiot strony w postępowaniu. Jednak, czy to oznacza, że w kontekście tej sprawy skarżący posiadający takie prawo i wykazujący swój interes prawny w związku z usytuowaniem okna w kuchni w ścianie budynku bezpośrednio zbliżonej do ściany projektowanego budynku przy ul.[...], nie ma swojego indywidualnego interesu prawnego, odrębnego od interesu Spółdzielni Mieszkaniowej[...]. Poza tym należy zwrócić uwagę, że D. B. nie jest członkiem ww. spółdzielni. Nie wiadomo więc z jakiego tytułu Spółdzielnia Mieszkaniowa miałaby reprezentować jego interesy w przedmiotowym postępowaniu. Mamy więc tutaj sytuację odmienną, niż te, w oparciu o które zostały wydane orzeczenia NSA, powołane w uzasadnieniu decyzji Wojewody W., czego chyba organ nie dostrzegł. Różnicę tę i nietypowość stanu faktycznego sprawy dostrzegł natomiast Sąd I instancji w zaskarżonym wyroku, uchylającym zaskarżoną decyzję. Określenie stron w art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, pomimo odmiennego brzmienia przepisu, też jest oparte na interesie prawnym podobnie, jak przepis art. 28 k.p.a. I w sytuacjach wątpliwych, kiedy z literalnego brzmienia art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego wynikałby brak przymiotu strony, a z drugiej strony osoba posiadająca ograniczone prawo rzeczowe, wykazuje swój indywidualny interes w sprawie (czego organy nie wykluczają a wręcz uznają) należałoby przyjąć, że taka osoba jest stroną postępowania. W świetle powyższych rozważań zarzut naruszenia prawa materialnego przez błędną wykładnię art. 28 ust. 2 i art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego nie ma uzasadnienia, o czym również świadczą decyzje organów kontrolowane przez Sąd w tym postępowaniu, które w tym zakresie są niejednoznaczne i budzące wątpliwości. Pogląd prezentowany w doktrynie i orzecznictwie sądowoadministracyjnym, iż członkom spółdzielni mieszkaniowych nie przysługuje przymiot strony w postępowaniu administracyjnym, gdyż podmioty te są reprezentowane przez statutowo właściwe organy spółdzielni, nie ma zastosowania w tej sprawie, gdyż skarżący nie jest członkiem Spółdzielni. Jednak brak członkostwa nie może pozbawiać go prawa podmiotowego, takiego jakim jest przymiot strony w postępowaniu administracyjnym. Na nierówne traktowanie praw podmiotowych zwrócił uwagę Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 30 marca 2004 r., K 32/03, mówiąc: "W świetle Konstytucji o istocie prawa podmiotowego nie może przesądzać jedynie jego umiejscowienie w ramach ustawowego katalogu pewnej ogólniejszej kategorii praw, ale przede wszystkim jego treść i zakres przysługujących uprawnień oraz możliwość ich realizacji". I w tym kontekście należy interpretować przepisy art. 28 ust. 2 w związku z art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego w niniejszej sprawie. Poza tym należy zauważyć, że przepis art. 28 ust. 2 w kwestii stron ma w pewnym zakresie paralelny zakres regulacji do art. 3 pkt 11 Prawa budowlanego, czego nie można nie zauważyć przy jego wykładni. Należy przypomnieć, że w dotychczasowym orzecznictwie sądowoadministracyjnym dopuszczano też udział członka spółdzielni mieszkaniowej jako strony w postępowaniu administracyjnym w pewnych szczególnych sytuacjach, jeżeli wykaże, że realizacja planowanej inwestycji spowoduje konkretne naruszenie warunków korzystania z jego lokalu mieszkalnego, które są chronione przepisami prawa materialnego – art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego (wyrok NSA z 9 maja 2003 r., IV SA 2995/01; wyrok WSA w Warszawie z 13 kwietnia 2005 r., VI SA/Wa 473/04; Z. Niewiadomski, [w:] Prawo budowlane, Komentarz, Warszawa 2006, s. 331). Z podobną sytuacją mamy do czynienia w rozpoznawanej sprawie. Skoro organ wydający pozwolenie na budowę dostrzegł uzasadniony interes D. B. wynikający z art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego i w związku z tym został zmieniony projekt budowlany, to nie może odmawiać ww. przymiotu strony w postępowaniu. Na podobnej zasadzie nie można też twierdzić, że lokal mieszkalny skarżącego nie znajduje się w obszarze oddziaływania obiektu, skoro jednocześnie uznano, że budynek, w którym jest ten lokal, znajduje się w tym obszarze i Spółdzielnia Mieszkaniowa z tej racji może być stroną. Są to szczegóły, których nie dostrzega się też w skardze kasacyjnej. W kwestii tej, czy D. B. ma przymiot strony istotniejsze jest bez wątpienia to, że wywodzi swój interes w sprawie z faktu posiadania ograniczonego prawa rzeczowego (spółdzielcze własnościowe prawo do lokalu mieszkalnego), niż to, że nie jest członkiem Spółdzielni Mieszkaniowej. Zbyt restrykcyjne i zawężające interpretowanie przepisów art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, samego w sobie już bardziej restrykcyjnego niż art. 28 k.p.a., nie może prowadzić do naruszenia art. 31 ust. 3 Konstytucji RP (wyrok NSA z 15 listopada 2007 r., II OSK 1510/06). W ocenie sądu kasacyjnego zaskarżanym wyrokiem nie naruszono też przepisu art. 141 § 4 p.p.s.a., gdyż z jego uzasadnienia wynikają motywy podjętego rozstrzygnięcia. Trafna jest uwaga, że w uzasadnieniu wyroku Sąd powinien konsekwentnie powoływać na str. 3 i 4 przepis art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, a nie art. 28 § 3, czy też art. 28 § 2, co niewątpliwie świadczy o braku należytej staranności przy sporządzaniu uzasadnienia wyroku. Skargę kasacyjną Wojewody W. należy odrzucić, gdyż wpłynęła po terminie, o którym mowa wart. 177 § 1 p.p.s.a., tzn. pismo określone jako "skarga kasacyjna" złożono w Biurze Podawczym WSA w Poznaniu w [...] 2008 r., jednak w piśmie tym nie zamieszczono "wniosku o uchylenie lub zmianę orzeczenia z oznaczeniem zakresu żądanego uchylenia lub zmiany", co jest wymagane zgodnie z art. 176 p.p.s.a. Uzupełnienie skargi kasacyjnej w powyższym zakresie zawarto w piśmie pełnomocnika Wojewody W. z dnia 14 stycznia 2009 r., złożonym w tym dniu w Biurze Podawczym sądu. Ponieważ wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 7 listopada 2008 r., II SA/Po 184/08 został Wojewodzie W. doręczony w dniu 5 grudnia 2008 r., należało uznać, że skarga kasacyjna została wniesiona po upływie terminu (postanowienie NSA z 19 kwietnia 2005 r., FSK 1077/07, Mon.Pod. 2005, nr 6, s. 2; postanowienie NSA z 10 lutego 2005 r., FZ 803/04, niepubl.; postanowienie NSA z 23 grudnia 2004 r., OSK 991/04, niepubl.; postanowienie NSA z 12 lipca 2004 r., FSK 1187/04, POP 2005, nr 3, poz. 60). Biorąc powyższe pod uwagę, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 oraz art. 180 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji.